[摘要]針對失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，政府采取了積極措施，但仍存在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、采取單一貨幣補(bǔ)償方式、對農(nóng)民未來保障考慮不周全等問題。因此，需要通過改革征地制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)失地農(nóng)民參加各種社會(huì)保險(xiǎn)等措施，轉(zhuǎn)變思路、創(chuàng)新手段，積極探索利用商業(yè)保險(xiǎn)手段解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題，從而緩解政府財(cái)政壓力，解除農(nóng)民后顧之憂。

　　[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民；社會(huì)保障；商業(yè)保險(xiǎn)

　　一、失地農(nóng)民社會(huì)保障問題的形成及分析

　　雖然農(nóng)民的土地被征用后會(huì)有安置補(bǔ)償費(fèi)，但由于現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、大多采取單一的貨幣補(bǔ)償方式，對農(nóng)民未來保障問題考慮不夠周全等，使得失地農(nóng)民社會(huì)保障問題日益突出甚至比較嚴(yán)峻。隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民數(shù)量越來越多，如何從根本上高效、便捷地解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問題已經(jīng)成為各級(jí)黨政部門的當(dāng)務(wù)之急。

　�。ㄒ唬┩恋厥潜Ｕ限r(nóng)民生活的重要渠道

　　土地是保障農(nóng)民生活的基本載體。在城鄉(xiāng)分割的二元政策環(huán)境下，土地是農(nóng)民生活保障的基本載體，它可以為農(nóng)民提供基本生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)，有財(cái)產(chǎn)增值的功效，還可以為其后代提供土地“繼承” 權(quán)，同時(shí)由其后代承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。農(nóng)民從土地上獲得是其最基本、最可靠的收入來源，農(nóng)民依靠它維持生活、保證就業(yè)、應(yīng)對未來養(yǎng)老和醫(yī)療意外等。

　　家庭保障功能的弱化進(jìn)一步凸現(xiàn)了土地的保障功能。隨著計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模不斷縮小，弱化了家庭的保障功能。同時(shí)由于人口老齡化，家庭保障的壓力不斷增加。再者，由于城市化進(jìn)程加劇，農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)逐漸解體，家庭保障很難落到實(shí)處。因此，土地的保障作用愈發(fā)重要。

　�。ǘ�）土地征用制度現(xiàn)狀不斷挑戰(zhàn)農(nóng)民保障問題

　　1.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、管理不規(guī)范。現(xiàn)行的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，采取一次性的貨幣方式進(jìn)行土地補(bǔ)償，將農(nóng)民排除在土地增值收益的分配體系之外，對其未來生活缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃考慮。此外，土地的征用和補(bǔ)償程序冗長、關(guān)聯(lián)部門多、涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，個(gè)別基層單位甚至沒有將土地補(bǔ)償款及時(shí)、足額地發(fā)放到失地農(nóng)民手中。

　　2.過快的征地速度進(jìn)一步加劇了失地農(nóng)民保障問題。土地征用速度必須與城市化、工業(yè)化進(jìn)程基本保持一致，才能使失地農(nóng)民分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化所帶來的利益。但據(jù)國土資源部的統(tǒng)計(jì)，全國開發(fā)區(qū)的土地共有43%處于閑置狀態(tài)。這種超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的征地速度，根本無法使城市中的非農(nóng)業(yè)部門在短期內(nèi)消化吸收大量的失地農(nóng)民，致使農(nóng)民失地又失業(yè)。

　�。ㄈ�）失地農(nóng)民未來生活保障問題日益嚴(yán)峻

　　1.失地農(nóng)民不斷增加。目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約為250—300萬畝，按人均1畝推算，每年大約產(chǎn)生250—300萬的失地農(nóng)民。據(jù)專家估計(jì)，2000—2030年，全國計(jì)劃占用耕地將超過5 450畝，這還不包括非法占用的土地，雖然中央實(shí)行最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策，但各地違法占用土地的現(xiàn)象仍屢禁不止。

　　2.失地農(nóng)民保障問題日益突出。首先，農(nóng)民失去土地意味著“權(quán)利”受到極大影響。一是生存權(quán)，農(nóng)民失去土地等于失去了生產(chǎn)資料，失去了收入和生活來源，目前明顯偏低的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重影響農(nóng)民的基本生活。二是維系權(quán)，農(nóng)民由于知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對市場競爭的能力，失地往往意味著失業(yè)，更無法奢談維系未來的生活。三是發(fā)展權(quán)，在基本生存和維系生活都無法保障的情況下，更好的發(fā)展只能是空談。其次，農(nóng)民失地后生活方式發(fā)生根本變化，消費(fèi)中的貨幣化程度大幅增加，生活成本上升的壓力很大，保障問題十分突出。

　　失地農(nóng)民主要集中于城市近郊的區(qū)位特點(diǎn)，使其保障問題更加嚴(yán)峻。目前，失地農(nóng)民主要集中在大中城市的近郊區(qū)，與偏遠(yuǎn)地區(qū)相比，近郊區(qū)農(nóng)民既可以利用區(qū)位優(yōu)勢向城市提供經(jīng)濟(jì)作物，又可以發(fā)展觀光休閑娛樂性農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，對土地的依賴性更重。土地征用不僅造成了大批失地農(nóng)民，而且使一些相對比較富裕的農(nóng)民返貧致貧。

　　二、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障模式的主要途徑和內(nèi)容

　　失地農(nóng)民已經(jīng)喪失了土地所帶來的保障，但卻無法享受與城市居民相同的社會(huì)保障，如果由其自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障問題，效果往往很不理想。因此，利用土地補(bǔ)償金等建立覆蓋失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，是解決失地農(nóng)民未來生活保障問題的有效途徑。目前，各地對建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行了些積極探索：一是從擴(kuò)大資金來源出發(fā)，重點(diǎn)解決土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題。二是從提高資金使用效率出發(fā)，建立政府主導(dǎo)下的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

　　（一）改革征地制度，提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決失地農(nóng)民社會(huì)保障資金不足的問題

　　因公共利益強(qiáng)制征用土地的，要采取政府財(cái)政補(bǔ)貼等手段，適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。首先是在法律上明確農(nóng)民所有的集體土地的產(chǎn)權(quán)，公權(quán)不能侵犯私權(quán)，國有產(chǎn)權(quán)也不能侵犯集體產(chǎn)權(quán)。其次，完善征地程序，即使因公共利益強(qiáng)制征用土地也不是簡單的行政過程，而應(yīng)遵循平等的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。第三，因公共利益強(qiáng)制征地的，政府要運(yùn)用本級(jí)財(cái)政收入進(jìn)行補(bǔ)貼，適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上以土地市場價(jià)格為基礎(chǔ)，遵循平等原則。第四，對因公共利益強(qiáng)制征地的范圍和目的進(jìn)行嚴(yán)格限制。

　�。ǘ�）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)失地農(nóng)民參加各種社會(huì)保險(xiǎn)，逐步建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

　　1.建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。失地農(nóng)民既不享有農(nóng)民的土地保障，也不享有城市居民擁有的社會(huì)保障，但最低生活保障是全體國民都應(yīng)享有的基本權(quán)利，也是社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。以浙江省為例，浙江省在 2001年實(shí)施的《浙江省最低生活保障辦法》提出“實(shí)行城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，抓緊建立面向城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度”，建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，為失地農(nóng)民提供了兜底性的最低生活保障，確保他們不至于衣食無著。對其中確實(shí)生活困難的，基本參照城市居民最低生活保障水平，給予最低生活補(bǔ)償。

　　2.建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)體系中最重要、最基本的部分，通常采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式。參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就要履行相應(yīng)的繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，失地農(nóng)民基本上都是利用土地補(bǔ)償金，采用一次性繳費(fèi)的完全積累模式，完全不同于城市職工在工作期間分期繳費(fèi)的逐漸積累模式。

　　一次性繳足養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，失地農(nóng)民可以等到約定年齡之后再按期領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。對于超過勞動(dòng)年齡和喪失勞動(dòng)力的，可以在一次性繳足保險(xiǎn)費(fèi)后直接享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。對于尚在勞動(dòng)年齡內(nèi)的失地農(nóng)民，等其在城市就業(yè)后就可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在補(bǔ)足以前的差額和利息以后，與同年齡段的城鎮(zhèn)職工一樣采取分期繳費(fèi)的逐漸積累模式繼續(xù)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

　　3.建立失地農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度�；�本醫(yī)療保險(xiǎn)也是失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要內(nèi)容。失地農(nóng)民要獲得基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇就要履行相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，同建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式一樣，也是采取一次性繳費(fèi)的完全積累模式。但與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不一樣的是，養(yǎng)老保險(xiǎn)是在失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡之后才會(huì)發(fā)生支出，而醫(yī)療保險(xiǎn)則在個(gè)人生命的整個(gè)周期內(nèi)都存在發(fā)生支付的可能性。

　　三、目前失地農(nóng)民社會(huì)保障模式中存在的問題

　　一個(gè)適度、公平、有效的社會(huì)保障體系應(yīng)該是“多元支柱結(jié)構(gòu)”，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)等幾個(gè)方面。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)體系中最重要、最基本的部分，其社會(huì)影響范圍和對民眾的保護(hù)作用最大。

　　（一）現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式不等同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

　　目前，對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有做統(tǒng)一的全國性的制度安排，失地農(nóng)民從身份上轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題均是由各級(jí)地方政府自主安排和解決，帶有典型的探索試點(diǎn)性質(zhì)，與國家統(tǒng)一要求的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式差別很大。

　　1.繳費(fèi)方式?jīng)Q定了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌存在困難。現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定：凡1996年1月1日以后參加工作的，個(gè)人累計(jì)繳費(fèi)年限滿15年的，到退休時(shí)才可以享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的待遇。根據(jù)目前的戶籍管理和就業(yè)制度，失地農(nóng)民在沒有轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民前，根本談不上就業(yè)，更無法論及個(gè)人繳費(fèi)年限滿15年的問題。有的地方政府允許失地農(nóng)民采取一次性完全繳費(fèi)方式參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但根本無法解決其15年累計(jì)繳費(fèi)的規(guī)模問題。對即將面臨養(yǎng)老問題的中老年失地農(nóng)民而言，這個(gè)問題尤為突出。

　　2.繳費(fèi)水平?jīng)Q定了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)具有獨(dú)立性。目前，城鎮(zhèn)職工個(gè)人負(fù)擔(dān)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平基本是職工每月平均工資收入的11%左右，從城鄉(xiāng)居民收入存在顯著差距的實(shí)際來看，這樣的繳費(fèi)水平和標(biāo)準(zhǔn)對于收入較低的失地農(nóng)民而言是比較高昂的。將大量失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，需要彌補(bǔ)很大的資金缺口。以國家政府的財(cái)政實(shí)力來看，目前還尚不具備將失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)人口的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全統(tǒng)一起來的條件。因此繳費(fèi)水平?jīng)Q定了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)具有相對的獨(dú)立性。

　　3.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的區(qū)域統(tǒng)籌層次決定了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的未來給付存在很大困難。目前，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是省際統(tǒng)籌，但實(shí)際上多數(shù)省份還停留在縣、市統(tǒng)籌的水平上。而失地農(nóng)民的就業(yè)流動(dòng)十分頻繁，這就使得跨縣、市甚至跨省、區(qū)流動(dòng)就業(yè)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)空轉(zhuǎn)問題十分突出。失地農(nóng)民可能在其他發(fā)達(dá)地區(qū)、易于就業(yè)的地區(qū)工作，到了退休年齡則回到戶籍所在地養(yǎng)老，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和待遇在轉(zhuǎn)移接續(xù)上還存在諸多困難。

　　4.現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)帶有強(qiáng)烈的個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)，政府在其中的投入過少、責(zé)任過小。目前各地實(shí)施的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)大多采取一次性累計(jì)繳費(fèi)的方式，政府沒有財(cái)力給予資金補(bǔ)助，主要是強(qiáng)調(diào)失地農(nóng)民個(gè)人的儲(chǔ)蓄積累。個(gè)人未來享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇同個(gè)人的實(shí)際繳費(fèi)金額直接聯(lián)系，缺乏代際之間和獨(dú)立個(gè)人不同年齡階段之間的資金調(diào)劑，只存在個(gè)人的自助性，政府或集體在其中沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，沒有體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性和共濟(jì)性。

　　5.法律效力決定了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)行政策和管理辦法基本上都是各市、縣政府自己出臺(tái)的規(guī)范性文件，基本上還沒有一個(gè)全省性的管理辦法。這些政策和辦法的法律效力不夠高，不是持久性契約合同，具有相當(dāng)大的不穩(wěn)定性。

　　（二）現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式具有商業(yè)保險(xiǎn)的特性，并不是真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)

　　1.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)開辦方式的自愿性帶有商業(yè)保險(xiǎn)的特性。社會(huì)保險(xiǎn)通常是采取國家立法、用國家機(jī)器強(qiáng)制推行的，凡屬于社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的均應(yīng)無條件參加。而目前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是自愿原則，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)與否很大程度上依賴于各級(jí)政府的組織和宣傳，帶有典型的商業(yè)保險(xiǎn)的特性。

　　2.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)主體的單一性帶有商業(yè)保險(xiǎn)的特性。社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)通常是由國家、企業(yè)（或集體組織）和個(gè)人等三方分別依照一定的比例來共同承擔(dān)的。對于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，國家一般只提供政策上的支持而不承擔(dān)直接的財(cái)力支持，集體組織的補(bǔ)助也常常落空，往往大多由失地農(nóng)民自己充當(dāng)繳費(fèi)的唯一主體，其實(shí)質(zhì)就是屬于帶有個(gè)人儲(chǔ)蓄性質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)。

　　3.失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)的不一致性帶有商業(yè)保險(xiǎn)的特性。一般來說，社會(huì)保險(xiǎn)提供的服務(wù)具有一致性，即未來提供的養(yǎng)老待遇和標(biāo)準(zhǔn)大致是一致的。但由于失地農(nóng)民的土地面積、土地位置和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等存在很大差異，其土地征用補(bǔ)償費(fèi)差別很大，即使同一村莊的農(nóng)民都不一致，由此導(dǎo)致失地農(nóng)民所享有的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇也不一致，帶有典型的商業(yè)保險(xiǎn)的特性。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在諸多問題

　　當(dāng)前，許多地區(qū)都建立了由政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這種政府部門自身直接經(jīng)營管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)存在一些弊端。

　　1.政府直接經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏外部的監(jiān)督約束機(jī)制，效率不高。首先，政府直接經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)往往處于壟斷地位，在沒有嚴(yán)格、完善的外部激勵(lì)約束機(jī)制的情況下，往往缺乏財(cái)務(wù)約束。其次，在政策制訂、基金收集、基金營運(yùn)和基金發(fā)放等環(huán)節(jié)均是由政府部門一家負(fù)責(zé)，缺乏應(yīng)有的競爭。

　　2.政府直接經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)不利于保險(xiǎn)基金的保值增值。首先，政府部門在實(shí)際運(yùn)作過程中缺乏專門的投資人才，缺乏穩(wěn)定、有效的資金保值增值渠道和政策。養(yǎng)老保險(xiǎn)是政策性、技術(shù)性和專業(yè)性都很強(qiáng)的工作，但目前該項(xiàng)工作的具體經(jīng)辦部門尤其是基層的經(jīng)辦部門，其工作人員對保險(xiǎn)原理知之甚少，對法律、會(huì)計(jì)和投資等知識(shí)了解更少，業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能亟待提高。其次，政府部門自己直接經(jīng)營的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏監(jiān)督，資金很容易被挪做他用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)國家的社會(huì)保障基金都交由商業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理，而且是由多家商業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營而非獨(dú)家壟斷。世界銀行的研究報(bào)告顯示：商業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老基金收益普遍高于政府部門自己直接經(jīng)營的收益。

　　3.政府直接經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)不利于消除社會(huì)不穩(wěn)定因素。當(dāng)前，土地征用環(huán)節(jié)存在的一些問題，容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿情緒。政府直接與失地農(nóng)民發(fā)生往來，缺少中間的緩沖層次，容易進(jìn)一步激化各種社會(huì)矛盾，不利于消除社會(huì)上的不穩(wěn)定因素。

　　4.政府直接經(jīng)營養(yǎng)老保險(xiǎn)容易陷入自相矛盾的困境。政府部門既要具體從事養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳、管理、保值和發(fā)放等各環(huán)節(jié)的具體工作，又要從宏觀上制訂政策、做好養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行的監(jiān)督工作，實(shí)質(zhì)上屬于既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，不利于工作的開展。

　　四、利用商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式

　　將失地農(nóng)民納入整個(gè)社會(huì)保障體系既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小工農(nóng)差別的執(zhí)政要求，也是世界各國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的趨勢，但不能簡單地把經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效率原則照搬進(jìn)社會(huì)保障，也不能不顧國情，短期內(nèi)追求在城鄉(xiāng)、工農(nóng)、不同社會(huì)群體之間建立統(tǒng)一的社會(huì)保障，而是要通過多元化、多層次的制度安排，逐步向完善統(tǒng)一的社會(huì)保障體系過渡。第一，我國目前的社會(huì)保障資金缺口巨大，個(gè)人養(yǎng)老賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)情況比較嚴(yán)重，將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，短期內(nèi)可能會(huì)帶來社�；�金的擴(kuò)大，但會(huì)對未來造成更大的支付壓力。第二，失地農(nóng)民流動(dòng)性強(qiáng)，在尚未建立起全國統(tǒng)一的社會(huì)保障流轉(zhuǎn)機(jī)制之前，將失地農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，一方面會(huì)限制人才流動(dòng)，另一方面會(huì)影響其參保積極性。第三，要充分考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)和工農(nóng)差別的現(xiàn)實(shí)，尤其是針對失地農(nóng)民等靈活就業(yè)人員，在設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度時(shí)不能搞一刀切，要充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)、互助保險(xiǎn)和家庭保險(xiǎn)等在社會(huì)保障中的地位和作用。當(dāng)然，也可以留有“接口”，以利于今后將其與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)接軌。

　　目前，各地建立的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)并不同于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是帶有典型的商業(yè)保險(xiǎn)特性。因此，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，利用商業(yè)保險(xiǎn)解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，既是政府解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的當(dāng)務(wù)之急，也是建立多元化、多層次社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　（一）商業(yè)保險(xiǎn)在完善社會(huì)保障體系、滿足人民群眾多層次保障需求方面的作用

　　1.商業(yè)保險(xiǎn)有利于完善社會(huì)保障體系。據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，2002年全國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收人為1326.87億元，城鎮(zhèn)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)超過1.5億人，但與整個(gè)社會(huì)人口總數(shù)相比，這一比例和數(shù)字還相當(dāng)?shù)�，尤其是農(nóng)民、個(gè)體戶和廣大靈活就業(yè)人員在短期內(nèi)還不能得到大的改觀。通過積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)，可以為沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)的勞動(dòng)者提供保險(xiǎn)保障，有利于補(bǔ)充完善社會(huì)保障的覆蓋面。

　　2.商業(yè)保險(xiǎn)可以提高社會(huì)保障水平。社會(huì)保障的廣泛性、普遍性和需要國家財(cái)力補(bǔ)貼等特性，使得社會(huì)保障的給付標(biāo)準(zhǔn)不能脫離社會(huì)主義初級(jí)階段的特性。這就決定了社會(huì)保障的給付水平和標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)太高，只能滿足人們最基本的生活需要，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度越來越難以滿足整個(gè)社會(huì)的保障需求。而商業(yè)保險(xiǎn)可以憑借其產(chǎn)品靈活多樣、選擇范圍寬廣、注重個(gè)人交費(fèi)能力等特點(diǎn)，為整個(gè)社會(huì)提供多層次的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障服務(wù)，滿足整個(gè)社會(huì)不同區(qū)域、不同人群的多層次保障需求，進(jìn)而豐富提高整個(gè)社會(huì)的保障水平，改善人民群眾的未來生活水平。

　�。ǘ�）商業(yè)保險(xiǎn)在創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)、提高政府行政效能方面的作用

　　1.商業(yè)保險(xiǎn)可以補(bǔ)充政府的社會(huì)保障功能，創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)。通過商業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和人力資源來經(jīng)營失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，不僅可以通過市場競爭給民眾提供明顯優(yōu)越于政府壟斷時(shí)的服務(wù)質(zhì)量，而且有利于降低政府直接經(jīng)營的財(cái)政投入的邊際成本效應(yīng)。目前，西方許多國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨越來越嚴(yán)重的財(cái)政困境，開始注意發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用，商業(yè)保險(xiǎn)往往受到政府的鼓勵(lì)，甚至在稅收政策和投資政策等方面享有優(yōu)惠。

　　2.商業(yè)保險(xiǎn)可以提高社會(huì)保障體系的整體運(yùn)行效率。一般認(rèn)為，由保險(xiǎn)公司或基金管理公司等私營機(jī)構(gòu)管理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，運(yùn)作效率比政府或公營機(jī)構(gòu)有較大幅度提高，在確保基金安全性的同時(shí)能獲得較高的投資收益。上世紀(jì)90年代，智利和阿根廷由保險(xiǎn)公司等私營機(jī)構(gòu)管理的養(yǎng)老基金收益率分別為11%和13%左右，而同期許多國家由政府管理的養(yǎng)老基金收益率一般在10%以下。

　　3.通過商業(yè)保險(xiǎn)完善社會(huì)保障體系、提高社會(huì)保障水平是西方發(fā)達(dá)國家的普遍趨勢。目前，世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的共同趨勢就是用多渠道的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系來代替原來單一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。保險(xiǎn)公司運(yùn)用其長期性資產(chǎn)負(fù)債管理方面的專長，在提高社會(huì)保障整體水平上發(fā)揮著重要的作用。在美國，由人壽保險(xiǎn)公司承擔(dān)的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃占美國職業(yè)養(yǎng)老計(jì)劃資產(chǎn)的1／4，商業(yè)健康保險(xiǎn)提供保障的人群占全國總?cè)丝诘?0%以上，其醫(yī)療費(fèi)用支出超過全美國醫(yī)療費(fèi)用總支出的50%.法國80%以上的家庭擁有由商業(yè)保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)提供的健康保險(xiǎn)計(jì)劃。又如社會(huì)保障程度很高的英國，其商業(yè)人身保險(xiǎn)也相當(dāng)發(fā)達(dá)，居世界第三位，人均壽險(xiǎn)保費(fèi)高達(dá)1 280.6美元。

　　（三）采用商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的方法

　　從目前開展了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的18個(gè)�。ㄊ校┑�53個(gè)地（市、區(qū)）的實(shí)際操作上看具有可行性。運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)來經(jīng)營失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的方式主要分為信托制和保險(xiǎn)制兩種方式。

　　1.以政府主導(dǎo)為前提，建立多方資金支持、商業(yè)保險(xiǎn)提供具體操作平臺(tái)的信托模式。應(yīng)由政府、集體和個(gè)人各出一部分資金，由商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為承辦主體，在收取部分手續(xù)費(fèi)的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府部門的政策設(shè)計(jì)，具體負(fù)責(zé)基金的保值增值、養(yǎng)老金發(fā)放等工作。這種模式下，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)屬于信托制的代人理財(cái)，不承擔(dān)盈虧責(zé)任，類似目前部分地區(qū)由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)一樣。

　　2.以失地農(nóng)民的自我需求為導(dǎo)向，由保險(xiǎn)公司提供差異化服務(wù)的保險(xiǎn)模式。失地農(nóng)民由于地理位置、勞動(dòng)者素質(zhì)、就業(yè)安置等情況的差異，其生產(chǎn)生活情況大不相同，因此，在解決其未來養(yǎng)老問題時(shí)，要充分考慮和尊重失地農(nóng)民的自我需求。商業(yè)保險(xiǎn)公司可以運(yùn)用其精算技術(shù)，科學(xué)合理地測算不同年齡段的失地農(nóng)民的生存概率、待遇水平、投資收益，從而分門別類地收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。這種模式下，政府可以通過宣傳推廣，尊重廣大失地農(nóng)民對商業(yè)保險(xiǎn)的自我選擇，同時(shí)，由保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)加大對該項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，切實(shí)防范化解保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，從而借助商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。

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