[摘要]農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城市化進程中涌現(xiàn)出的一支新型勞動力大軍，他們在為城市繁榮和農(nóng)村發(fā)展做出重大貢獻的同時，卻沒享受應有的的社會保障。本文從建設社會主義和諧社會的視角，考察了農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀，深入剖析農(nóng)民工社會保障缺失的隱患、發(fā)展滯后的根源及其建立健全農(nóng)民工社會保障制度的意義，并從戶籍制度改革、利益訴求渠道以及保險關系的轉移和接續(xù)機制等方面，提出了富有針對性的政策措施。

　　[關鍵詞]和諧社會　農(nóng)民工　社會保障

　　農(nóng)民工是我國制度變遷與社會轉型期間所出現(xiàn)的特殊群體，特指具有農(nóng)村戶口，卻在城鎮(zhèn)務工的勞動者。農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，他們使我國工人隊伍結構發(fā)生了歷史性的變化，他們?yōu)槌鞘蟹睒s、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設做出了重大貢獻。然而，作為城市的“邊緣人”，農(nóng)民工享受的社會保障程度很低�！秶�際勞工組織宣言》指出：“沒有社會的安定，就沒有社會的發(fā)展；而沒有社會保障，就沒有社會的安定”。農(nóng)民工的社會保障是社會主義和諧社會建設過程中不可忽視的重要方面，它不僅涉及農(nóng)民工的切身利益，而且直接影響社會的穩(wěn)定。只有為農(nóng)民工提供可靠的社會保障，才能對他們到城市工作、生活產(chǎn)生強大而持久的吸引力，才能有效開發(fā)和配置農(nóng)村豐富的人力資源，促進生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定和諧。

　　一、農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀

　　農(nóng)民工被貼上的身份標簽是農(nóng)民，而政府對企業(yè)在雇傭農(nóng)村勞動力中應該承擔的必要責任不明確，雇傭農(nóng)村勞動力的企業(yè)通過降低工資水平或不承擔其社會保障（以農(nóng)民工流動性大、建立個人賬戶不便、參加各項保險將導致企業(yè)負擔過重等為理由，不予辦理保險），將風險轉嫁到農(nóng)民工身上，使得農(nóng)民工的權益保障問題十分嚴峻，尤其是他們在社會保障方面所面臨的困境更是對構建和諧社會提出了挑戰(zhàn)，已誘發(fā)了一系列復雜的社會問題。

　　1.農(nóng)民工的勞動權益保障：權利與義務失衡

　　從就業(yè)模式看，農(nóng)民工的就業(yè)模式是一種勞動契約式的模式，并不含有勞動保障或就業(yè)保險，合同契約的作用微乎其微。盡管國家明確要求勞資雙方必須簽訂勞動合同，但在實際中，大量用人單位沒有與農(nóng)民工簽訂勞動合同，當發(fā)生雇用糾紛時，因事先沒有明確的契約，造成了農(nóng)民工的利益嚴重受損。即使是簽訂了勞動合同，其合同的內(nèi)容也是主要體現(xiàn)企業(yè)雇主意志的霸王條款，即只強調農(nóng)民工的義務和用工單位的權利，而忽視農(nóng)民工的權益和用工單位的責任。從勞動狀況看，據(jù)廣東省團委和南方日報社聯(lián)合組織的調查，外來工勞動保護條件極差，工作環(huán)境惡劣，超時疲勞現(xiàn)象十分嚴重。他們經(jīng)常加班加點，每天幾乎工作10～14小時（80.5%），幾乎沒有休息日（47.2%），勞動嚴重超時（劉開明，2003）。從勞動報酬來看，由于沒有法定的條款規(guī)定農(nóng)民工應該享有何種工資，產(chǎn)生了由雇主決定工資而不是遵循“按勞分配”的原則。由于勞動者在供遠大于求的勞動力市場中處于弱勢地位，資方把單位時間的勞動報酬壓到最低，迫使工人不得不多加班加點來保障基本收入。

　　2.農(nóng)民工的養(yǎng)老保險：參保率低和退保率高

　　2001年，勞動和社會保障部發(fā)布的《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》（勞社部發(fā)[2001]20號），對農(nóng)民合同制職工參保、轉移及退保做出了規(guī)定。部分省市制定了相應的政策，對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險進行了有益的探索。如北京市于2001年9月1日起正式實施《北京市農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》，浙江省要求農(nóng)民工在2003年前參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，等等。從各地的制度推行情況來看，制度的認可度很差，出現(xiàn)了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保率低和退保率高的現(xiàn)象。據(jù)勞動和社會保障部調查分析，截止到2005年5月，我國進城農(nóng)民工約為1億人，而參加養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右，并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)更少。同時，已參保農(nóng)民工的退保問題嚴重，部分地區(qū)農(nóng)民工的退保率甚至高達95%以上。

　　3.農(nóng)民工的醫(yī)療保險：制度建設亟待完善

　　從保護勞動力資源的角度講，農(nóng)民工最應該辦理醫(yī)療保險，因為他們幾乎包攬了城市里最臟、最累和最險的工作。但是，大多數(shù)農(nóng)民工卻沒有參加醫(yī)療保險，遭到疾病的侵擾不能及時就醫(yī)，病情被拖延。據(jù)勞動和社會保障部課題組2005年的調查顯示，農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的平均參保率僅為10%左右，已參保的農(nóng)民工盡管可以享受醫(yī)療費用報銷，但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農(nóng)民工仍然要自付一部分，對于難以承受自付部分的農(nóng)民工來講，實際上他也享受不到相應的待遇。此外，雖然已有相當數(shù)量的農(nóng)民工參加了工傷保險，但是這樣一個關系到人的生命權的保險在實際中也常常得不到有效實施。發(fā)生工傷事故時，賠付主要由雇主決定。因此，農(nóng)民工的醫(yī)療保險必須認真解決，亟待制度建設進一步完善。

　　4.農(nóng)民工的失業(yè)保險：社會風險難以規(guī)避一

　　談起失業(yè)問題，人們首先想到的往往是城市居民，而實際上生活在城市中最底層的農(nóng)民工，由于大多數(shù)都是在非正規(guī)部門就業(yè)，他們失業(yè)的機率更大，問題更為嚴峻。政府和社會對城鎮(zhèn)下崗職工支付了大量的社會保護成本，他們失業(yè)后可以領取失業(yè)金、最低生活保障金以及享受再就業(yè)工程的各種優(yōu)惠；而對于農(nóng)民工，他們失業(yè)后，首先是依靠自己過去的積蓄生活，其次依靠向親友、老鄉(xiāng)借錢以解決失業(yè)期間的各種費用，很少有人能得到就業(yè)單位或地方政府組織的幫助。此外，對于農(nóng)民工的就業(yè)，政府幾乎沒有支出任何成本，比如勞動部門提供的再就業(yè)的免費培訓和免費提供的就業(yè)機會，反而為了保護城鎮(zhèn)職工而對其就業(yè)設置了一些障礙。因此，農(nóng)民工的失業(yè)風險，在現(xiàn)實的制度框架里，被擴放得很大。

　　二、農(nóng)民工社會保障缺失的原因及隱患

　　1.由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元社會結構是農(nóng)民工社會保障缺失的根源

　　1998年以來，我國全面推進社會保障制度改革，但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎，且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。而自從原有的集體保障和合作醫(yī)療制度隨著以社隊為基礎的集體經(jīng)濟的瓦解而喪失之后，農(nóng)村基本上陷入了不得不依靠單一的傳統(tǒng)家庭保障的境地。走出農(nóng)村的農(nóng)民工雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但由于他們還是農(nóng)村戶口，身份依然是農(nóng)民，所以仍被屏蔽在城市的社會保障外。即使有些地方制定了有關農(nóng)民工社會保險的暫行辦法，但由于種種原因，絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然游離于社會保障的“安全網(wǎng)”之外。

　　2.農(nóng)民工的邊緣性社會地位不利于他們表達自己的利益訴求

　　農(nóng)民工社會身份和職業(yè)上的矛盾直接導致他們淪為社會邊緣性群體。這決定了關于他們的社會保障政策議程的設立途徑較少、設立過程緩慢且無法有效表達他們的利益訴求。具體表現(xiàn)為，一方面，農(nóng)民工群體的選舉權和被選舉權沒有得到有效落實，缺乏制度化表達其利益訴求的途徑；另一方面，工會組織還沒有成為農(nóng)民工群體提出政策訴求、保障勞動權益的有效組織，從而使得通過內(nèi)在途徑建立農(nóng)民工社會保障的政策議程缺乏制度化和常規(guī)化機制。一般而言，建立政策議程的途徑可分為外在途徑和內(nèi)在途徑。由于缺乏有效的內(nèi)在途徑，農(nóng)民工社會保障的政策議程大多是通過外在途徑建立的，即政府主動尋找、發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會保障的相關問題，并納入政策議程。這些都不利于充分、全面地表達農(nóng)民工社會保障方面的利益訴求，不利于迅速、有效地建立農(nóng)民工社會保障的政策議程，不利于農(nóng)民工社會保障政策的及時出臺和有效執(zhí)行。

　　3.資金短缺問題是農(nóng)民工社會保障發(fā)展滯后的重要客觀原因之一

　　近年來，國家和政府雖已集中力量加強城鎮(zhèn)社會保障制度的改革與建設，以確保經(jīng)濟體制改革的順利進行，但城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險以及工傷保險等仍舊陷在資金困境之中。當城鎮(zhèn)社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農(nóng)民工群體考慮在制度范圍內(nèi)，必然要面臨更為嚴重的資金困難。而且，要保障農(nóng)民工子女正常入學，這對城鎮(zhèn)現(xiàn)有的教育資源又是一大挑戰(zhàn)，教育經(jīng)費需求的擴大也是個現(xiàn)實問題。

　　4.社會保險關系難以轉移和接續(xù)是建立健全農(nóng)民工社會保障制度的技術難題

　　農(nóng)民工參保率之所以一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到有效保障具有直接關系。而深層次的技術問題，是由于農(nóng)民工頻繁流動，單位和農(nóng)民工參保繳費后，社會保險關系難以轉移和接續(xù)。農(nóng)民工的工作流動性大，工作場所不固定，而現(xiàn)在我國社會保障的社會化管理和服務進程較慢導致統(tǒng)籌層次低和服務水平差，特別是缺少一個確保社會保障關系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉移的管理機制。目前，即使是在同一個縣或市的范圍內(nèi)，也由于外來農(nóng)民工暫時失業(yè)或者頻繁變動工作，使社會保障部門面對煩瑣的手續(xù)而疲于應付。由于城鄉(xiāng)社會保障制度沒有對接，外來的農(nóng)民工一般來自不發(fā)達地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會保障制度一般沒有建立，這樣一旦他們離開所工作的城市，其參加保險的個人賬戶便無法轉回原籍，于是理性的選擇就是退保，就是退回原來的土地保障和家庭保障。然而，這種退保行為，無論是對城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展，還是對城鎮(zhèn)化的推進，都是最不利的因素。

　　5.社保立法不健全，缺乏對農(nóng)民工社會保障的法律保護

　　我國社會保障立法不完善，尤其是關于農(nóng)民工社會保障的法律保護嚴重滯后。（1）自1998年以來，我國相繼建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險等相關法律，但關于農(nóng)民工社保問題沒有相應立法。目前，只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會保障權益加以規(guī)定。（2）因為各地法規(guī)不統(tǒng)一，作法也各不一樣，彼此之間常存在許多不協(xié)調甚至矛盾之處，從而使現(xiàn)有的關于農(nóng)民工社會保障的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件無法發(fā)揮出應有的作用。（3）由于缺乏全國性的法律規(guī)定，在促使企事業(yè)單位履行繳納農(nóng)民工保險金義務時，很難獲得法律的強制性原則的保護，也無法通過司法途徑來強制保障企事業(yè)單位如約履行。（4）我國現(xiàn)行各部門法中缺少相應的制度加以配合，《民法》、《刑法》、《勞動法》中缺少相應的規(guī)定來支持農(nóng)民工社會保障法的建立。

　　此外，農(nóng)民工社會保障缺失的原因還有：用人單位不夠重視或因勞動力成本控制而推卸責任，地方政府和招商引資部門甚至把不參加社會保險作為吸引投資的優(yōu)惠政策，等等。

　　農(nóng)民工社會保障的缺失，會導致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：1農(nóng)民工社會保障的缺失將導致社會的不穩(wěn)定。農(nóng)民工絕大部分從事社會的中低層職業(yè)，又面臨較大的失業(yè)風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊了社會的不安定因素。2不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步將符合條件的農(nóng)民工包括進來，關系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成。3不利于推進我國城鄉(xiāng)社會結構的轉型，不利于推進城鄉(xiāng)居民平等分享經(jīng)濟與社會發(fā)展的成果。4不符合市場分配的基本原理。農(nóng)民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但再分配卻基本將農(nóng)民工排除在外，這違背了市場分配的基本原理。建立健全農(nóng)民工社會保障制度不僅是快速實現(xiàn)我國社會結構轉型和提高城市化水平的需要，也是深化農(nóng)村改革的需要；它不僅有利于兼顧社會公平與經(jīng)濟效率，有利于社會穩(wěn)定和發(fā)展，更是建設社會主義法治國家，構建社會主義和諧社會的需要。

　　三、建立與健全農(nóng)民工社會保障的制度對策

　　1.深化戶籍制度改革，逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度

　　農(nóng)民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農(nóng)村之間，帶來一系列社會問題，其根源是因為戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。只有取消戶籍制度，逐步實現(xiàn)公民遷徙自由，才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶，推進城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，最終解決中國的“三農(nóng)”問題，消除社會保障領域存在的二元現(xiàn)象。改革戶籍制度，徹底拆除分隔地區(qū)和城鄉(xiāng)的圍墻，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，使一些有能力的農(nóng)民工進入勞動力市場，獲得城市社會保障，而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。

　　2.建立工會組織，健全利益表達機制，保持順暢的農(nóng)民工利益訴求渠道

　　資強勞弱是市場經(jīng)濟中一種普遍的現(xiàn)象，由于掌握的資源很少，農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多，但在公共決策中缺乏話語權，屬于“沉默的大多數(shù)”。涉及農(nóng)民工利益的時候，往往要靠政府和大眾媒體來為他們說話。健全利益表達機制，例如社會輿論的匯集和分析機制、暢通社情民意反映渠道等，是構建和諧社會不可回避的重要環(huán)節(jié)。在農(nóng)民工中建立工會組織不僅可以維護農(nóng)民工最基本的合法權益，而且能使工會成為農(nóng)民工融入城市生活的“助推器”。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一，工會應努力發(fā)揮的作用是：最大限度地將農(nóng)民工組織到工會中來；著力抓好宣傳教育工作；堅持走依法維權之路；推進勞動關系三方協(xié)商機制的建立和完善；積極參與勞動爭議的處理。

　　3.創(chuàng)新農(nóng)民工社會保障制度的基金籌集機制

　　農(nóng)民工社會保障制度運行面臨著基金短缺難題，農(nóng)民工社會保障基金籌集應該開辟新思路，創(chuàng)新基金籌集機制。首先，運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費，如規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會保險費可在稅前列支。其次，對完全市民化的農(nóng)民工，實行承包土地轉讓制度，將其轉讓收入全部或部分納入農(nóng)民工社保基金，并折算成本人一定年限的個人賬戶積累額。這既有利于農(nóng)民工社保個人賬戶積累，又能促進農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模的擴大�！�6〕最后，在農(nóng)民工輸入城市與農(nóng)民工輸出地區(qū)建立一種橫向財政支付制度，這種制度可看作是城市對農(nóng)民工的補償。

　　4.建立健全農(nóng)民工社會保險關系的轉移和接續(xù)機制

　　農(nóng)民工社會保障管理既要考慮保持與現(xiàn)行制度的銜接，又要適合農(nóng)民工的特點和需要。從長遠來看，應當把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，但農(nóng)民工工作場所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、未來歸宿的不確定等因素又不得不考慮。這就需要相關部門設計一個確保社會保障關系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉移的管理模式。

　　5.加強立法工作，完善司法保障措施

　　法律制度的欠缺給農(nóng)民工社會保障帶來了一系列問題，如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)民工社會保障工作走上規(guī)范化的軌道，建立起與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應的農(nóng)民工社會保障體系，就必須制定一系列適應農(nóng)民工社會保障的法律法規(guī)，并在政府的主導下，明確規(guī)范主體各方的社會保障職責。同時，應逐步完善司法保障措施，如果沒有嚴格公正的執(zhí)法，農(nóng)民工社會保障問題依然是無法真正解決。

　　此外，要加強政府對農(nóng)民工社會保障落實情況的監(jiān)督，強化社會保障行政職能部門對相應的業(yè)務管理部門和基金營運機構的監(jiān)督，發(fā)揮社會監(jiān)督即新聞媒介監(jiān)督和群眾監(jiān)督的作用，建立和完善相應的監(jiān)督機制。

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