摘要：《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要探索建立多形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從目前各地已開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的情況來看，一些地方不僅在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和管理上形成了幾種模式，而且也開展著一些新途徑的探索，積累了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。對這些經(jīng)驗(yàn)和途徑加以總結(jié)，對于進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和探索具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；基金；保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款

　　一、幾種農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式

　　從各地改革的實(shí)際來看，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集上主要有三種形式：一種是以煙臺為代表的“政府倡導(dǎo)、個(gè)人自愿”模式。主要以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的開展中只起政策倡導(dǎo)和推動(dòng)作用，對農(nóng)民參保不補(bǔ)貼。一種是以青島為代表的“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府扶持相結(jié)合”模式，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助和兜底。這種模式采取行政信譽(yù)支持的方式，財(cái)政補(bǔ)助資金允許先行“掛賬”，視情況分期支付到位。另外一種就是以蘇州為代表的以政府高補(bǔ)貼為特征的社會保險(xiǎn)與社會福利相結(jié)合模式。政府對于推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農(nóng)民無條件給予補(bǔ)貼。正常參保人員實(shí)行個(gè)人、集體和財(cái)政分別負(fù)擔(dān)50%的繳費(fèi)政策，并且財(cái)政補(bǔ)助資金當(dāng)期全部到位。這三種模式反映了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的三個(gè)不同階段，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與制度模式選擇之間的相互關(guān)系。煙臺模式體現(xiàn)了政府以最小責(zé)任建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好愿望，但它既難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，也難以反映制度的公平性，無疑終將淘汰。而青島模式與蘇州模式則代表了中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的兩個(gè)不同階段模式，青島模式是中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入初級階段的主要模式，蘇州模式則是建立經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)基礎(chǔ)上的高級階段的主要模式�？傮w而言，筆者認(rèn)為在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集模式的選擇上必須堅(jiān)持“與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”和“個(gè)人負(fù)擔(dān)、財(cái)政補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助”相結(jié)合原則。

　　二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集途徑的探索

　　一是可探索通過農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)來籌集農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)是土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即在堅(jiān)持農(nóng)戶對土地承包權(quán)不變的前提下，將土地集中耕種，規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)品則在承包者和實(shí)際使用者之間進(jìn)行分配，農(nóng)民依據(jù)土地的承包權(quán)得到用以保障基本生活的相應(yīng)收益。通過土地承包權(quán)和使用權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，既為農(nóng)民提供基本生活保障，又促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，既提高土地對農(nóng)民的保障作用，又提高土地的經(jīng)濟(jì)效率。從制度條件看，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有改變現(xiàn)有農(nóng)村的土地制度，符合中央“承包經(jīng)營權(quán)30年不變”的政策。實(shí)行股份制后，土地的所有權(quán)仍歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，承包權(quán)歸承包者所有，轉(zhuǎn)讓的只是土地的使用權(quán)[1].在具體操作中，可在科學(xué)測算、加強(qiáng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得，拿出一個(gè)固定的份額，用于建立農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，如浙江省紹興柯橋鎮(zhèn)新風(fēng)村的土地股份合作社。2001年該村建立土地股份合作社，全村土地100%實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，結(jié)構(gòu)調(diào)整面積達(dá)60%.合作社股份分為農(nóng)戶承包股、村集體所有股、現(xiàn)金股三種。農(nóng)戶承包權(quán)根據(jù)農(nóng)戶入股申請和土地承包權(quán)證的承包面積，并依照上年人均征農(nóng)補(bǔ)貼水平，每一百元一股。股份制改造完成后，農(nóng)戶股占8. 2%，村集體占31.18%，浙江新風(fēng)熱電公司占60%.通過這樣一種方式，村集體就有能力拿出一部分資金來建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這樣不僅拓寬了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資渠道，也可以最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益。

　　二是可探索“糧食換保障”養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集模式。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，糧食是農(nóng)民最主要和最穩(wěn)定的收入來源。但自1996年我國糧食產(chǎn)量大豐收以后，糧食價(jià)格低迷，農(nóng)民種糧收入持續(xù)下降，各地土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致全國糧食減產(chǎn)，糧價(jià)上漲和糧食安全問題。在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集上，如果能夠采取糧食換保障形式，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行農(nóng)民直接用糧食代替現(xiàn)金繳納來籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)進(jìn)一步改變現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼政策，將原來對糧食流通環(huán)節(jié)提供的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移給參加“糧食換保障”的農(nóng)民支付保險(xiǎn)費(fèi)。這樣一種形式不僅可以刺激農(nóng)民種糧的積極性，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源，而且還可通過這樣一種制度創(chuàng)新，將農(nóng)民補(bǔ)貼方式、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)與糧食流通體制改革、糧食安全機(jī)制的重建、農(nóng)村基層組織職能轉(zhuǎn)換有機(jī)結(jié)合起來。政府只需將原來用于糧食儲備的資金轉(zhuǎn)為定額補(bǔ)貼資金，完全可以在不增加甚至減少財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下，通過農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)（上繳糧食），就能滿足國家糧食儲備需要，保證國家糧食安全，以低成本建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并完成糧食流通體制的市場化改革。

　　三是可積極探索與人口計(jì)劃生育政策相結(jié)合的辦法。長期以來，我國計(jì)劃生育政策經(jīng)費(fèi)的投入是巨大的，在廣大城市取得了良好效果，然而在農(nóng)村，結(jié)果卻不盡如人意。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)社會養(yǎng)老制度對于農(nóng)村人口普遍抱有的“養(yǎng)兒防老”思想是一個(gè)巨大沖擊和轉(zhuǎn)變。很多農(nóng)村人口不愿意執(zhí)行國家計(jì)劃生育政策，在很大程度上是基于“養(yǎng)兒防老”和“多子多�！边@樣一些陳舊觀念。如果在農(nóng)村地區(qū)建立普遍的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由社會為進(jìn)入老年的農(nóng)村人口提供穩(wěn)定可靠的養(yǎng)老保障，就可以促使農(nóng)村人口的生育意愿貼近生育政策，自覺自愿地實(shí)行計(jì)劃生育。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可作為計(jì)劃生育的治本措施積極發(fā)揮作用，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展與計(jì)劃生育政策推行的“雙贏”。如可在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，運(yùn)用國家計(jì)劃生育政策經(jīng)費(fèi)，對于實(shí)行計(jì)劃生育的獨(dú)生子女戶增加政府補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老待遇，達(dá)到充實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度良性發(fā)展和農(nóng)村計(jì)劃生育工作可持續(xù)發(fā)展的目的。2004年，中國政府開始對農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的試點(diǎn)：農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止。獎(jiǎng)勵(lì)扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。山東青島市城陽區(qū)在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中也實(shí)行了對實(shí)行計(jì)劃生育家庭的優(yōu)先優(yōu)惠政策，規(guī)定獨(dú)生子或獨(dú)生女父母到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別增加10%和25%，根據(jù)現(xiàn)行的養(yǎng)老金測算標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)生子及其父母每月將分別多領(lǐng)取41元；獨(dú)生女及其父母每月將分別多領(lǐng)取103元。這一政策對進(jìn)一步改變廣大群眾養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)生育觀念，對解除計(jì)劃生育家庭的后顧之憂起到了很好的推動(dòng)作用。

　　三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與制度創(chuàng)新

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的管理目前主要由當(dāng)?shù)亟?jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。但是，一些地方不同程度地存在著以下一些問題：一方面，由于銀行利率不高和投資渠道狹窄，基金難以實(shí)現(xiàn)保值、增值。另一方面，由于缺乏法律法規(guī)保障，基金的安全也無法得到保障，擠占、挪用和非法占用基金的情況時(shí)有發(fā)生，基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到嚴(yán)重影響。一項(xiàng)在江蘇省的調(diào)查顯示，涉及的7個(gè)城市已經(jīng)流失的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金占到基金總額的35%，基金流失的原因有地方政府挪用、養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)挪用、違規(guī)投資和違規(guī)使用等。此外，高額管理費(fèi)用的提取也導(dǎo)致了基金流失。據(jù)調(diào)查，一些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理費(fèi)用占到實(shí)收保費(fèi)的30%以上。這些都給農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的順利推進(jìn)造成了極大的隱患，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理亟待規(guī)范和創(chuàng)新。

　　首先，在基金的管理上，筆者認(rèn)為可考慮將原來分散的縣級管理提高到省級或國家級管理的層次。通過設(shè)置中央與省、直轄市、自治區(qū)兩級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，分擔(dān)管理責(zé)任。制定養(yǎng)老基金管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，執(zhí)行嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審批制度，對養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行專戶存儲，�？顚Ｓ谩Ｍ瑫r(shí)，還要建立明確的監(jiān)督審核制度，國家審計(jì)部門要定期對養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行檢查，保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)杜絕基金的擠占、挪用、截留甚至貪污、揮霍現(xiàn)象的發(fā)生，確保農(nóng)民“養(yǎng)命錢”的安全。此外，在利率的設(shè)定和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，筆者認(rèn)為，應(yīng)改變原來的預(yù)定利率方式，避免因利率變動(dòng)引發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不平衡。改進(jìn)后的利率設(shè)定方法應(yīng)在核定收益的基礎(chǔ)上，充分考慮物價(jià)變動(dòng)的影響，采取變動(dòng)利率分段計(jì)息的辦法，以規(guī)避制度的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付平衡。

　　其次，在基金的運(yùn)營上，要實(shí)行行政管理與基金運(yùn)營相分離、堅(jiān)持市場化運(yùn)營的原則。成立省級農(nóng)村社會保險(xiǎn)基金理事會，依法建立基金委托人、托管人、投資人制度，通過市場化公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)的基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。在具體投資渠道上，可參照全國社�；�金理事會的做法，結(jié)合國內(nèi)資本市場發(fā)育程度和省情進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營，如購買國家債券、企業(yè)債券、房地產(chǎn)市場、參與國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等。此外，根據(jù)各地對于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的探索，筆者認(rèn)為以下方式值得借鑒和推廣，即引入資產(chǎn)建設(shè)要素，①通過實(shí)行保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款項(xiàng)目，來實(shí)現(xiàn)基金保值增值。

　　保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款是指已參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民，經(jīng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)允許，可直接用自己持有的或借用他人的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)證》（下文簡稱“保險(xiǎn)證”）作為抵押物，依據(jù)一定程序和規(guī)定到有關(guān)部門辦理借款手續(xù)。所借款項(xiàng)僅限于農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病醫(yī)療等生產(chǎn)生活中急需解決的重大事項(xiàng)。具體規(guī)定借款對象必須是已參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民，由農(nóng)保部門對借款人和借款事由進(jìn)行審核，條件符合的簽訂借款協(xié)議，并留置保險(xiǎn)證作抵押。借款金額必須限定在保險(xiǎn)證面值的一定比例范圍內(nèi)，可隨還款信用的提高而逐步提高，最高控制在90%以內(nèi)。農(nóng)保部門與銀行簽訂委托放款協(xié)議，借款利率與銀行同期基準(zhǔn)利率相同，逾期還款同樣按銀行罰息標(biāo)準(zhǔn)罰息，當(dāng)遇到借款農(nóng)民無法歸還借款時(shí)，銀行用被質(zhì)保的保險(xiǎn)證余款核銷頂賬。

　　新疆呼圖壁縣從1998年初開始這一項(xiàng)目的小范圍試點(diǎn)，2002年正式在全縣大面積推行。實(shí)踐證明，這樣一種形式具有參保農(nóng)民受益面廣，資金使用率高，基金保值增值效果好，農(nóng)保制度吸引力強(qiáng)等綜合效率。1998年至2004年七年間，該項(xiàng)目借款人數(shù)占到該縣參保人數(shù)的42.39%，累計(jì)借款金額占農(nóng)民參保資金總量的47.89%.農(nóng)�；�金運(yùn)營收益達(dá)759.41萬元，年平均利息收入突破百萬元，年平均收益率達(dá)7.7%.并且據(jù)調(diào)查，在此期間農(nóng)民以保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的還款率一直保持在99%以上。

　　保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目把取之農(nóng)民的資金重新借貸給農(nóng)民，讓他們直接參與資金的管理與運(yùn)營。這不僅拓寬了農(nóng)�；�金保值增值渠道，在此過程中也增進(jìn)了農(nóng)民個(gè)人、家庭和社區(qū)的福利。更為重要的是，保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款項(xiàng)目創(chuàng)建了一個(gè)積累家庭資產(chǎn)和本地財(cái)富的新循環(huán)，它使得農(nóng)�；�金在本地社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行，避免了農(nóng)保資金通過金融體系流出社區(qū)，這就是用農(nóng)民的錢做農(nóng)民的事情。這一項(xiàng)目其創(chuàng)新在于它突破了傳統(tǒng)制度中農(nóng)民在其生命周期內(nèi)的“收入再分配”模式，把農(nóng)民個(gè)人賬戶單一的養(yǎng)老功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合功能的發(fā)展賬戶，在確保農(nóng)民實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老功能的同時(shí)，支持農(nóng)民把個(gè)人賬戶上的資金投資于他們當(dāng)前急需的生產(chǎn)、教育、醫(yī)療以及其它創(chuàng)收活動(dòng)，極大緩解了農(nóng)民參保愿望與資金緊缺之間的矛盾，激發(fā)了農(nóng)民參保的積極性。呼圖壁縣的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款解決了貸款難的問題，金融部門也很放心，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益上都很好，這不僅在農(nóng)村適用，包括農(nóng)村城市化進(jìn)程中農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、城鎮(zhèn)下崗的再就業(yè)人員的小額貸款等都可以借鑒這一模式。因此，非常值得相關(guān)部門進(jìn)一步探索和關(guān)注。

　　最后，在資金的監(jiān)管上，要建立嚴(yán)格的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)制。首先，政府要建立相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對基金的管理和運(yùn)營實(shí)施嚴(yán)格的內(nèi)部和外部監(jiān)督，以防范經(jīng)營和道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，要嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。要對相應(yīng)的基金委托人、托管人、投資人進(jìn)行法人資格認(rèn)定，要將經(jīng)營不正當(dāng)、管理不規(guī)范的機(jī)構(gòu)拒之門外。第三，政府要制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金限制性投資政策，規(guī)定安全投資和風(fēng)險(xiǎn)投資的比例，并根據(jù)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的自律和資本市場的規(guī)范程度，收緊或放松其投資政策，力求使監(jiān)管控制在一個(gè)適度的范圍內(nèi)。此外，還可通過公開的信息披露制度、定期檢查以及強(qiáng)制執(zhí)行投資基金再保險(xiǎn)等方式來確�；�金投資的安全。

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