摘　要　研究了美國信息政策的產(chǎn)生、發(fā)展、工具和制定程序。

　　關(guān)鍵詞　信息　政策　美國

　　1　引言隨著國家的產(chǎn)生，公共行政職能開始逐步發(fā)展起來。一個國家履行自己的公共行政職能離不開信息管理的支持，如國家在征稅收費、制定和實施法律、移民和就業(yè)以及退伍軍人安置等過程中，都產(chǎn)生各種各樣的文字記錄和檔案資料，也就存在對記錄和檔案的管理，即信息管理的前身。但是，直到近代之前，由于政府職能較簡單且一直未有根本實質(zhì)性的變化，記錄的管理未成為政府面臨的一個嚴(yán)重問題。然而，從近代后期開始，由于政府職能的迅速擴(kuò)大，特別是政府建立社會基礎(chǔ)公共設(shè)施、運輸系統(tǒng)、醫(yī)療保健和社會救濟(jì)撫恤等其他社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，為公民提供各種公共服務(wù)時，出現(xiàn)大量的文字記錄，于是政府記錄呈現(xiàn)爆炸式增長，特別是大規(guī)模戰(zhàn)爭和通訊技術(shù)的發(fā)展更加劇這一趨勢，如何對記錄進(jìn)行有效的管理引起了政府的重視。

　　為了有效的管理記錄，政府立法部門、行政部門和司法部門中成立了專門負(fù)責(zé)對記錄的生產(chǎn)、收集、整理、分類、匯總、保管和處置進(jìn)行系統(tǒng)控制的機(jī)構(gòu)，并制定一系列專門的規(guī)章制度進(jìn)行管理。到20世紀(jì)60～70年代，在記錄管理的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了信息管理。1975年美國國會宣布成立聯(lián)邦文書委員會，該委員會在對人們抱怨聯(lián)邦文書負(fù)擔(dān)過重問題進(jìn)行為期兩年的調(diào)查研究后，建議對衛(wèi)生、教育、能源等領(lǐng)域中的記錄明確保管要求，削減強(qiáng)加在聯(lián)邦、州、地方政府身上的文書及官樣文章負(fù)擔(dān)�？梢哉f，這是對信息進(jìn)行管理的最早明文規(guī)定的信息政策。

　　1980年，美國國會制定并通過《文書削減法》，作為對聯(lián)邦文書委員會的報告和建議作出的反應(yīng)�！段臅�削減法》旨在使聯(lián)邦政府收集、維護(hù)、使用和傳播信息的費用減至最低，使收集到的信息得到最充分地利用，并首次在成文法中提出“信息資源管理”的概念。根據(jù)《文書削減法》的要求，在聯(lián)邦管理和預(yù)算局中成立了信息與規(guī)章事務(wù)辦公室，并將信息政策職能賦予該辦公室，以加強(qiáng)對整個信息生命周期中的信息管理、信息需求、信息利用、信息傳播中問題的研究，并提出解決方法。

　　美國公共部門在實行信息管理時，必然會考慮到諸如信息保密、信息公開、規(guī)劃、決策、控制等一系列問題，而這些問題有許多本身就屬信息政策問題。 信息政策——作為聯(lián)邦政府推行信息管理的一個重要手段，是信息資源管理中不可分割的組成部分；信息政策的研究、制定與實施就構(gòu)成了美國聯(lián)邦信息管理的重要內(nèi)容。 信息政策是一個在信息科學(xué)、公共政策、政治科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和其他學(xué)科交叉、滲透、融合基礎(chǔ)上產(chǎn)生的新領(lǐng)域。它認(rèn)為信息是一種遵守產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論的商品和一種可被采集、保護(hù)、共享、處理和管理的資源。由于信息政策是在聯(lián)邦政府推行信息資源管理過程中產(chǎn)生的，因而文獻(xiàn)中對聯(lián)邦政府和州政府信息政策的研究占了絕對多數(shù)，研究的重點也集中于政策的制定、修定、解釋、影響、使用、成功與不足等方面。從術(shù)語的使用看，文獻(xiàn)中出現(xiàn)的“信息政策（information policy）多用單數(shù)形式，但實際上美國至今也沒有出現(xiàn)一個單一的、無所不包的信息政策。至于復(fù)數(shù)形式的”信息政策（information policies）“通常是針對具體問題的，如確定哪些信息可以公開利用，機(jī)構(gòu)怎樣開展信息資源管理工作等，有時它們是不完整的、相互重疊的甚至是相互矛盾的。

　　2　政策與政策工具的發(fā)展從信息管理的角度來看，美國聯(lián)邦信息政策的起源是聯(lián)邦文書委員會。聯(lián)邦文書委員會的目標(biāo)是調(diào)查研究實施政府信息管理的問題，以便用最經(jīng)濟(jì)的方式管理政府信息，從而解決日趨嚴(yán)重的文書和文牘問題 .1980年的《文書削減法》具體地提出了制定和實施聯(lián)邦信息政策和統(tǒng)一、連貫的信息資源管理政策 ，并促使三個政府機(jī)構(gòu)確立了一個共同目標(biāo)：削減聯(lián)邦文書負(fù)擔(dān)，提高政府信息資源管理的效率和效益。應(yīng)該說明的是，美國人經(jīng)常把“國家信息政策、聯(lián)邦信息政策、美國信息政策、國會信息政策和行政部門信息政策視為同義詞”。當(dāng)然，也有人認(rèn)為國家信息政策與聯(lián)邦信息政策之間略有區(qū)別。前者表達(dá)的是一種國家目的意識，是促成美國所有可以公用的政府信息集成的指導(dǎo)原則，也是將政府信息與非政府信息結(jié)合起來，擴(kuò)大對信息目錄的控制，建立有效存取信息的機(jī)制；后者則具有法律效力，它從多方面責(zé)成聯(lián)邦政府執(zhí)行規(guī)定的行動步驟。

　　在聯(lián)邦文書委員會和《文書削減法》提出聯(lián)邦信息政策的前后，不少組織也提出了類似的建議。例如，1976 年美國內(nèi)務(wù)委員會向福特總統(tǒng)提交《國家信息政策（National Information Policy）》的報告，力主“美國要把制定協(xié)調(diào)型信息政策確定為目標(biāo)”。同年，洛克菲勒報告（The Rockefeller Report）要求制定國家信息政策以對新技術(shù)和信息時代的到來作出明確的反應(yīng)。1979年的薩蒙報告（The Salmon Report）提出了幾個具體領(lǐng)域中的信息政策目標(biāo)。1980年10月，美國政府在其提交給經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織關(guān)于信息、計算機(jī)和通信政策高級會議的報告中指出，不要把處理信息技術(shù)的政策與處理信息內(nèi)容的政策分割開來，并指出最終的目標(biāo)是政策的全部結(jié)果而不是與特定信息技術(shù)有關(guān)的問題或政策。

　　1980年，眾議院政府行動委員會發(fā)現(xiàn)美國沒有制定政策以協(xié)調(diào)行動和有效保護(hù)自身利益的組織機(jī)構(gòu)。這一發(fā)現(xiàn)促使美國在1981年成立了國際通信和信息委員會，其任務(wù)是針對國際通信和信息流動中出現(xiàn)的問題，制定并實施統(tǒng)一、連貫和綜合性的美國政策。1981年，美國通過了《信息科學(xué)技術(shù)法（Information Science and Technology Act）》、《電信競爭與放松管制法（Telecommunication Competition and Deregulation Act）》、《國際通信重組法（International Communication Reorganization Act）》三部法律。根據(jù)《信息科學(xué)技術(shù)法》的要求，成立了信息政策與信息研究院，它是聯(lián)邦政府中的一個獨立機(jī)構(gòu)，該法還要求研究備擇政策方案，在聯(lián)邦行政辦公室中成立國際通信委員會以對所有的聯(lián)邦信息與通信政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。1987年通過《計算機(jī)安全法（Computer Security Act）》，對信息安全進(jìn)行控制。

　　上述立法反映美國的信息政策正從單一、不協(xié)調(diào)向統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的方向發(fā)展，說明了美國反對集權(quán)化是基于實用主義的，也表明美國聯(lián)邦政府已經(jīng)認(rèn)識到自己在國家信息政策領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)。據(jù)統(tǒng)計，從第95屆到101屆國會（1977～1990年），美國政府制定了300余項有關(guān)信息政策的公共法律（public laws）。此外，許多授權(quán)或拔款議案中也有大量的指導(dǎo)信息政策活動的條款。這一時期，還提出并實施了大量有關(guān)信息政策的行政規(guī)定和條例。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代，美國制定了許多更為完善和具體的信息政策，如1990年的《首席財政主管法（Chief Financial Officers Act）》，1992年的《美國技術(shù)領(lǐng)先法（American Technology Premiere Act）》、1995年的《文書削減法修正案（Paperwork Reduction Act of 1995）》、1996年的《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》、1996年的《聯(lián)邦財政管理改進(jìn)法（Federal Financial Management improvement Act）》，1996年OMB為了配合《克林格-卡亨法（Clinger-Cohen Act）》的實施，制定了M96-20通報，即《信息技術(shù)管理改革法的實施（Implementation of the Information Technology Management Reform Act）》，1998年的《互聯(lián)網(wǎng)免稅法（Internet Tax freedom Act）》，2000年的《互聯(lián)網(wǎng)非歧視法（Internet Nondiscrimination Act）》等。信息政策發(fā)展的趨勢是保護(hù)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先，加強(qiáng)信息管理，保護(hù)信息安全，為公民提供享受公平信息的機(jī)會。

　　3　主要信息政策工具美國聯(lián)邦信息政策是指導(dǎo)監(jiān)督和管理信息生命周期的、相互聯(lián)系的原則、法律、方針、規(guī)章制度、指令、程序、司法解釋和策略的集合，其目的是：為信息生命周期和信息技術(shù)的管理提供廣泛的、綜合性的指導(dǎo)原則，為特定的機(jī)構(gòu)或在其內(nèi)部提供具體指導(dǎo)，為特定專題范圍的信息生命周期和信息技術(shù)的管理提供指導(dǎo)。

　　但是，政策的產(chǎn)生和推行必須借助于具體的政策工具，還要有具體的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。美國政府在推行信息資源管理過程中，采取了多種聯(lián)邦政策工具，包括聯(lián)邦法律、行政或立法條例、司法決定等。有關(guān)信息資源管理的政策工具很多，其中最重要的兩個政策工具就是《文書削減法》和A-130號通報�！段臅�削減法》要求減輕工商企業(yè)的文書負(fù)擔(dān)，堵塞政治上不受歡迎的條款，A-130號通報正式定義了信息資源管理。后來，由于聯(lián)邦信息資源管理只在信息技術(shù)的管理和采購方面取得一些進(jìn)展，導(dǎo)致1986年美國國會通過《文書削減重新授權(quán)法》對1980年《文書削減法》作了修訂，1995年再一次對《文書削減法》作了修正，再次定義了信息資源管理，以解決人們對該概念的理解和實施方面所存在的疑問。1994年對A-130號通報做了修訂，完善了原來信息資源管理的定義，定義信息管理是整個信息生命周期中的信息規(guī)則、預(yù)算、處理和控制，而定義信息資源管理是為了完成機(jī)構(gòu)的使命而管理信息資源的過程。美國的聯(lián)邦信息政策最初只關(guān)心科技信息，但作為信息政策主要工具的《文書削減法》和A-130號通報，只針對一般意義上的政府信息，而非僅限于科技信息。

　　4　信息政策的制定在美國，聯(lián)邦一級的政府信息政策可通過不同的方式來制定，這是產(chǎn)生多種政策工具的重要原因。國會主要通過憲法確定的立法程序制定信息政策，即先提交議案，再舉行聽證會，最后投票表決，表決通過后經(jīng)總統(tǒng)簽署就成為成文法，并被收錄到《美國法典》。此外，還可通過采納或制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的形式，形成信息政策。聯(lián)邦法院也可制定適用于自己的信息政策，聯(lián)邦法院的規(guī)則、慣例和程序在與立法保持一致時就具有了政策含義，此外為解決糾紛而提出的司法決定或司法解釋等有時也可視為制定政策的過程。至于行政部門，總統(tǒng)可以通過發(fā)布行政命令、國際安全指示、函件、備忘錄或通告制定信息政策、但它不能與成文法相抵觸，同時這些政策具有行政性質(zhì)，且只用于政府內(nèi)部。國會與總統(tǒng)之間的政策分歧由法院解決，偶爾也通過政治方式解決。某些特定機(jī)構(gòu)也可制定適用于整個政府的信息政策，比如管理與預(yù)算局多年來一直發(fā)布各種有關(guān)財務(wù)與管理問題的通告、通知和準(zhǔn)則，其中有些也屬于信息政策范疇。聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)都可制定適用于本部門的信息政策，比如內(nèi)部行政命令和指示等。