2002年8月，我們就對(duì)外投資的內(nèi)部控制問題在北京、深圳、武漢等地進(jìn)行了專題調(diào)研。我們發(fā)現(xiàn)，各單位都認(rèn)識(shí)到可行性研究及決策對(duì)投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和效益的重要影響，并且也制定了對(duì)外投資的管理辦法，但投資項(xiàng)目立項(xiàng)后的管理與監(jiān)督問題并未引起各單位的足夠重視。因此，我們認(rèn)為，在對(duì)外投資業(yè)務(wù)的全過程控制中，不僅要重視可行性研究和決策，以規(guī)避投資失誤帶來的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要重視立項(xiàng)后的管理與監(jiān)督，以規(guī)避經(jīng)營和管理不善帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

　　立項(xiàng)后內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

　　對(duì)外投資立項(xiàng)后的內(nèi)部控制，主要是指資產(chǎn)投出與管理、資產(chǎn)處置、監(jiān)督與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)中的控制問題。資產(chǎn)投出與管理環(huán)節(jié)的控制，主要是指單位用貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無形資產(chǎn)對(duì)外投資轉(zhuǎn)賬過程中應(yīng)實(shí)施的控制，及資產(chǎn)投出后對(duì)投資企業(yè)的管理或投資資產(chǎn)管理過程中應(yīng)實(shí)施的控制。資產(chǎn)投出過程中控制的內(nèi)容包括：用貨幣資金對(duì)外投資，是否經(jīng)過請(qǐng)款、審批、付款三個(gè)環(huán)節(jié)，是否有確鑿的原始憑證作為記賬的依據(jù)；用實(shí)物和無形資產(chǎn)對(duì)外投資，其資產(chǎn)是否經(jīng)過具有相關(guān)資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果是否經(jīng)過決策機(jī)構(gòu)（如董事會(huì)）的認(rèn)可；是否存在以國家規(guī)定的專儲(chǔ)物資及國家規(guī)定不得用于投資的其他物資對(duì)外投資的行為；無形資產(chǎn)投資總額是否超過有關(guān)法規(guī)規(guī)定的比例；資產(chǎn)經(jīng)批準(zhǔn)投出后，是否及時(shí)辦理了資產(chǎn)轉(zhuǎn)賬手續(xù)。對(duì)投資企業(yè)的管理或投資資產(chǎn)管理過程中應(yīng)實(shí)施的控制主要包括：對(duì)投資企業(yè)是否委派了產(chǎn)權(quán)代表，如董事或財(cái)務(wù)總監(jiān)；對(duì)委派的代表是否建立了相應(yīng)的管理制度；對(duì)投資資產(chǎn)是否建立了健全的管理制度，是否按資產(chǎn)的不同種類進(jìn)行了會(huì)計(jì)核算；對(duì)因投資所賺取的利息、股息、紅利及其他收益，是否按時(shí)收取并及時(shí)入賬；對(duì)投資過程中形成的各種決議、合同、協(xié)議及其他應(yīng)保存的文件是否由專人保管。

　　資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的控制是指對(duì)外投資項(xiàng)目合同期滿或因經(jīng)營不善提前終止合同時(shí)應(yīng)實(shí)施的控制。主要內(nèi)容包括：對(duì)外投資處置是否經(jīng)最高決策機(jī)構(gòu)或其他有關(guān)部門的批準(zhǔn)；投資項(xiàng)目終止時(shí)，是否按國家關(guān)于企業(yè)清算的有關(guān)規(guī)定對(duì)其財(cái)產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行全面的清查；在清算過程中，是否有抽調(diào)和轉(zhuǎn)移資金、私分和變相私分資產(chǎn)、亂發(fā)獎(jiǎng)金和補(bǔ)貼的行為；清算結(jié)束后，各項(xiàng)資產(chǎn)和債權(quán)是否及時(shí)收回并辦理了入賬手續(xù)。

　　監(jiān)督與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的控制是指對(duì)整個(gè)投資業(yè)務(wù)的前幾個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督過程及投資后的評(píng)價(jià)過程中應(yīng)實(shí)施的控制。主要內(nèi)容包括：監(jiān)督對(duì)外投資業(yè)務(wù)是否設(shè)立了不同的崗位及相應(yīng)的職責(zé)分離；是否按照授權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限履行了基本程序，是否有越權(quán)審批的行為；資產(chǎn)投出與管理是否按照事先制定的制度或規(guī)定辦理；是否建立了對(duì)投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)制度，其評(píng)價(jià)結(jié)果是否納入了企業(yè)的業(yè)績評(píng)價(jià)體系。

　　立項(xiàng)后內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

　　在調(diào)研過程中，我們了解到不同單位對(duì)立項(xiàng)后各環(huán)節(jié)采取的控制措施不盡相同。在一般情況下，按審批權(quán)限經(jīng)決策機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的投資項(xiàng)目是由負(fù)責(zé)提出投資建議和進(jìn)行可行性研究的部門運(yùn)作，也有的根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展統(tǒng)籌安排，成立項(xiàng)目小組。如深圳市高速公路開發(fā)公司對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目小組負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目小組為介于負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的職能部門與公司投資審議委員會(huì)之間的議事機(jī)構(gòu)，由公司領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)投資業(yè)務(wù)的職能部門及相關(guān)部門的有關(guān)人員及擬派往該項(xiàng)目的部分董事、監(jiān)事和其他人員組成，負(fù)責(zé)投資項(xiàng)目實(shí)施初期過程中重要事項(xiàng)的處理工作。中糧集團(tuán)對(duì)投資項(xiàng)目按照誰立項(xiàng)誰運(yùn)作的原則組織實(shí)施。

　　在資產(chǎn)投出過程中，對(duì)以貨幣資金投資的已立項(xiàng)投資項(xiàng)目，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按項(xiàng)目進(jìn)展程度提出撥款申請(qǐng)，財(cái)務(wù)部根據(jù)決議，并與相關(guān)部門聯(lián)簽后，安排項(xiàng)目的融資并按期撥款。如中國航空工業(yè)第一集團(tuán)公司（以下簡稱航空一集團(tuán)）下屬的中航技總公司規(guī)定：撥款申請(qǐng)需要由綜管部、財(cái)務(wù)部聯(lián)簽，并且規(guī)定了投資撥款申請(qǐng)單的報(bào)送期限，當(dāng)期支付金額在500萬元人民幣或50萬美元以內(nèi)的須提前一個(gè)月；超過上述數(shù)額的須提前三個(gè)月，以實(shí)物、無形資產(chǎn)投資的項(xiàng)目，按合同、協(xié)議約定或評(píng)估確認(rèn)的價(jià)值計(jì)價(jià)，并經(jīng)董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)審批確認(rèn)后，作為投資資產(chǎn)入賬價(jià)值的依據(jù)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人連同財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門及時(shí)辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)賬手續(xù)。

　　在投資資產(chǎn)管理過程中，企業(yè)購入的有價(jià)證券與現(xiàn)金一樣由出納人員保管，并以有價(jià)證券的不同種類設(shè)置明細(xì)賬進(jìn)行核算。如華夏證券有限公司由計(jì)劃財(cái)務(wù)部派出2名會(huì)計(jì)人員到證券投資部，負(fù)責(zé)對(duì)每天證券交易中品種的變動(dòng)進(jìn)行賬務(wù)處理。對(duì)外投資決策過程中涉及到的文件和資料，如投資決議、項(xiàng)目合同、協(xié)議等，一般匯總移交到資料室保存。對(duì)投資企業(yè)的管理主要通過派出董事或總經(jīng)理、委派財(cái)務(wù)總監(jiān)或會(huì)計(jì)主管進(jìn)行。

　　在資產(chǎn)處置過程中，對(duì)經(jīng)營管理不善造成嚴(yán)重虧損、扭虧無望或?qū)嶋H已資不抵債的被投資企業(yè)，一般按《破產(chǎn)法》和企業(yè)章程的有關(guān)規(guī)定提出破產(chǎn)申請(qǐng)，并按法院審理的最終結(jié)果承擔(dān)投資人的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)實(shí)際發(fā)生的損失，由項(xiàng)目主辦單位申報(bào)決策機(jī)構(gòu)審批核銷。被投資企業(yè)經(jīng)營期滿時(shí)，應(yīng)提前向企業(yè)提交投資終止或延長的方案報(bào)告，經(jīng)企業(yè)有關(guān)部門會(huì)簽后報(bào)企業(yè)董事會(huì)或總經(jīng)理辦公會(huì)批準(zhǔn)。在清算過程中要按照國家會(huì)計(jì)制度規(guī)定，由清算機(jī)構(gòu)提出清算報(bào)告，經(jīng)出資各方同意后交企業(yè)財(cái)務(wù)部門辦理相關(guān)財(cái)務(wù)事項(xiàng)。

　　對(duì)投資項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督與評(píng)價(jià)，一般由管理部門實(shí)施跟蹤監(jiān)督，并對(duì)投資效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。有的由專門的對(duì)外投資審查機(jī)構(gòu)如投資審查委員會(huì)負(fù)責(zé)，沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的由投資管理部或綜合管理部負(fù)責(zé)。中國糧油食品進(jìn)出口（集團(tuán)）有限公司規(guī)定，投資項(xiàng)目申請(qǐng)單位有義務(wù)在項(xiàng)目實(shí)施后的三年內(nèi)向投資審查委員會(huì)書面報(bào)告項(xiàng)目的實(shí)施情況，委員會(huì)可提請(qǐng)經(jīng)營班子委派審計(jì)、財(cái)務(wù)部門監(jiān)督投資項(xiàng)目的經(jīng)營管理和財(cái)務(wù)狀況，并可就投資項(xiàng)目指示有關(guān)部門實(shí)施后評(píng)價(jià)程序，評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括：投資方向是否正確，投資金額是否到位，是否與預(yù)算相符，股權(quán)比例是否變化，投資環(huán)境政策是否變化，與可行性報(bào)告進(jìn)行差異比較分析等，并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入中糧業(yè)績管理體系。委員會(huì)將不定期進(jìn)行巡視檢查，可就發(fā)現(xiàn)的重大問題或經(jīng)營異常，成立專題調(diào)查組進(jìn)行檢查，并向董事會(huì)提出有關(guān)處置意見。

　　存在的問題及建議

　　從以上調(diào)研的情況可以看出，各單位對(duì)投資項(xiàng)目立項(xiàng)后都實(shí)施了不同程度的控制，在不同的環(huán)節(jié)采取了不同的控制措施。但從整體來看，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

　　一是投資后管理和對(duì)投資資產(chǎn)的處置內(nèi)控制度較為薄弱。有的雖然制定了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但制度明顯執(zhí)行不力或基本沒有執(zhí)行；有的對(duì)外投資的管理辦法中涉及投資后管理、投資資產(chǎn)處置、監(jiān)督與評(píng)價(jià)的內(nèi)容很少，即使有也只是一些要求，并沒有具體的控制措施；有些企業(yè)大額資金投出后，對(duì)投資項(xiàng)目不參與經(jīng)營管理，只是坐等投資回報(bào)，致使對(duì)外投資造成巨大損失；對(duì)投資效果考核沒有制定出相應(yīng)的指標(biāo)體系及獎(jiǎng)懲措施。

　　二是在資產(chǎn)投出過程中反映問題比較多的是無形資產(chǎn)的評(píng)估作價(jià)問題。對(duì)外投資管理中普遍認(rèn)為全資和控股的企業(yè)比較好管理，參股的企業(yè)很難行使管理權(quán)。在對(duì)外投資監(jiān)督與評(píng)價(jià)過程中，普遍存在的問題是無法確定一個(gè)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行人進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。在資產(chǎn)處置過程中受政策和人情因素的影響，致使虧損的投資項(xiàng)目無法及時(shí)清理。

　　針對(duì)以上問題，我們建議：

　　1、各單位要重視投資立項(xiàng)后的管理、監(jiān)督與評(píng)價(jià)的控制問題，并建立相關(guān)的崗位責(zé)任制，明確相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限。對(duì)外投資業(yè)務(wù)較多或有條件的單位，應(yīng)設(shè)立投資管理部，負(fù)責(zé)對(duì)外投資內(nèi)部控制制度的制定，監(jiān)督對(duì)外投資各環(huán)節(jié)中控制措施的有效執(zhí)行，并負(fù)責(zé)對(duì)投資效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)具體的投資項(xiàng)目應(yīng)指定項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目監(jiān)督人，要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)投資的效益及效果負(fù)責(zé)，要求項(xiàng)目監(jiān)督人對(duì)項(xiàng)目全過程實(shí)施跟蹤監(jiān)督。

　　2、以無形資產(chǎn)對(duì)外投資時(shí)，應(yīng)合理評(píng)估其效用期限，并以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)作為核算的依據(jù)；以控股形式對(duì)外投資時(shí)，應(yīng)慎重選擇經(jīng)營者，委派董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)對(duì)經(jīng)營者的行為進(jìn)行監(jiān)督，并要求董事和財(cái)務(wù)總監(jiān)定期向單位匯報(bào)，重大事項(xiàng)及時(shí)匯報(bào)；以參股的形式對(duì)外投資時(shí)，應(yīng)慎重地選擇投資對(duì)象，全面考察其誠信，采取更加謹(jǐn)慎或穩(wěn)妥的方式簽定合同、協(xié)議。如武漢漢商集團(tuán)以參股方式與法國家樂福合資，采取固定回報(bào)的方式確定投資報(bào)酬，以保證投資收益及避免投資損失；北京西單友誼集團(tuán)對(duì)以西單商場名稱經(jīng)營的單位一次性收取掛牌經(jīng)營費(fèi)。

　　3、在對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行人的考評(píng)中，應(yīng)要求項(xiàng)目執(zhí)行人定期匯報(bào)項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并對(duì)其制定具體的獎(jiǎng)懲措施。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)抵押金的辦法比較可取，風(fēng)險(xiǎn)抵押金可以按項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人收入的一定比例計(jì)算，按月劃入財(cái)務(wù)部門設(shè)立的專用賬戶。如項(xiàng)目對(duì)外投資效益好，則償還風(fēng)險(xiǎn)抵押金并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)；如因經(jīng)營問題造成虧損，則用風(fēng)險(xiǎn)抵押金作補(bǔ)償。

　　4、對(duì)投資效益不好或因經(jīng)營不善造成嚴(yán)重虧損的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行的情況及時(shí)作出處置決定，以將損失降低到最低限度；在投資資產(chǎn)的處置過程中，要按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)清理，并對(duì)可轉(zhuǎn)讓和回收資產(chǎn)正確估價(jià)，保證資產(chǎn)的及時(shí)回收和及時(shí)入賬。