摘要：金融危機(jī)愈演愈烈，至今仍未見底，各國都采取了各種各樣的應(yīng)對(duì)措施。中國積極應(yīng)對(duì)危機(jī)，因?qū)Υ胧┲槐闶谴笠?guī)模加大政府投資，高達(dá)4萬億的財(cái)政資金如何能發(fā)揮實(shí)效，引起了社會(huì)的廣泛熱議。審計(jì)的“免疫系統(tǒng)功能”將不可或缺，尤其是績效審計(jì)。中國的績效審計(jì)的發(fā)展取得了一定的成效但仍面臨著許多問題。回顧中國績效審計(jì)的發(fā)展歷程，分析中國績效審計(jì)的發(fā)展前景變得尤為重要。

　　關(guān)鍵詞：績效審計(jì)；發(fā)展歷程；戰(zhàn)略思考

　　溫家寶總理日前在政府工作報(bào)告中提出，要大規(guī)模增加政府投資，實(shí)施總額4萬億元的兩年投資計(jì)劃。如何確保這4萬億資金用好、用實(shí)、用出效益，也就是如何把錢用在刀刃上，杜絕損失浪費(fèi)，引起了人大代表以及百姓的熱議。人大代表所強(qiáng)調(diào)的加強(qiáng)4萬億投資監(jiān)管的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)之一就是跟蹤審計(jì)。因此日前應(yīng)當(dāng)采取積極措施，解決當(dāng)前阻礙績效審計(jì)發(fā)展的問題，全面推動(dòng)績效審計(jì)的發(fā)展，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

　　一、中國績效審計(jì)的歷史實(shí)踐與特點(diǎn)

　　(一)績效審計(jì)實(shí)踐的三個(gè)階段

　　1.審計(jì)署成立初期至20世紀(jì)80年代末。審計(jì)機(jī)關(guān)積極開展了績效審計(jì)理論研究和試點(diǎn)工作，提出：“從財(cái)務(wù)審計(jì)入手，加以分析，落腳到經(jīng)濟(jì)效益。”據(jù)1984年審計(jì)資料記載，當(dāng)時(shí)，全國有22 個(gè)省、市、自治區(qū)的270個(gè)縣以上審計(jì)局，對(duì)1 263個(gè)部門和被審計(jì)單位進(jìn)行了試審，試審中充分注意到經(jīng)濟(jì)效益問題，諸如：天津鐵廠經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)報(bào)告、湖北省兩戶紡織企業(yè)效益審計(jì)報(bào)告、遼寧卷煙廠效益審計(jì)報(bào)告、山西小氮肥行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)報(bào)告、鞍鋼和山東審計(jì)局關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)報(bào)告，都是當(dāng)時(shí)比較典型的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)實(shí)例。

　　當(dāng)年，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)出各類問題總金額30 692萬元，其中屬于經(jīng)濟(jì)效益差的是9 195萬元，通過試審，對(duì)改善企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，增收節(jié)支起了積極作用。20世紀(jì)80年中期以后，績效審計(jì)基本處于停滯狀態(tài)。

　　2. 20世紀(jì)90年代。1991年初，全國審計(jì)工作會(huì)議要求：“各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都要確定一批大中型企業(yè)進(jìn)行經(jīng)常審計(jì)，既要審計(jì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并作出適當(dāng)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益的提高。”

　　在這個(gè)時(shí)期，中國審計(jì)機(jī)關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)收入審計(jì)，開展了一些事后來看帶有宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

　　3.加入WTO后的績效審計(jì)情況。在專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目審計(jì)方面，開始注入了績效審計(jì)內(nèi)容，如進(jìn)行了績效調(diào)查審計(jì)，在外資審計(jì)領(lǐng)域，明確提出其審計(jì)目標(biāo)是提高外資使用效益。不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)積極制訂計(jì)劃，在投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金等財(cái)政投入較多的部門，實(shí)施績效審計(jì)，取得一定成效，向?qū)徲?jì)現(xiàn)代化邁出可喜一步。

　　(二)中國績效審計(jì)特點(diǎn)

　　績效審計(jì)走進(jìn)中國這些年，理論研究和實(shí)踐活動(dòng)盡管時(shí)斷時(shí)續(xù)，然而，它仍然體現(xiàn)了自己的特點(diǎn)。

　　其一，根據(jù)中國不成文和成文(《審計(jì)法》)法律條文關(guān)于“真實(shí)、合規(guī)、效益”的規(guī)定，把績效審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)結(jié)合起來，或更嚴(yán)格意義上說，績效審計(jì)寓于財(cái)務(wù)審計(jì)之中。其二，主要以國有企業(yè)為審計(jì)對(duì)象，即是微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的效益審計(jì)，且較多地集中在其財(cái)務(wù)成果的分析上，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)評(píng)價(jià)的深度和廣度都需要進(jìn)一步開拓。其三，績效審計(jì)主要由企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，國家審計(jì)機(jī)關(guān)盡管試驗(yàn)性地實(shí)施了一些績效審計(jì)，但與內(nèi)審機(jī)構(gòu)比要少。其四，事后審計(jì)多，事前審計(jì)尚不多見，而事中審計(jì)，即對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中的控制和調(diào)節(jié)，以推動(dòng)被審單位改善未來經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)其潛在利益則更為少見。

　　(三)績效審計(jì)的初步成效

　　其一，通過對(duì)國有企業(yè)績效審計(jì)或調(diào)查，初步摸清了被審單位資金運(yùn)行的效益情況及存在的主要問題；其二，一定程度上促進(jìn)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的提高；其三，一定程度上改善了被審企業(yè)的內(nèi)部控制制度；其四，一定意義上開拓了政府審計(jì)領(lǐng)域；其五，專項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查、基建項(xiàng)目審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查對(duì)未來績效審計(jì)發(fā)展，具有典型意義。

　　(四)中國績效審計(jì)存在的問題

　　1.在現(xiàn)行審計(jì)體制下，中國審計(jì)機(jī)關(guān)自成立以來就一直圍繞著黨政工作中心實(shí)施審計(jì)監(jiān)督工作，顯然這種對(duì)國家審計(jì)的定位就在一定程度上影響了審計(jì)監(jiān)督朝服務(wù)于人大立法監(jiān)督方向的轉(zhuǎn)移。

　　2.在現(xiàn)行審計(jì)體制下，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象、范圍、目標(biāo)、結(jié)果等往往受某個(gè)或某些大權(quán)在握的領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志所左右。在現(xiàn)行審計(jì)體制下，決定審計(jì)根本大事和工作重點(diǎn)的決策者必然是政府首長而不是審計(jì)機(jī)關(guān)自己。這樣審計(jì)工作的安排就與政府首長工作職責(zé)、政績評(píng)價(jià)甚至個(gè)人偏好有直接或間接的關(guān)系。

　　3.在現(xiàn)行審計(jì)體制下，目前績效審計(jì)主要面臨的問題之一，就是對(duì)審計(jì)出的問題沒有明確的責(zé)任追究機(jī)制。

　　4.中國的現(xiàn)行審計(jì)體制不利于績效審計(jì)的發(fā)展。當(dāng)前絕大多數(shù)的預(yù)算決策及項(xiàng)目投資的決策和使用權(quán)集中在政府或個(gè)別負(fù)責(zé)人手中，權(quán)力的集中往往伴隨著權(quán)力運(yùn)作上缺乏透明度，如再得不到有效的監(jiān)督制約，既容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現(xiàn)象發(fā)生，從而無可避免地使財(cái)政資金出現(xiàn)巨大的浪費(fèi)和損失。由于許多問題與政府行為有關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)也無可奈何。

　　5.國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)在中國條件下，如何實(shí)施績效審計(jì)，缺乏一個(gè)戰(zhàn)略性認(rèn)識(shí)，缺乏一個(gè)系統(tǒng)、完整的具有戰(zhàn)略性、宏觀性的思路，缺乏一部戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。績效審計(jì)方面有組織的理論探討、人才培訓(xùn)很是欠缺。

　　二、中國發(fā)展績效審計(jì)的戰(zhàn)略思考

　　(一)應(yīng)用符合中國國情的戰(zhàn)略目光，重新認(rèn)識(shí)績效審計(jì)在中國審計(jì)的地位

　　我們講的中國國情，自然是中國審計(jì)直面的國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，要點(diǎn)有二：一是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期存在的高速度低效益且重速度輕效益問題；二是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的大量嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪問題，這兩個(gè)問題給國民經(jīng)濟(jì)所造成的后果和危害是一樣的，長時(shí)間以來，人們對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效益，甚至不講效益，不認(rèn)識(shí)，甚至熟視無睹。

　　在中國發(fā)展績效審計(jì)，可以說是為解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效益、輕視效益問題，找到其中一條出路。人們稱審計(jì)者是經(jīng)濟(jì)醫(yī)生，我希望經(jīng)濟(jì)醫(yī)生把績效審計(jì)作為中醫(yī)藥方，對(duì)中國國民經(jīng)濟(jì)低效益采用既治標(biāo)又治本的中醫(yī)療法，而把財(cái)務(wù)審計(jì)作為頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳、應(yīng)緊應(yīng)急的西醫(yī)藥方，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪，采用西醫(yī)療法。只要盡我所能，定有成效。

　　(二)宏觀績效審計(jì)范圍和重點(diǎn)

　　1.財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃審計(jì)。通過審計(jì)弄清有無因支出范圍和用途計(jì)劃不當(dāng)而可能造成損失浪費(fèi)現(xiàn)象，這種事前審計(jì)是把其作用在預(yù)算過程中，從源頭上提高財(cái)政資金的節(jié)約度。

　　2.財(cái)政決算審計(jì)。通過對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)，弄清被審單位所花費(fèi)的財(cái)政資金是否獲得了效益，這種事后績效審計(jì)的作用在于幫助被審單位總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，挽回效益方面損失，從而促進(jìn)財(cái)政資金運(yùn)行的有效性，或潛在效益。

　　3.投資項(xiàng)目審計(jì)。是對(duì)國家投入的建設(shè)資金經(jīng)過投資活動(dòng)取得的有用效果進(jìn)行審核和評(píng)價(jià)。投資項(xiàng)目效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是：(1)是否以最低的消耗、最少的投資、最好的質(zhì)量和最快的速度形成最大的綜合生產(chǎn)能力；(2)能否提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低投產(chǎn)后的生產(chǎn)成本和提高產(chǎn)品質(zhì)量，加快投資回收；(3)能否為國家提供最大效益，這是杜絕中國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效益最重要之渠道。

　　4.金融審計(jì)，即主要對(duì)信貸項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行及其結(jié)果的審計(jì)，在中國金融行業(yè)，貸款項(xiàng)目沒效益甚至副效益“打水漂”問題十分驚人，審計(jì)機(jī)關(guān)除著力審計(jì)其違紀(jì)違規(guī)、內(nèi)外勾結(jié)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件外，勢必要把對(duì)貸款項(xiàng)目效益審計(jì)提到日程，這也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展低效益的非實(shí)行不可的舉措。

　　5.稅收審計(jì)。通過績效審計(jì)弄清稅源流失所造成的損失，以提高稅收率。

　　6.專項(xiàng)資金審計(jì)。國家專項(xiàng)資金繁多，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，選擇帶有典型主義的資金項(xiàng)目，通過績效審計(jì)，提高其資金使用效果。

　　(三)微觀績效審計(jì)范圍和重點(diǎn)

　　對(duì)其績效審計(jì)范圍主要是：(1)評(píng)價(jià)企業(yè)效益的指標(biāo)狀況，諸如對(duì)活勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)(包括生產(chǎn)率與工資利潤率)，物化勞動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)(包括單位產(chǎn)品原材料消耗率和單位設(shè)備產(chǎn)品率)，勞動(dòng)占用量和勞動(dòng)消耗量的綜合效益指標(biāo) (資金利潤率和成本利潤率)等的評(píng)價(jià)；(2)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)體系計(jì)劃管理情況；(3)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析制度和內(nèi)部控制制度的建立和健全情況。通過績效審計(jì)，確保企業(yè)潛在經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。

　　(四)加強(qiáng)績效審計(jì)立法

　　績效審計(jì)急需強(qiáng)調(diào)人大立法監(jiān)督。從績效審計(jì)的產(chǎn)生和實(shí)質(zhì)看，績效審計(jì)是為了提高政府預(yù)算和公共資金支出的透明性和有效性，是為了增強(qiáng)對(duì)政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任更深層次的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，這顯然就有利于加大對(duì)政府公共權(quán)力約束的力度，這也正是建立良好憲政所需要的。要積極探討適合績效審計(jì)的一套完整的評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，使績效審計(jì)的監(jiān)督成效公平、公開。

　　(五)加快績效審計(jì)人才培訓(xùn)

　　一個(gè)有效的績效審計(jì)工作者，必須具備宏觀經(jīng)濟(jì)知識(shí)和意識(shí)；具備宏觀透視能力和較強(qiáng)的信息意識(shí)；具備高度敬業(yè)精神和社會(huì)責(zé)任感；具備專業(yè)競爭能力和判斷力。這些應(yīng)當(dāng)是績效審計(jì)人才培訓(xùn)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是績效審計(jì)工作者為之奮斗的目標(biāo)。

　　(六)學(xué)習(xí)和借鑒西方先進(jìn)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)

　　西方工業(yè)化國家的績效審計(jì)經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，已進(jìn)入一個(gè)更為現(xiàn)實(shí)的階段，它們的績效審計(jì)成功經(jīng)驗(yàn)，同樣是人類的寶貴財(cái)富，必將為我發(fā)展績效審計(jì)以啟迪。

　　合理安排，循序漸進(jìn)，逐步摸索績效審計(jì)新路子，創(chuàng)建一套適合績效審計(jì)的操作模式與報(bào)告模式?？冃徲?jì)是更高層次的審計(jì)監(jiān)督，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績效審計(jì)發(fā)展，已成必然。但就中國目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序狀況以及審計(jì)工作質(zhì)量和人員的總體素質(zhì)而言，要達(dá)到這方面的要求，還有很長的路要走。

　　參考文獻(xiàn)：

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