摘要：從國家審計的本質(zhì)理論演進入手，介紹了國家審計是經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)的理論。并討論了國家審計增強審計監(jiān)督能力服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的幾個方面，包括：牢記審計工作的根本目的和首要任務(wù)，切實維護人民群眾的根本利益；準確把握審計的基本特征，切實履行法定職責(zé)；提高科學(xué)管理能力等。

　　關(guān)鍵詞：國家審計；國家安全；國家利益；免疫系統(tǒng)

　　國家審計，也稱政府審計，是指由國家審計機關(guān)代表國家所實施的審計[1]。國家審計關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任，是經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”。

　　一、國家審計本質(zhì)的理論演進歷程[2]

　　對國家審計而言，關(guān)于審計本質(zhì)的認識是審計機關(guān)確定審計目標，明確審計任務(wù)，履行審計職能的前提。

　　從對審計本質(zhì)的認識來看，主要有六種觀點：（1）查賬論。認為審計就是查賬或會計檢查，“查賬”就是對審計本質(zhì)的概括。這種觀點側(cè)重于審計方法或?qū)徲嬍侄?，歷史源遠流長，可以追溯到我國古代的“聽其會計”，或國外的“聽證”（Audit），迄今為止仍有較大影響，直至1982年8月召開的中國會計學(xué)會專題學(xué)術(shù)討論會上，仍然有觀點認為審計就是查賬。（2）評價活動論，也稱方法過程論，認為審計是人們對經(jīng)濟活動與經(jīng)濟事項的評價活動。該觀點注重從與審計相互作用的外部關(guān)系中來認識審計的本質(zhì)，最早出現(xiàn)于美國會計學(xué)會審計基本概念委員會1973年發(fā)表的《審計基本概念說明》中，在20世紀80年代的美國審計理論界獨領(lǐng)風(fēng)騷。（3）經(jīng)濟監(jiān)督論。認為審計的特有屬性或性質(zhì)是一種經(jīng)濟監(jiān)督活動。該觀點圍繞審計的基本職能來看待審計本質(zhì)，是中國審計界對審計本質(zhì)的獨特見解，在中國20世紀80年代的審計基本理論研究中得到了普遍的肯定，在1989年中國審計學(xué)會舉辦的審計基本理論學(xué)術(shù)研討會上，來自審計實務(wù)界、科研機構(gòu)和高校的與會者一致認可基于該觀點的審計九十一字定義。（4）經(jīng)濟控制論。認為審計的本質(zhì)是確保受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系全面、有效履行的特殊經(jīng)濟控制。該觀點從審計產(chǎn)生的歷史根源認識審計本質(zhì)，中國有學(xué)者將其稱為“審計本質(zhì)認識上的第三次飛躍”。（5）民主與法治工具論。認為現(xiàn)代國家審計是民主與法治的產(chǎn)物，也是推動民主與法治的工具，是在法律框架下對政府及公營事業(yè)運轉(zhuǎn)的成果和效益進行檢查和評價的一項專業(yè)活動。該觀點從法律與政治的角度認識審計本質(zhì)，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家審計在國家治理中的作用，因其非常抽象，取得社會的廣泛認同可能較為困難。（6）免疫系統(tǒng)論。認為審計本質(zhì)上是國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，根本目的是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。該觀點從馬克思主義國家學(xué)說、系統(tǒng)論和科學(xué)發(fā)展觀的視角形象地闡明了“什么是審計”和“為什么審計”的問題，非常便于社會各界的理解，是關(guān)于審計本質(zhì)的綜合性判斷，我們可以將其稱為“審計本質(zhì)認識上的第四次飛躍”。

　　二、“免疫系統(tǒng)”論的科學(xué)內(nèi)涵[2]

　　上述六種關(guān)于審計本質(zhì)的主流觀點，是一個逐層遞進的關(guān)系，是對審計本質(zhì)認識的不斷深化，“免疫系統(tǒng)”論最能體現(xiàn)審計的時代特征，是對現(xiàn)代審計的科學(xué)論斷，對指導(dǎo)新時期的審計工作發(fā)展必將發(fā)揮核心作用。從審計類型看，國家審計為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷豐富與加強自身職能，已經(jīng)從最初以查錯防弊為目標的審計，發(fā)展到財務(wù)報表審計、合規(guī)性審計、內(nèi)部控制審計、績效審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等多種審計類型并存的格局，對審計本質(zhì)的認識也相應(yīng)不斷提升到更高的層次。“免疫系統(tǒng)”論通過大家耳熟能詳?shù)纳飳W(xué)名詞，生動而形象地闡述了現(xiàn)代國家審計的職能、目標、任務(wù)和作用，充分而準確地揭示了審計本質(zhì)，全面而科學(xué)地涵蓋了現(xiàn)代審計的職能，便于理解，易于記憶，對審計工作的指導(dǎo)更具操作性。對此，我們可以從兩個方面去理解：一方面，國家審計作為國家政治制度的組成部分，是內(nèi)生于國家的防御性結(jié)構(gòu)，隨著國家的成長而出現(xiàn)，通過發(fā)揮預(yù)防、查處、揭示、揭露等“免疫”功能，能夠在第一時間感覺和抵御違法違規(guī)、制度不健全、管理不規(guī)范等“病害”的風(fēng)險，或者建議政府整合各種政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源消除“病害”，保障國家經(jīng)濟社會的健康安全運行。在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史時期，如同萬物生長的初期，“免疫系統(tǒng)”的健全與完善至關(guān)重要，在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中會遇到諸多阻力與風(fēng)險，既表現(xiàn)為體制機制上的障礙，也表現(xiàn)為利益沖突、權(quán)力尋租導(dǎo)致的重大違法違規(guī)問題。因此，“免疫”功能不僅涵蓋了檢查會計賬目、實施經(jīng)濟監(jiān)督、作出經(jīng)濟評價等傳統(tǒng)職能，還擔(dān)負著維護國家安全，推進民主法治，保障國家利益的職能。另一方面，審計產(chǎn)生于所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)相分離的受托經(jīng)濟責(zé)任，對構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的中國特色審計監(jiān)督制度而言，受托經(jīng)濟責(zé)任逐步演化為受托責(zé)任，它從個別受托者對特定財產(chǎn)、特定個體的責(zé)任，擴大政府機關(guān)對國有資產(chǎn)、社會群體的責(zé)任，這是受托責(zé)任觀在社會主義市場經(jīng)濟體制下的特定表現(xiàn)形式，它既包括受托經(jīng)濟責(zé)任，也包括受托社會責(zé)任。隨著政府職能由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，國家審計也要從“國家本位”向“民眾本位”轉(zhuǎn)變，受人民的委托，通過依法獨立地履行“免疫”功能，促進整個社會委托受托關(guān)系按既定規(guī)則有序運行。

　　三、增強審計監(jiān)督能力，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展[3]

　　提高服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，就是要在堅持依法行政、依法審計的前提下，研究黨委、人大和政府的需求、研究社會各界對審計的需求，使審計監(jiān)督自覺融入經(jīng)濟社會發(fā)展大局, 增強服務(wù)的針對性。

　　1.牢記審計工作的根本目的和首要任務(wù)，切實維護人民群眾的根本利益[4]

　　胡錦濤總書記在黨的十七屆二中全會的講話中指出，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。維護人民群眾的根本利益，保證國家的一切權(quán)力屬于人民，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。審計作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，審計監(jiān)督的權(quán)力是體現(xiàn)人民意志的法律所賦予的。審計監(jiān)督的根本目的就是維護人民群眾的根本利益，推進依法行政，維護社會公平正義。審計的目標就是要“推進法治，維護民生，推動改革，促進發(fā)展”，緊緊圍繞“民主、民生、改革、發(fā)展、法治、績效”來開展工作。審計工作的首要任務(wù)就是維護國家安全，保障國家利益，推進民主法治，促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。國家審計按照法律的授權(quán)和其自然的演進，必須關(guān)注政府責(zé)任。而政府責(zé)任的核心是國家利益，國家利益的基礎(chǔ)是國家安全。作為經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，維護國家安全是審計工作的第一要務(wù)。只有國家安全有了保障，國家利益才能有保障，民主、民生和公平正義才能有保障，才能促進全社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，從國家審計的最高目標來講，審計工作只有把維護國家安全和國家利益作為首要任務(wù)，才能夠有高度、有深度，才能夠真正實現(xiàn)其歷史使命，也才能夠在更高的層面上發(fā)揮更大的作用。從廣義上來講，國家安全和國家利益是高度統(tǒng)一的。審計機關(guān)要在法定職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)注國家安全。就當前而言，要關(guān)注國家財政安全，防范財政風(fēng)險；關(guān)注金融安全，防范金融風(fēng)險；關(guān)注國有資產(chǎn)和國有資源的安全，防止流失、損失、浪費；關(guān)注民生安全，促進和諧社會建設(shè)；關(guān)注生態(tài)環(huán)境安全，防止資源破壞、毀損和環(huán)境污染；關(guān)注國家信息安全，防范信息風(fēng)險。

　　2.準確把握審計的基本特征，切實履行法定職責(zé)

　　第一，立足建設(shè)性，堅持批判性。建設(shè)性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護國家安全、保障國家利益，能夠在多大范圍內(nèi)促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，能夠在多寬的領(lǐng)域推進民主法治建設(shè)和依法治國。作為審計工作者，揭示問題、查處問題，僅僅是履行了法定職責(zé)的一部分。在揭示問題、查處問題的基礎(chǔ)上，更好、更多地提出解決問題的辦法和措施，這就是建設(shè)性，就是全面發(fā)揮審計免疫功能的體現(xiàn)。批判性是建設(shè)性的基礎(chǔ)，建設(shè)性是批判性的升華。通過批判性地指出問題，建設(shè)性地提出解決問題的意見、建議，促進各方面工作的順利發(fā)展，審計工作的作用就得到了全面的發(fā)揮。

　　第二，立足服務(wù)，堅持監(jiān)督。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的。如果存在違法違規(guī)和腐敗問題，而審計卻沒有予以揭露，那是法律所不允許的，是與審計本質(zhì)所不相容的。因此，必須堅持監(jiān)督。監(jiān)督搞好了，本身就是一種服務(wù)。

　　第三，立足宏觀全局，堅持微觀查處和揭露。要從全局出發(fā)，從總體上把握問題。通過對個案的查處，對微觀問題的揭露和分析，才能夠從一個點形成一條線，構(gòu)成一個面，這就是全局。只有用全局的眼光去指導(dǎo)每一個微觀的單位、項目，去揭露問題，審計才有深度，才能夠提出高層次的建議，才能夠依法、求實地作出處理。

　　第四，立足主動性，堅持適應(yīng)性。堅持適應(yīng)性，就是要弄清楚當前審計工作面臨的新形勢、政府和部門的新要求、人民的新期望，并適應(yīng)它們。立足主動性，就是要主動地調(diào)整審計工作思路，主動地改進審計工作方法，主動地調(diào)動所能掌握的資源去查處問題，主動地分析存在問題的原因，提出審計的建議和意見，要從長遠、從制度層面著眼，主動地去感受風(fēng)險，主動地去揭露問題，主動地去提出調(diào)動各種資源抵御病害的建議。

　　第五，立足開放性，堅持獨立性。獨立性是做好審計工作的保證。按照法律規(guī)定，審計機關(guān)在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下獨立履行法定職責(zé)，不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。審計必須按照黨委、政府、人大、政府各部門和社會各界的需求，來“生產(chǎn)”、供給公共“產(chǎn)品”。要更好地發(fā)揮審計的作用，必須在堅持獨立性的基礎(chǔ)上，立足于開放性。獨立性是基礎(chǔ)，開放性是保證。堅持開放性，應(yīng)當重點把握以下幾點：一是必須緊緊圍繞中心，自覺地開放審計產(chǎn)品的供給市場，也就是說，黨委、政府、人大、老百姓需要什么，我們就生產(chǎn)什么、開放什么。二是必須胸襟寬闊、超越自我，也就是我們在每一個臺階上都不能自我滿足，要甘于自我奉獻、超越自我。三是必須開放審計過程，自覺地接受社會各方面的監(jiān)督。比如，審計計劃的制定、審計項目的實施、審計報告的形成、審計信息的生成，都應(yīng)當在依法保守黨和國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的情況下，向社會公開。四是充分利用各種資源，形成監(jiān)督合力。包括利用社會上的工程技術(shù)人員來彌補審計機關(guān)專業(yè)人才不足、人員結(jié)構(gòu)不合理的問題；在審計過程中，利用經(jīng)過驗證是可靠和可信的內(nèi)部審計資料和成果；在進行審計工作規(guī)劃和決策時，利用審計學(xué)會等科研機構(gòu)的研究成果等等。五是要完善公告制度，進而完善公開制度。實踐證明，審計結(jié)果公告制度，對于提升審計的效果具有重要意義。審計機關(guān)作為行政公開透明的重要推動力量，要帶頭公開預(yù)算，不僅公開預(yù)算的執(zhí)行情況，還要公開每年審計工作的績效情況，以審計公開的實際行動，切實推進政府的公開和透明。

　　3.提高科學(xué)管理能力[5]

　　審計管理能力強弱，與審計工作質(zhì)量和水平有著密切的關(guān)系。提高科學(xué)管理能力，就要用科學(xué)的理念、制度和手段對審計整個工作流程實施管理。在計劃安排上，就是要圍繞中心、突出重點，以此做出統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)安排。在審計實施上，就是要進行全過程、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，嚴把審計復(fù)核關(guān)，進一步落實審計過錯責(zé)任追究制。要加強審計成本管理，縮減審計時間，減少審計成本，提高審計效率。要加強信息管理，提高信息利用率。此外，還要強化審計文書管理。要在提高審計人員的業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，提高審計人員的寫作水平，公文處理水平，確保審計業(yè)務(wù)文書用詞準確、客觀，經(jīng)得起推敲。同時，加強財務(wù)管理、檔案管理也十分必要。針對有限的審計資源，加強審計資源科學(xué)整合是當務(wù)之急。尤其在人員配置上，打破各職能部門的界限，實行優(yōu)化組合，是克服人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)配備不合理的有效途徑。

　　國家安全是政府責(zé)任的首要環(huán)節(jié)，是民主民生的根本保障，國家審計關(guān)注國家治理，關(guān)注政府責(zé)任；國家安全的內(nèi)涵將隨著政府責(zé)任和政府能力的不斷發(fā)展而不斷擴充，基于政府責(zé)任和國家安全的國家審計事業(yè)也必將長期發(fā)展和壯大[6]。

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