【內容提要】我國審計機關預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務主要是采取兩個報告的方式，即“審計工作報告”和“審計整改情況報告”?，F階段，這種服務方式運轉平穩(wěn)，但也顯現一些薄弱之處。本文客觀地分析了兩個報告服務方式的利弊，大膽地提出了有針對性的改進建議。

　　【關鍵詞】預算執(zhí)行審計 審計監(jiān)督 人大監(jiān)督

　　在我國現行審計制度中，財政審計特別是預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務，既是人大履行監(jiān)督職能的客觀要求，也是審計機關應盡的職責和義務。當前，預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務方式運轉平穩(wěn)，但在新形勢下也顯現了一些薄弱之處，有待創(chuàng)新發(fā)展。因此，按照中國特色社會主義核心價值理論的要求，各級審計機關積極探索改進預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務方式十分必要。

　　一、預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務方式的形成

　　現階段，我國審計機關預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務主要是采取兩個報告的方式：第一個報告“審計工作報告”，它以1995年1月1日起施行的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》為標志。《審計法》第四條規(guī)定：國務院和縣以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。同年7月19日，國務院又以181號令頒布了《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》。該辦法第八條第三款重申：審計署應當按照全國人民代表大會常務委員會的安排，受國務院的委托，每年向全國人民代表大會常務委員會提出對上一年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市先后發(fā)布了各地預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督實施辦法加以完善。第二個報告“審計整改情況報告”，它以2006年2月28日十屆全國人大常委會第二十次會議關于修改《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）的決定為標志，修改后的《審計法》第四條規(guī)定：國務院和縣以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提出審計機關對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應當重點報告對預算執(zhí)行的審計情況。必要時，人民代表大會常務委員會可以對審計工作報告作出決議。國務院和縣以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結果向本級人民代表大會常務委會報告。從此，兩個報告正式成為各級審計機關為人大監(jiān)督服務的主要方式。

　　二、改進預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務方式的必要性

　　十多年的實踐證明，人大監(jiān)督財政預算要求越高，審計機關預算執(zhí)行審計越重要。雖然審計機關開展的預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督做了一些工作，且在服務方式上不斷加強。但是，與新形勢下人大對財政預算監(jiān)督的要求尚有一定的差距，必須加以改進。

　　就人大監(jiān)督而言，監(jiān)督本級預算的執(zhí)行、審查批準本級預算的調整、財政決算是法律賦予人大常委會的職權。要履行好這個職權，要求人大常委會組成人員既要熟悉關于預算管理和財政管理方面的法律法規(guī)，還要熟悉涉及預算管理的各項業(yè)務知識和財會知識。而實際情況是，人大常委會組成人員不可能都由熟悉預算管理方面知識的人組成，加上預算草案、預算執(zhí)行情況報告、決算草案項目不細，透明度低，外行人看不懂，很難弄清其數字中的關系，因此，要審查好預算執(zhí)行情況的議案不容易。其次，由于審議時間有限，他們難以在短時間里摸透預算工作的方方面面，面對預算執(zhí)行情況的報告、報表，不知從何入手，難以提出全面客觀的審議意見，再次，作為為人大常委會服務的工作機構—財經工作委員會、預算工作委員會，由于人員編制、人員素質等方面的原因，初審的質量不高，與新時期人大常委會的要求不相適應。上述原因，使得人大對財政預算監(jiān)督缺乏實質性介入的途徑和手段，給人大依法審批、監(jiān)督預算造成一定的困難。

　　就審計監(jiān)督而言，現階段審計機關對財政的審計監(jiān)督多是在預算年度結束后進行的，屬事后監(jiān)督。加之審計結果及處理往往是經驗教訓式的，即只有吸取經驗教訓，無法及時糾正問題，侵占挪用財政資金等違法違規(guī)行為難以被有效制止，公共投資也缺乏有效的審計監(jiān)督，更談不上對公共開支實行全面的績效審計。審計監(jiān)督在人大權力監(jiān)督中的積極作用難以充分發(fā)揮。

　　三、改進預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務方式的建議

　　如何不斷深化預算執(zhí)行審計，更好地為人大監(jiān)督服務，筆者認為，應從實施事前監(jiān)督、加大事中監(jiān)督、完善事后監(jiān)督三個方面改進預算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務的方式。

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　　預算編制工作是一個融資源配置、預算管理、財務管理、增收節(jié)支、財政平衡等內容在內的系統(tǒng)工作。預算編制是否科學、合理，事關全局，它直接關系到全年財政工作目標的順暢實現，也影響財政職能的正常發(fā)揮。預算草案一經人大審查和批準，就具有法律效力，因此，在預算草案報人大審查批準前，由審計機關對預算草案編制的合法、合理、真實和準確性進行審計就顯得非常必要。通過審查預算編制的依據是否合法，是否堅持量入為出、收支平衡的原則和預算編制有無細化到明細科目、具體部門，人員經費標準、公共經費定額是否合理，專項經費是否有政策依據，重大項目支出是否經過科學論證；預算編制方法是否正確，是否按照零基預算方法編制，徹底改變基數加增長的做法；預算支出結構是否合理，是否按照在保工資、保運轉、保穩(wěn)定的基礎上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排重點項目支出；部門預算編制是否真實、準確等內容，提出審計機關的意見和建議，向人大提交預算編制審計報告，為人大代表和常委會審查和批準預算提供切實有效的依據。同時，也能促進財政部門編制的預算草案更科學、更合理和更規(guī)范，增強預算的嚴肅性和權威性，保證各項財政資金在管理和使用方面發(fā)揮更大效益。

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　　人大在對財政預算執(zhí)行情況進行經常性監(jiān)督的過程中，對預算執(zhí)行中的一些重大事項和某些人民群眾關心的問題，如地方財政資金的使用效益情況、重大建設項目的資金使用情況、預備費的動用情況等，以及財政預算調整的真實、準確性，可以委托審計機關進行單項審計，然后根據審計報告情況作出相應的決議或決定。審計機關在年度計劃項目審計中，對財政投入較大，關系國計民生的項目審計情況和審計中發(fā)現的一些重大問題、重要案件，應及時主動向人大報告，以爭取人大的重視和支持。

　　（三）實行財政運行質量審計報告方式

　　預算是保證國家履行公共管理職能的財政依托，預算執(zhí)行的過程實際上就是國家機關履行公共管理職能的過程。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，政府的公共管理職能正在從促進經濟發(fā)展向提供公共產品轉變，這種轉變必然帶來預算的方式、預算的規(guī)模和結構、預算績效評價的內容和目標等方面的變化。審計監(jiān)督為適應和服務于這種轉變，正逐步開展財政資金績效審計。財政資金績效審計是指審計機關對財政資金籌集、分配、管理和使用的經濟性、效率性和效果性的檢查和評價。審計機關以提高財政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點，以財政資金投資建設項目和財政專項資金為突破口，把揭露財政資金的嚴重損失浪費或效益低下和國有資產流失問題作為財政資金績效審計的重點，由此形成的財政資金績效評價報告，對于強化預算監(jiān)督，完善公共財政體系，建設服務型政府，推動國民經濟又好又快發(fā)展，具有重要的意義。

　?。ㄋ模┩晟祁A算執(zhí)行審計報告方式

　　第一，審計機關要不斷深化預算執(zhí)行審計，向人大提交高質量、高標準的審計工作報告。

　　審計機關在制定預算執(zhí)行審計方案時，就應積極與人大聯(lián)系，主動聽取和認真采納人大的意見，將人大對預算監(jiān)督的重點內容作為審計內容的重中之重，著力抓好對預算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、預算超收收入的安排和使用、部門預算制度的建立和執(zhí)行、向下級財政轉移支付、本級人民代表大會關于批準預算的決議的執(zhí)行、國債余額、上級財政補助資金的安排和使用等情況的審計。并應積極主動爭取政府的重視，依法適時將年度財政預算執(zhí)行審計工作報告提請人大審議，為人大審查批準預算執(zhí)行情況報告和決算草案提供直接、可靠的依據。

　　第二，逐步探索、開展部門決算審簽制度。

　　審計署早在2001年就起草了《中央各部門決算審簽辦法》，各級人大也對此提出了要求，但由于各方面的原因，地方審計機關在這方面還基本沒有起步。部門決算審簽制度包含兩個方面的內容：一是審計機關不僅要審計預算執(zhí)行情況，而且要審計部門決算；二是部門決算在上報之前，必須經過審計機關簽署意見。這一制度的實施將為人大審查批準決算草案提供更可靠的依據。

　　第三，及時、真實地提交審計工作報告中所指出問題的整改情況報告。

　　將“對預算執(zhí)行情況審計中發(fā)現的問題，政府應適時向人大常委會報告整改情況”這一條，寫進修改后的《審計法》，進一步明確了審計機關對政府預算執(zhí)行情況的審計職能，也強化了人大對政府預算的監(jiān)督權力。審計機關應如實向人大報告審計工作報告中所指出問題的糾正情況和處理結果，接受人大督查，并取得人大支持，對拒不處理整改和落實執(zhí)行的問題，由人大采取法定措施督促落實到位或追究有關責任單位和責任人的責任，維護審計決定的嚴肅性和權威性，促進提高預算執(zhí)行審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的綜合效果。