【內(nèi)容提要】我國審計機關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)主要是采取兩個報告的方式，即“審計工作報告”和“審計整改情況報告”?，F(xiàn)階段，這種服務(wù)方式運轉(zhuǎn)平穩(wěn)，但也顯現(xiàn)一些薄弱之處。本文客觀地分析了兩個報告服務(wù)方式的利弊，大膽地提出了有針對性的改進建議。

　　【關(guān)鍵詞】預(yù)算執(zhí)行審計 審計監(jiān)督 人大監(jiān)督

　　在我國現(xiàn)行審計制度中，財政審計特別是預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)，既是人大履行監(jiān)督職能的客觀要求，也是審計機關(guān)應(yīng)盡的職責和義務(wù)。當前，預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)方式運轉(zhuǎn)平穩(wěn)，但在新形勢下也顯現(xiàn)了一些薄弱之處，有待創(chuàng)新發(fā)展。因此，按照中國特色社會主義核心價值理論的要求，各級審計機關(guān)積極探索改進預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)方式十分必要。

　　一、預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)方式的形成

　　現(xiàn)階段，我國審計機關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)主要是采取兩個報告的方式：第一個報告“審計工作報告”，它以1995年1月1日起施行的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》為標志?！秾徲嫹ā返谒臈l規(guī)定：國務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。同年7月19日，國務(wù)院又以181號令頒布了《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》。該辦法第八條第三款重申：審計署應(yīng)當按照全國人民代表大會常務(wù)委員會的安排，受國務(wù)院的委托，每年向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出對上一年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。隨后，各省、自治區(qū)、直轄市先后發(fā)布了各地預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督實施辦法加以完善。第二個報告“審計整改情況報告”，它以2006年2月28日十屆全國人大常委會第二十次會議關(guān)于修改《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）的決定為標志，修改后的《審計法》第四條規(guī)定：國務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。審計工作報告應(yīng)當重點報告對預(yù)算執(zhí)行的審計情況。必要時，人民代表大會常務(wù)委員會可以對審計工作報告作出決議。國務(wù)院和縣以上地方人民政府應(yīng)當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委會報告。從此，兩個報告正式成為各級審計機關(guān)為人大監(jiān)督服務(wù)的主要方式。

　　二、改進預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)方式的必要性

　　十多年的實踐證明，人大監(jiān)督財政預(yù)算要求越高，審計機關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計越重要。雖然審計機關(guān)開展的預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督做了一些工作，且在服務(wù)方式上不斷加強。但是，與新形勢下人大對財政預(yù)算監(jiān)督的要求尚有一定的差距，必須加以改進。

　　就人大監(jiān)督而言，監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行、審查批準本級預(yù)算的調(diào)整、財政決算是法律賦予人大常委會的職權(quán)。要履行好這個職權(quán)，要求人大常委會組成人員既要熟悉關(guān)于預(yù)算管理和財政管理方面的法律法規(guī)，還要熟悉涉及預(yù)算管理的各項業(yè)務(wù)知識和財會知識。而實際情況是，人大常委會組成人員不可能都由熟悉預(yù)算管理方面知識的人組成，加上預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報告、決算草案項目不細，透明度低，外行人看不懂，很難弄清其數(shù)字中的關(guān)系，因此，要審查好預(yù)算執(zhí)行情況的議案不容易。其次，由于審議時間有限，他們難以在短時間里摸透預(yù)算工作的方方面面，面對預(yù)算執(zhí)行情況的報告、報表，不知從何入手，難以提出全面客觀的審議意見，再次，作為為人大常委會服務(wù)的工作機構(gòu)—財經(jīng)工作委員會、預(yù)算工作委員會，由于人員編制、人員素質(zhì)等方面的原因，初審的質(zhì)量不高，與新時期人大常委會的要求不相適應(yīng)。上述原因，使得人大對財政預(yù)算監(jiān)督缺乏實質(zhì)性介入的途徑和手段，給人大依法審批、監(jiān)督預(yù)算造成一定的困難。

　　就審計監(jiān)督而言，現(xiàn)階段審計機關(guān)對財政的審計監(jiān)督多是在預(yù)算年度結(jié)束后進行的，屬事后監(jiān)督。加之審計結(jié)果及處理往往是經(jīng)驗教訓(xùn)式的，即只有吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，無法及時糾正問題，侵占挪用財政資金等違法違規(guī)行為難以被有效制止，公共投資也缺乏有效的審計監(jiān)督，更談不上對公共開支實行全面的績效審計。審計監(jiān)督在人大權(quán)力監(jiān)督中的積極作用難以充分發(fā)揮。

　　三、改進預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)方式的建議

　　如何不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計，更好地為人大監(jiān)督服務(wù)，筆者認為，應(yīng)從實施事前監(jiān)督、加大事中監(jiān)督、完善事后監(jiān)督三個方面改進預(yù)算執(zhí)行審計為人大監(jiān)督服務(wù)的方式。

　　（一）實行預(yù)算編制審計報告方式

　　預(yù)算編制工作是一個融資源配置、預(yù)算管理、財務(wù)管理、增收節(jié)支、財政平衡等內(nèi)容在內(nèi)的系統(tǒng)工作。預(yù)算編制是否科學(xué)、合理，事關(guān)全局，它直接關(guān)系到全年財政工作目標的順暢實現(xiàn)，也影響財政職能的正常發(fā)揮。預(yù)算草案一經(jīng)人大審查和批準，就具有法律效力，因此，在預(yù)算草案報人大審查批準前，由審計機關(guān)對預(yù)算草案編制的合法、合理、真實和準確性進行審計就顯得非常必要。通過審查預(yù)算編制的依據(jù)是否合法，是否堅持量入為出、收支平衡的原則和預(yù)算編制有無細化到明細科目、具體部門，人員經(jīng)費標準、公共經(jīng)費定額是否合理，專項經(jīng)費是否有政策依據(jù)，重大項目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證；預(yù)算編制方法是否正確，是否按照零基預(yù)算方法編制，徹底改變基數(shù)加增長的做法；預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，是否按照在保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，圍繞政府中心工作，按輕重緩急合理安排重點項目支出；部門預(yù)算編制是否真實、準確等內(nèi)容，提出審計機關(guān)的意見和建議，向人大提交預(yù)算編制審計報告，為人大代表和常委會審查和批準預(yù)算提供切實有效的依據(jù)。同時，也能促進財政部門編制的預(yù)算草案更科學(xué)、更合理和更規(guī)范，增強預(yù)算的嚴肅性和權(quán)威性，保證各項財政資金在管理和使用方面發(fā)揮更大效益。

　　（二）實行重大事項審計報告方式

　　人大在對財政預(yù)算執(zhí)行情況進行經(jīng)常性監(jiān)督的過程中，對預(yù)算執(zhí)行中的一些重大事項和某些人民群眾關(guān)心的問題，如地方財政資金的使用效益情況、重大建設(shè)項目的資金使用情況、預(yù)備費的動用情況等，以及財政預(yù)算調(diào)整的真實、準確性，可以委托審計機關(guān)進行單項審計，然后根據(jù)審計報告情況作出相應(yīng)的決議或決定。審計機關(guān)在年度計劃項目審計中，對財政投入較大，關(guān)系國計民生的項目審計情況和審計中發(fā)現(xiàn)的一些重大問題、重要案件，應(yīng)及時主動向人大報告，以爭取人大的重視和支持。

　?。ㄈ嵭胸斦\行質(zhì)量審計報告方式

　　預(yù)算是保證國家履行公共管理職能的財政依托，預(yù)算執(zhí)行的過程實際上就是國家機關(guān)履行公共管理職能的過程。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，政府的公共管理職能正在從促進經(jīng)濟發(fā)展向提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變必然帶來預(yù)算的方式、預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、預(yù)算績效評價的內(nèi)容和目標等方面的變化。審計監(jiān)督為適應(yīng)和服務(wù)于這種轉(zhuǎn)變，正逐步開展財政資金績效審計。財政資金績效審計是指審計機關(guān)對財政資金籌集、分配、管理和使用的經(jīng)濟性、效率性和效果性的檢查和評價。審計機關(guān)以提高財政資金的使用效益和管理水平為出發(fā)點，以財政資金投資建設(shè)項目和財政專項資金為突破口，把揭露財政資金的嚴重損失浪費或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題作為財政資金績效審計的重點，由此形成的財政資金績效評價報告，對于強化預(yù)算監(jiān)督，完善公共財政體系，建設(shè)服務(wù)型政府，推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展，具有重要的意義。

　　（四）完善預(yù)算執(zhí)行審計報告方式

　　第一，審計機關(guān)要不斷深化預(yù)算執(zhí)行審計，向人大提交高質(zhì)量、高標準的審計工作報告。

　　審計機關(guān)在制定預(yù)算執(zhí)行審計方案時，就應(yīng)積極與人大聯(lián)系，主動聽取和認真采納人大的意見，將人大對預(yù)算監(jiān)督的重點內(nèi)容作為審計內(nèi)容的重中之重，著力抓好對預(yù)算收支平衡、重點支出的安排和資金到位、預(yù)算超收收入的安排和使用、部門預(yù)算制度的建立和執(zhí)行、向下級財政轉(zhuǎn)移支付、本級人民代表大會關(guān)于批準預(yù)算的決議的執(zhí)行、國債余額、上級財政補助資金的安排和使用等情況的審計。并應(yīng)積極主動爭取政府的重視，依法適時將年度財政預(yù)算執(zhí)行審計工作報告提請人大審議，為人大審查批準預(yù)算執(zhí)行情況報告和決算草案提供直接、可靠的依據(jù)。

　　第二，逐步探索、開展部門決算審簽制度。

　　審計署早在2001年就起草了《中央各部門決算審簽辦法》，各級人大也對此提出了要求，但由于各方面的原因，地方審計機關(guān)在這方面還基本沒有起步。部門決算審簽制度包含兩個方面的內(nèi)容：一是審計機關(guān)不僅要審計預(yù)算執(zhí)行情況，而且要審計部門決算；二是部門決算在上報之前，必須經(jīng)過審計機關(guān)簽署意見。這一制度的實施將為人大審查批準決算草案提供更可靠的依據(jù)。

　　第三，及時、真實地提交審計工作報告中所指出問題的整改情況報告。

　　將“對預(yù)算執(zhí)行情況審計中發(fā)現(xiàn)的問題，政府應(yīng)適時向人大常委會報告整改情況”這一條，寫進修改后的《審計法》，進一步明確了審計機關(guān)對政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計職能，也強化了人大對政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)力。審計機關(guān)應(yīng)如實向人大報告審計工作報告中所指出問題的糾正情況和處理結(jié)果，接受人大督查，并取得人大支持，對拒不處理整改和落實執(zhí)行的問題，由人大采取法定措施督促落實到位或追究有關(guān)責任單位和責任人的責任，維護審計決定的嚴肅性和權(quán)威性，促進提高預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督和人大監(jiān)督的綜合效果。