摘要：加強工程審計,注重政府投入資金的產(chǎn)出效益。本文通過對全過程跟蹤審計對土地開發(fā)整理工程項目中的應(yīng)用,對工程中有無擅自降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程量造價不真實、高估冒算工程建設(shè)資金等問題及時發(fā)現(xiàn),同時對項目效益情況進(jìn)行調(diào)查,減少工程事故隱患,促進(jìn)土地開發(fā)整理項目健康發(fā)展。

　　土地開發(fā)整理項目工作是一項實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程。一個規(guī)劃協(xié)調(diào)、設(shè)計科學(xué)、施工合理的土地整理項目可以增加有效耕地而積,提高土地生產(chǎn)力,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,促進(jìn)農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán),創(chuàng)建人地共榮的土地生態(tài)環(huán)境。由于土地整理工作剛剛開始,項目管理體系尚未完善,在實施過程中還存在相當(dāng)?shù)碾S機性、功利性,缺乏長期性和規(guī)范性。通過各種制度的建立和執(zhí)行,可以使土地整理項目管理走上一條規(guī)范化的道路,通過近幾年的土地開發(fā)整理項目的實施,作為項目承擔(dān)單位的國土資源局有必要對所實施的項目進(jìn)行全過程的跟蹤審計。

　　土地開發(fā)整理項目跟蹤審計指審計部門自項目批復(fù)開始至工程竣工驗收,依法對與建設(shè)項目有關(guān)的財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性,分階段進(jìn)行跟蹤審計監(jiān)督。通過檢查和評價工程建設(shè)過程中存在的問題,及時提出審計意見和建議,促進(jìn)建設(shè)部門規(guī)范管理,有效地控制工程成本和投資規(guī)模,保障建設(shè)資金的合理使用,提高建設(shè)項目投資效益。跟蹤審計立足項目全過程的審計監(jiān)督,改變了工程竣工后集中一次結(jié)算審計的傳統(tǒng)審計模式,實現(xiàn)了審計工作從靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)化。

　　一、政府投資的土地開發(fā)整理項目中主要存在的問題

　　一是盲目追求政績,決策失誤,造成項目效益低下。地方政府或個人為追求政績,大搞“政績工程”、“形象工程”和“面子工程”,在項目實施前,不經(jīng)科學(xué)論證,有的工程設(shè)計有誤或存在缺陷。

　　二是一些政府投資項目管理薄弱,建筑市場秩序欠規(guī)范。招標(biāo)投標(biāo)制度落實不到位,監(jiān)督機制不健全,招投標(biāo)、合同管理不規(guī)范,存在“暗箱操作”等違規(guī)行為,有的存在“長官”意志,個人說了算,監(jiān)督約束機制形同虛設(shè),導(dǎo)致投資決策管理嚴(yán)重失控。

　　三是一些政府投資資金監(jiān)管不力,基建財務(wù)收支管理混亂。其一是有的項目納入單位財務(wù)賬中混合核算,沒有單獨建賬;有的亂列與工程無關(guān)的支出,挪用工程款。其二是違反現(xiàn)金管理條例,直接以現(xiàn)金支付工程款。其三是用收款收據(jù)作支付憑據(jù),或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導(dǎo)致對方漏繳稅費等,由于政府投資資金相對獨立,監(jiān)督機制乏力,財務(wù)監(jiān)督和審計監(jiān)督一時也難以到位,致使挪用、貪污投資資金等現(xiàn)象比較突出。

　　四是現(xiàn)場施工管理和監(jiān)督違章。有的建設(shè)項目總監(jiān)不到位,監(jiān)理工作不履職,現(xiàn)場監(jiān)理臨時外聘人員多,對工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制把關(guān)不嚴(yán),默認(rèn)施工單位變更工程;有的施工單位未經(jīng)設(shè)計部門和建設(shè)單位同意,擅自取消或增加工程項目。

　　五是一些政府投資項目高估冒算,超概算投資現(xiàn)象嚴(yán)重。有的因項目本身設(shè)計背離項目實際,概算粗糙,中途變更較多;有的項目批少建多,擅自擴大建設(shè)規(guī)模,提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、跟蹤審計應(yīng)做好各個階段的工作

　　土地開發(fā)整理工程項目是一個由多方參與的綜合性活動,需要各項目參加者相互配合協(xié)調(diào),使各項工作形成合力,確保項目建設(shè)順利進(jìn)行。因此,在開展跟蹤審計工作時,必須做好以下工作:

　　(一)跟蹤審計的事前控制建設(shè)項目跟蹤審計機構(gòu)的組建。審計部門參與工程建設(shè)全過程跟蹤審計時,應(yīng)派出專職審計人員進(jìn)駐施工現(xiàn)場,專人專職負(fù)責(zé)對建設(shè)項目全過程全方位的跟蹤監(jiān)督與管理。審計人員應(yīng)由造價審計人員、財務(wù)審計人員和工程技術(shù)人員組成。審計人員依據(jù)項目特征、可行性報告、概(預(yù))算文件、年度預(yù)算安排情況、有關(guān)工程核算管理制度等制定相應(yīng)的跟蹤審計方案。在開展跟蹤審計工作之前,審計人員應(yīng)加強與設(shè)計、施工、監(jiān)理、建設(shè)等相關(guān)職能部門的溝通十分必要。同時,正確處理好與基建管理、財務(wù)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合關(guān)系,明確各自職責(zé)和權(quán)限。

　　(二)跟蹤審計的事中控制跟蹤審計的目的是規(guī)范管理,有效控制工程項目投資。審計工作必須緊緊圍繞經(jīng)濟活動這個核心,項目實施過程中有關(guān)造價的環(huán)節(jié)是跟蹤審計的重點。因此,跟蹤審計應(yīng)集中力量抓好以下幾個重要環(huán)節(jié):1、招投標(biāo)階段。審查工程量清單并參與標(biāo)底答疑。現(xiàn)行的工程量清單招標(biāo)實行量價分離,量的風(fēng)險由甲方承擔(dān),因此審計人員應(yīng)根據(jù)招標(biāo)文件及圖紙要求審查工程量清單是否完整、準(zhǔn)確,以減少結(jié)算中因量的變化帶來造價的增減。審查招標(biāo)文件并全過程參與工程招標(biāo)。2、合同簽訂階段。合同審查的重點是:合同主體是否合法;內(nèi)容是否符合國家法律、法規(guī);形式是否符合該工程特點;文字表達(dá)是否準(zhǔn)確;合同條款是否完整。特別是投標(biāo)時不考慮,而在結(jié)算時需調(diào)整的項目:如趕工措施費、優(yōu)質(zhì)工程獎等如何計取;在履約過程中出現(xiàn)的變更、簽證等如何處理;如何界定違約及相應(yīng)的法律責(zé)任等。另外,還應(yīng)特別注意的是合同文件與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件三者之間的統(tǒng)一,避免產(chǎn)生矛盾。3、施工階段。施工階段是項目投資的實施階段,加強對施工階段的審計對降低投資具有重大的意義。施工階段審計重點環(huán)節(jié)有:設(shè)備材料采購和使用、工程資金使用、工程施工執(zhí)行情況、工程質(zhì)量與驗收、工程變更和工程簽證、工程索賠。4、決算審核階段。工程結(jié)算是工程投資的匯總,也是單位工程造價的最終確定。工程結(jié)算的方式應(yīng)與合同約定相一致。審核前,首先要熟悉合同和投標(biāo)文件,弄清招標(biāo)范圍,明確哪些內(nèi)容可調(diào)整,哪些內(nèi)容不可調(diào)整,對于可調(diào)整的部分,再根據(jù)現(xiàn)場有關(guān)資料,審核工作量計算是否準(zhǔn)確,與現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定有無沖突,定額套用是否正確,有沒有高會重算,材料價格是否符合合同約定,費用計取與有關(guān)規(guī)定是否一致,讓利是否滿足合同約定等。審計過程中,審計人員要與甲方、乙方、監(jiān)理多溝通,以事實為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,既要客觀公正、堅持原則,也要注意工作方法,最大限度的使工程造價得到準(zhǔn)確反映。審計結(jié)果在得到甲乙雙方共同確認(rèn)后,審計人員出具審計結(jié)果通知書,審計結(jié)果通知書中除了寫明審計結(jié)果、核減(增)額,還應(yīng)把一些特殊事項交代清楚。

　　(三)跟蹤審計的事后控制工程審計結(jié)束后,必須及時將審計工作底稿、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書、施工合同及附件、現(xiàn)場變更及簽證紀(jì)錄、審計結(jié)果通知書等資料整理登記歸檔,并對審計數(shù)據(jù)資料進(jìn)行信息化處理,建立審計項目檔案。檔案資料必須真實完整,不得有遺漏,做到一事一檔,事完檔成。

　　三、土地開發(fā)整理項目跟蹤審計注意的問題

　　(一)跟蹤審計工作的定位作為工程項目建設(shè)中的一方,務(wù)必保持審計獨立性,處理好監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。在開展跟蹤審計過程中防止兩種傾向:一是越俎代庖,大包大攬。應(yīng)正確處理好與基建管理、財務(wù)等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合關(guān)系,明確各自職責(zé)和權(quán)限。保持審計的客觀性、獨立性、公正性,避免審計風(fēng)險的發(fā)生。二是將跟蹤審計工作等同于傳統(tǒng)的事后審計,將工程造價審計工作與工程建設(shè)的(下轉(zhuǎn)295頁)(上接294頁)其他工作隔離開,只關(guān)注工程造價,不能動態(tài)地監(jiān)督全過程各階段運作是否正常,也不能為工程建設(shè)提供合理、有效的審計建議。因此,審計工作一定要定位準(zhǔn)確。(二)提高跟蹤審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。傳統(tǒng)審計工作重點放在事后對數(shù)據(jù)和文字資料的審核上,審計人員很少深入施工現(xiàn)場,不了解新工藝和新材料而可能會導(dǎo)致審計結(jié)果失真,思想還停留在傳統(tǒng)審計模式,從而使跟蹤審計工作流于形式。因此,要高效地開展跟蹤審計工作,首先要提升審計人員的政治素質(zhì),強化審計人員的責(zé)任心和敬業(yè)精神,樹立崇高的工作責(zé)任感和職業(yè)道德;其次,改進(jìn)工作方法,完善審計制度,讓審計人員充分了解建設(shè)工程全過程造價管理的理論,制定出工程項目全過程跟蹤審計制度和實施細(xì)則,保證跟蹤審計有效實施。(三)制定切實可行的審計方案。由于建設(shè)項目具有獨特性、復(fù)雜性和多樣性的特點,是一次性非重復(fù)性工作。因此,跟蹤審計方案必須與工程項目相適應(yīng),切忌生搬硬套,應(yīng)從實際出發(fā),根據(jù)不同項目特征、不同施工方案,有針對性地制定跟蹤審計方案,使審計方案切實可行,真正對審計工作具有指導(dǎo)作用。(四)設(shè)置審計查證作業(yè)關(guān)鍵控制點。開展跟蹤審計時,應(yīng)當(dāng)以建設(shè)工程造價控制為主線,對建設(shè)工程全過程實時跟蹤。為了保證跟蹤審計質(zhì)量,應(yīng)對建設(shè)工程全過程中對工程投資有較大影響的環(huán)節(jié)予以重點關(guān)注,在實施審計時,可在招投標(biāo)、簽訂合同、設(shè)備材料采購、工程施工、竣工驗收、變更簽證、索賠和竣工決算環(huán)節(jié)設(shè)置審計工作關(guān)鍵控制點,制訂各環(huán)節(jié)跟蹤審計細(xì)則,確保建設(shè)項目投資得到有效控制。

　　土地開發(fā)整理項目工程的全過程跟蹤審計將傳統(tǒng)的事后審計變?yōu)槭虑?、事中和事后的全方位、全過程的審計,做到關(guān)口前移、全程監(jiān)控,在全面全過程的審計中找準(zhǔn)工程建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié),以規(guī)范工程建設(shè)行為,提高工程建設(shè)管理水平,促使工期、質(zhì)量、功能和投資最佳化,爭取最佳投資效果。同時也建議國家投資項目要嚴(yán)格執(zhí)行項目立項審批、規(guī)劃審批制度。杜絕隨意變更項目增加投資,維護(hù)計劃管理的權(quán)威性,要加大對在建工程的跟蹤檢查力度,遵循項目工程建設(shè)本身固有規(guī)律程序進(jìn)行。先勘察后設(shè)計、先設(shè)計后施工、先驗收后使用,并接受審計機關(guān)的全過程跟蹤審計。