【摘要】建立完善的政府采購制度旨在強(qiáng)化財政支出管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,加強(qiáng)宏觀管理,達(dá)到節(jié)約財政資金、提高資金使用效益和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的。但是由于在審計依據(jù)、內(nèi)容和實施過程等方面存在的局限影響,政府采購績效審計的開展與發(fā)展受到制約。

　　政府采購是政府支出的重要組成部分,自1998年在全國開展以來,經(jīng)歷了十多年的審計,采購金額從1998年的160億元增加到2006年的3 000億元,采購范圍逐漸擴(kuò)大,采購品種逐漸增加,基本上達(dá)到了加強(qiáng)宏觀管理、節(jié)約財政資金和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的。《中華人民共和國采購法》第68條明確規(guī)定:審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督,政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人及有關(guān)政府采購活動應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督。由于在審計依據(jù)、內(nèi)容和實施過程等方面的局限影響,政府采購績效審計的開展與發(fā)展受到制約。

　　一、政府采購績效審計的基本含義

　　政府采購的主體是依靠國家預(yù)算資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等。政府采購為非商業(yè)性、非盈利性購買行為,即只能買,不能賣。政府采購的對象及范圍有:各級使用財政性資金單位(下稱采購單位)使用財政性資金購買列入政府采購集中采購目錄或金額超過集中采購限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。在采購方式和采購程序上有相應(yīng)具體的規(guī)定,比如有地區(qū)規(guī)定集中采購金額超過20萬元以上的項目必須通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購。隨著政府采購規(guī)范化要求的提高以及采購規(guī)模的擴(kuò)大,各地政府審計機(jī)關(guān)大致在2006年前后逐步把政府采購列為審計重點,編制審計工作方案和實施方案,將政府采購辦、政府采購中心和選擇重點采購單位作為審計的主要對象。

　　政府采購績效審計是由專門機(jī)構(gòu)和專職人員依法對被審計單位使用財政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)等采購活動的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評價,以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高財政資金使用效率、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的目的。

　　政府采購績效審計的主要內(nèi)容有:政府采購預(yù)算及執(zhí)行情況;政府采購預(yù)算資金撥付及進(jìn)度;采購規(guī)模及與采購目錄相符情況;采購流程控制執(zhí)行情況;對采購單位展開延伸審計,檢查有否擅自采購、擴(kuò)大采購范圍、提高采購標(biāo)準(zhǔn)等行為。

　　政府采購績效審計對加強(qiáng)財政預(yù)算支出管理、規(guī)范政府采購程序、強(qiáng)化政府采購制度、促進(jìn)廉政建設(shè)方面起到了積極的推動作用。

　　二、當(dāng)前政府采購績效審計存在的問題

　　2007年9月至2008年3月間,筆者走訪了遼寧省沈陽、大連、撫順、本溪、丹東、清源、東港等市、縣政府采購中心和審計局機(jī)關(guān),試圖對政府采購及其績效審計情況做比較全面、深入的了解。經(jīng)過調(diào)查,看到:這些市、縣的政府都在政府采購管理部門之外設(shè)有專門負(fù)責(zé)政府采購管理控制的機(jī)構(gòu)——政府采購中心,它們一般是由上一級政府批準(zhǔn)的財政全額撥款單位,負(fù)責(zé)組織實施市、縣直各部門、單位所需貨物、工程和服務(wù)項目政府集中采購工作。按照采購法“管采分離、職能分設(shè)、政事分開”的規(guī)定,采購中心內(nèi)設(shè)綜合招標(biāo)部、采購部、工程部等部門。政府審計機(jī)關(guān)對政府采購的績效進(jìn)行監(jiān)督審計,審計對象包括政府采購主管部門、采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu);審計的內(nèi)容包括:采購項目立項、采購資金的來源、采購項目管理使用等情況。

　　經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府采購審計能夠利用政府審計的相對獨(dú)立性、強(qiáng)制性對預(yù)算資金的使用進(jìn)行監(jiān)督,但由于各方面原因,政府采購績效審計還存在如下不足。

　　(一)審計法律依據(jù)不足

　　審計法律依據(jù)不足具體表現(xiàn)為:一是政府采購法實施細(xì)則沒有設(shè)立。政府采購法自2003年出臺以來,相應(yīng)的實施細(xì)則卻一直沒有設(shè)立,使得對政府采購各項監(jiān)督內(nèi)容缺乏可操作性。同時,招投標(biāo)審計是政府采購審計中的重點,但是,審計機(jī)關(guān)可以參照的法律依據(jù)僅有招投標(biāo)法,很難適應(yīng)政府采購績效審計的需要。二是政府采購績效審計的目標(biāo)在于被審項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,由于我國目前尚無績效審計準(zhǔn)則或指南,政府采購的績效審計只能遵守審計法和政府采購法。三是審計部門對同級財政只有處理權(quán)沒有處罰權(quán),削弱了審計的執(zhí)法力度,制約了對政府采購的監(jiān)督職能的發(fā)揮。四是懲罰手段和措施無細(xì)則,落實不徹底,是違規(guī)行為屢禁不止的癥結(jié)所在。有些市地盡管劃分了政府采購有關(guān)部門的職責(zé),但沒有對違規(guī)行為處理的細(xì)則,使某些人有了鉆空子的機(jī)會。

　　(二)審計缺乏深度

　　調(diào)查時發(fā)現(xiàn),政府采購績效審計制定的審計方案存在缺陷,審計范圍過小、審計時間過少,審計缺乏深度。如某市政府采購涉及280家單位,而審計時僅延伸10家采購單位,占比3.57%,審計方案中沒有對供應(yīng)商、招投標(biāo)和政府采購績效情況進(jìn)行延伸審計,使許多采購過程中存在的問題沒有全面反映出來,影響了整個政府采購績效審計的效果。由于審計部門事先并沒有參與具體的采購招投標(biāo)過程,審計深度又存在缺陷,所以無法對政府采購績效提出意見,審計監(jiān)督對政府采購過程是失控狀態(tài)。

　　(三)審計部門與其他監(jiān)管部門關(guān)系的協(xié)調(diào)存在困難

　　《采購法》明確規(guī)定:政府采購有關(guān)的監(jiān)管部門、審計部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律、行政法規(guī)對政府采購實施監(jiān)督。但是,由于各部門之間未能很好協(xié)調(diào),各監(jiān)督部門職能相互交叉重疊,且未能做好溝通工作,造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的情況。比如,對納入政府采購范圍并實施招標(biāo)方式采購的工程項目采購活動的監(jiān)督,根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招投標(biāo)活動的監(jiān)督,分別由其行政主管部門負(fù)責(zé);各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督,由政府有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定,這些專業(yè)監(jiān)督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監(jiān)督,造成多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免,也造成部門間的執(zhí)法糾紛。所以,審計部門如何處理好與其他部門在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購審計的一大難點。

　　(四)采購績效評價指標(biāo)不健全

　　隨著政府采購支出的迅速增加以及采購范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜,公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法,還想對采購資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用、采購行為是否有效果清晰明白。但目前看,我國還缺乏公認(rèn)可適用的政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)。目前能評價政府采購績效指標(biāo)的體系只有財務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo),缺乏非財務(wù)指標(biāo)、未來價值指標(biāo)、單項指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo),審計人員無法深入了解被審計采購項目的經(jīng)濟(jì)效益,必須“借用”其他標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計某種標(biāo)準(zhǔn)來衡量工作成果。審計人員也還沒有一個能指導(dǎo)審計活動,衡量被審計事實、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),即公認(rèn)可接受的績效標(biāo)準(zhǔn)可供利用。在這種情況下,就造成了對政府采購績效的評價無據(jù)可依,無疑會影響績效審計的質(zhì)量和宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響等社會效益的評價。

　　(五)審計人員專業(yè)性不強(qiáng)

　　之所以政府采購績效審計停留在采購資金收支審計上,疏于對招投標(biāo)、項目進(jìn)展和政府采購績效等重點方面的監(jiān)督,主要原因是審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)沒有達(dá)到政府采購績效審計的需要。政府采購績效審計所需知識超過單純政府采購資金審計的范疇,它涉及到財政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多方面,是政策性強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計監(jiān)督。正是由于政府采購績效審計工作涉及面廣,一些采購專業(yè)性強(qiáng),而又缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施,僅靠審計部門現(xiàn)有的人員及專業(yè)知識是不能適應(yīng)對這一工作監(jiān)督需要的。它要求審計機(jī)關(guān)擁有具備如下知識的人才:如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、法律、財會、計算機(jī)、信息系統(tǒng)、工程建筑學(xué)等,要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業(yè)知識。

　　三、提高政府采購績效審計質(zhì)量的對策

　　針對政府采購績效審計存在的問題,筆者建議采取以下措施加以糾正和解決,以達(dá)到發(fā)揮審計監(jiān)督職能、加大審計監(jiān)督力度、提高政府采購效率和效果的目的。

　　(一)加快完善政府采購制度

　　1.建立健全政府采購法律體系

　　以公開、公平、公正、效率、效益原則,完善我國現(xiàn)有的采購法律體系。以《中華人民共和國政府采購法》為基礎(chǔ),配套采購法實施細(xì)則,盡快制定政府采購供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法,將政府采購實際工作納入有法可依、有章可循的軌道。

　　2.建立預(yù)算約束機(jī)制

　　強(qiáng)化預(yù)算編制制度,并嚴(yán)格審核,確保采購預(yù)算編制的質(zhì)量。設(shè)立專職預(yù)算編制審核機(jī)構(gòu)或崗位進(jìn)行逐部門、逐項目審核,做到:確保采購預(yù)算的合理合法性,最好建立量化指標(biāo)體系;確保采購預(yù)算的完整性,防止采購項目不清而導(dǎo)致未來各種舞弊行為的發(fā)生;確保采購項目的真實必要性,防止采購單位挪用采購資金;確保采購預(yù)算具有關(guān)聯(lián)性,防止采購預(yù)算存在人為拆分或整合項目的問題。

　　3.建立政府采購監(jiān)督約束機(jī)制

　　完善的政府采購監(jiān)督體系由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會監(jiān)督組成。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要靠完善內(nèi)部控制機(jī)制實現(xiàn),如計劃審批、招標(biāo)、實施采購、質(zhì)量檢查與驗收、款項支付實行真正的職務(wù)分離。在規(guī)范政府采購職能部門管理機(jī)制的同時,應(yīng)借助紀(jì)檢、監(jiān)察、審計等部門監(jiān)督政府采購行為,防范采購風(fēng)險。

　　(二)加強(qiáng)和完善審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,提高績效審計效果

　　1.建立政府采購審計數(shù)據(jù)庫

　　收集政府采購有關(guān)法律、制度和辦法的規(guī)定以及預(yù)算、國內(nèi)外相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料,對采購單位預(yù)算情況、合同執(zhí)行情況、采購運(yùn)行情況、使用情況、保管情況、改造情況、處置情況等方面建立全面詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫。

　　2.規(guī)范政府采購績效審計程序

　　圍繞具體審計項目,確定審計目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布置、合理調(diào)配審計力量,統(tǒng)一編制審計計劃和審計方案,做到與相關(guān)方面充分的溝通與協(xié)調(diào),并根據(jù)審計工作展開情況確定進(jìn)一步審計程序,確定延伸審計的范圍,保證有說服力審計證據(jù)的收集程序。

　　3.確定標(biāo)準(zhǔn),做好績效評價工作

　　由于政府采購資金來自納稅人,而政府采購一般用于公益、集體、社會等方面,評價標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛,績效審計比較困難,該標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該具有如下特點:相對高度概括,應(yīng)該能夠概括被審計對象所具有的社會效益、行業(yè)效益、經(jīng)濟(jì)效益等重要特征;客觀實際,應(yīng)該將被審計項目的實際情況反映出來;清晰反映,評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系應(yīng)該分類清晰;彈性特點,所謂彈性是指評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而做相應(yīng)調(diào)整。

　　4.做好審前調(diào)查,明確審計重點

　　對政府采購審計審計署6號令要求,審計組采取多種形式向有關(guān)項目主要負(fù)責(zé)人、財務(wù)與施工方面人員了解情況,應(yīng)抓住資金流程整個主線,從立項、撥付、管理、使用、保管、處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查,重點尋找能反映和查處由于決策失誤、管理不善等造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題。

　　5.實現(xiàn)采購項目的跟蹤審計

　　跟蹤審計要能夠?qū)崿F(xiàn)以下目標(biāo):通過審計資金的撥付、管理和使用,發(fā)現(xiàn)資金使用及管理上的問題,及時糾正違反財經(jīng)法律的問題,促進(jìn)政府投資的有效合理使用,并使建設(shè)資金的使用達(dá)到預(yù)期的使用效益;通過對政府投資項目建設(shè)過程和經(jīng)營管理過程的跟蹤審計,揭示問題,提出建議,達(dá)到制約建設(shè)部門和行使建設(shè)管理職能部門權(quán)力過大的目的;通過開展跟蹤審計,調(diào)查建成項目的運(yùn)營情況,從項目建設(shè)管理體制、投融資體制和運(yùn)營機(jī)制等方面分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因,提出改進(jìn)建議,促進(jìn)項目的后續(xù)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

　　6.實施審計結(jié)果公告制度

　　實行審計公告制度是推進(jìn)依法治國、依法行政、促進(jìn)審計監(jiān)督職能的重要手段。政府采購績效審計應(yīng)按照真實性、客觀性、準(zhǔn)確性、針對性、規(guī)范性原則的要求,結(jié)合政府采購績效審計的特點,加快政府采購績效審計結(jié)果公告的進(jìn)程,保證審計公開透明、提高審計質(zhì)量、增強(qiáng)審計責(zé)任感、降低審計風(fēng)險。

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