固定資產(chǎn)投資審計(jì)是審計(jì)工作的重點(diǎn)之一，經(jīng)過(guò)20年的洗禮，而今作為審計(jì)界最活躍的元素之一，取得了累累碩果，并日益呈現(xiàn)勃勃生機(jī)和活力。通過(guò)投資審計(jì)，規(guī)范投資行為，促進(jìn)投資管理，提高投資效益，從微觀入手，從宏觀著眼，及時(shí)反饋真實(shí)、可信的審計(jì)信息，為黨和政府決策服務(wù)。隨著我國(guó)投融資體制的改革和加入WTO，投資領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員需要審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)，分析新情況，解決新問(wèn)題?！墩憬?guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》的頒布實(shí)施，浙江的投資審計(jì)工作進(jìn)入了新的發(fā)展階段。因此，要加強(qiáng)對(duì)投資審計(jì)的理論研究，給投資審計(jì)以準(zhǔn)確的定位，理順投資審計(jì)與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)系，以利于投資審計(jì)的深入開(kāi)展。

　　一、固定資產(chǎn)投資審計(jì)的定位問(wèn)題

    跨入二十一世紀(jì)，固定資產(chǎn)投資審計(jì)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，將進(jìn)入一個(gè)大的發(fā)展時(shí)期。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)如何定位，是擺在投資審計(jì)工作者面前的重要課題。只有定位清晰、準(zhǔn)確，投資審計(jì)事業(yè)才能更好地發(fā)展。

　　目前關(guān)于投資審計(jì)的定位眾說(shuō)不一。有人認(rèn)為投資審計(jì)的作用主要是加強(qiáng)建設(shè)資金管理，因此審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)該是資金和財(cái)務(wù)收支；也有人認(rèn)為投資審計(jì)主要是為政府節(jié)約財(cái)政支出，因此重點(diǎn)應(yīng)放在工程造價(jià)審計(jì)上。前者帶有一定的片面性，后者混淆了政府審計(jì)和中介服務(wù)的界限。把投資審計(jì)列為財(cái)政審計(jì)的重要組成部分亦值得商榷，因?yàn)橥顿Y審計(jì)的專業(yè)性特別強(qiáng)，與其他審計(jì)形成了較大的區(qū)別。

　　明確投資審計(jì)的定位，應(yīng)當(dāng)考慮：

　?。ㄒ唬┒ㄎ灰c國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向相適應(yīng)。這是審計(jì)監(jiān)督服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的要求。投資在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。1998年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大了固定資產(chǎn)投資力度，加強(qiáng)了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有決定性作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到2002年，國(guó)家共發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債6600億元，集中建設(shè)了一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資平均每年增長(zhǎng)約15％，投資每年拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5至2個(gè)百分點(diǎn)。堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需的方針，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基本取向。因此，投資審計(jì)的任務(wù)會(huì)更重，作用更明顯。

　?。ǘ┒ㄎ灰c體制改革方向相適應(yīng)。公共財(cái)政體制的建立，投資的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)l(fā)生變化，財(cái)政性建設(shè)資金將主要投向公共工程；投融資體制改革后，投資的方式、主體會(huì)發(fā)生變化，融資方式趨向市場(chǎng)化，投資主體呈現(xiàn)多元化，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的速度加快，政府性投資將主要起引導(dǎo)作用，資金投向的范圍會(huì)更廣、更多元；與之相適應(yīng)，政府管理項(xiàng)目的觀念方式、所依據(jù)的法規(guī)制度也正在發(fā)生較大的變化。因此，投資審計(jì)的重點(diǎn)要明確，模式要?jiǎng)?chuàng)新。

　?。ㄈ┒ㄎ灰c社會(huì)客觀需要相適應(yīng)。投資領(lǐng)域還存在一些不可忽視的問(wèn)題亟待規(guī)范：低水平重復(fù)建設(shè)較為普遍、損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重、建設(shè)市場(chǎng)秩序不規(guī)范甚至混亂、違法犯罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、投資效益差、投資效率低等。社會(huì)各界對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注度不斷上升，對(duì)審計(jì)的期望也很高，要求投資審計(jì)不僅要會(huì)查問(wèn)題，而且要能分析問(wèn)題，審計(jì)后要能回答：國(guó)家、地方的投資政策和法規(guī)是否完善，執(zhí)行情況如何，存在哪些問(wèn)題，對(duì)改進(jìn)這些問(wèn)題有什么建議；政府相關(guān)部門的投資監(jiān)管是否到位，工程建設(shè)領(lǐng)域里產(chǎn)生這樣或那樣的問(wèn)題，乃至嚴(yán)重的違法犯罪，根源又是什么；從整體和局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)和近期來(lái)分析項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益究竟怎樣，有無(wú)重復(fù)、浪費(fèi)，有無(wú)結(jié)構(gòu)、布局不合理，有無(wú)過(guò)度超前或滯后等等。因此，投資審計(jì)的力度要加大，層次要提高。

　　基于上述認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為：公共工程是今后政府投資的核心內(nèi)容，社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，積極財(cái)政政策的實(shí)施、公共財(cái)政體制的建立、各項(xiàng)建設(shè)管理制度的完善會(huì)加速公共工程投資模式的形成，所以，公共工程將成為投資審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。當(dāng)然，公共工程投資模式的正式形成有一個(gè)過(guò)程，現(xiàn)階段投資審計(jì)還要做好以下幾個(gè)方面的工作：

　　（一）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合。財(cái)政性建設(shè)資金形成固定資產(chǎn)產(chǎn)生效益，需要經(jīng)過(guò)分配、撥付、使用等環(huán)節(jié)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)把一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目納入宏觀的財(cái)政范疇，審計(jì)可以從宏觀著眼，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出建議。財(cái)政性建設(shè)資金的預(yù)算分配是投資管理的龍頭，也是宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)重要手段，必須加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，這就要求投資審計(jì)的關(guān)口前移。要通過(guò)預(yù)算分配環(huán)節(jié)的審計(jì)，分析財(cái)政性建設(shè)資金的投資分配原則是否符合國(guó)家投資政策、投資規(guī)模是否在人大批準(zhǔn)的預(yù)算之內(nèi)、投資結(jié)構(gòu)是否合理、投資分配的內(nèi)控制度是否健全有效，從宏觀上掌握預(yù)算執(zhí)行的總體情況，促進(jìn)財(cái)政性建設(shè)資金配置效率的提高。

　?。ǘ┤鎸徲?jì)與突出重點(diǎn)相結(jié)合。突出重點(diǎn)是保證審計(jì)質(zhì)量、出“精品”的關(guān)鍵。投資審計(jì)突出重點(diǎn)，就要圍繞黨委政府工作的中心，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中反映出來(lái)的、社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題來(lái)開(kāi)展工作，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)資金的審計(jì)。具體而言，審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是數(shù)量大、影響大、關(guān)系到公眾切身利益的投資項(xiàng)目，包括：關(guān)系社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；關(guān)系社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；關(guān)系社會(huì)生活質(zhì)量的社會(huì)公共服務(wù)性領(lǐng)域。

　?。ㄈ┕こ虒徲?jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合。建設(shè)項(xiàng)目固有的特點(diǎn)決定了投資審計(jì)的內(nèi)容不僅包括財(cái)務(wù)收支審計(jì)，而且包括工程審計(jì)。工程審計(jì)實(shí)際上就是建設(shè)管理全過(guò)程的審計(jì)，包括：有無(wú)違反基本建設(shè)程序；建設(shè)規(guī)模和投資有無(wú)超概；土地使用及政策處理情況如何；有無(wú)按規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及設(shè)備材料采購(gòu)的招投標(biāo)；工程價(jià)款的結(jié)算支付是否真實(shí)等。工程審計(jì)與財(cái)務(wù)審計(jì)相結(jié)合，有利于提高審計(jì)的深度。隨著招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制等工程管理制度與國(guó)際接軌，國(guó)家規(guī)范建設(shè)行為的法律、法規(guī)進(jìn)一步完善，工程審計(jì)的力度需進(jìn)一步加強(qiáng)。

　?。ㄋ模┱鎸?shí)性、合規(guī)性、效益性審計(jì)相結(jié)合。開(kāi)展投資績(jī)效審計(jì)是投資審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。投資審計(jì)要在真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益是否達(dá)到項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)文件提出的預(yù)期指標(biāo)，深入分析投資績(jī)效未達(dá)標(biāo)的原因，揭示項(xiàng)目在投資決策、投資管理上的深層次、共性問(wèn)題，有針對(duì)性的提出審計(jì)建議，積極發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家宏觀調(diào)控中的重要作用。

　　（五）監(jiān)督與服務(wù)相結(jié)合。審計(jì)監(jiān)督是審計(jì)法明確規(guī)定的國(guó)家審計(jì)的職能，最終目的是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，監(jiān)督與服務(wù)是相統(tǒng)一的，監(jiān)督越到位，服務(wù)作用越明顯。投資審計(jì)不僅要嚴(yán)格依法審計(jì)，加大對(duì)投資領(lǐng)域重大違法違規(guī)問(wèn)題的查處力度，而且要提高層次，研究分析投資領(lǐng)域在制度上、機(jī)制上存在的問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深刻揭露，促進(jìn)投資管理，健全法規(guī)制度，通過(guò)監(jiān)督體現(xiàn)服務(wù)。

　　二、固定資產(chǎn)投資審計(jì)的范圍問(wèn)題

    《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第二十三條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定“接受審計(jì)監(jiān)督的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，是指以國(guó)有資產(chǎn)投資或融資為主的基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目。與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等單位的財(cái)務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督”。因此，固定資產(chǎn)投資審計(jì)圍繞“國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目”開(kāi)展審計(jì)工作。據(jù)此，固定資產(chǎn)投資審計(jì)從最初僅僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的資金使用與管理進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，發(fā)展到目前對(duì)整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理、財(cái)務(wù)管理、投資管理進(jìn)行全方位審計(jì)；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到設(shè)計(jì)、施工、竣工等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，審計(jì)內(nèi)容不斷拓展。審計(jì)的對(duì)象不僅包括具體的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，而且包括掌管建設(shè)資金的政府主管部門。

　　1998年以來(lái)，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)模式發(fā)生了深刻變化，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，投融資體制改革繼續(xù)深化，融資方式趨向市場(chǎng)化，投資主體呈現(xiàn)多元化，極大地刺激了固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)。從項(xiàng)目上看，實(shí)際上包括了財(cái)政預(yù)算安排的建設(shè)項(xiàng)目、各項(xiàng)政府性收費(fèi)和建設(shè)性基金安排的建設(shè)項(xiàng)目、預(yù)算外資金專項(xiàng)安排的建設(shè)項(xiàng)目、由政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外建設(shè)貸款和社會(huì)集資款建設(shè)的項(xiàng)目、國(guó)家政策性銀行貸款安排的建設(shè)項(xiàng)目，投資審計(jì)面臨著任務(wù)量激增，而審計(jì)力量又不足的問(wèn)題。投資審計(jì)一方面要充分利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力量，另一方面應(yīng)適當(dāng)收縮戰(zhàn)線，控制審計(jì)范圍，根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)在性質(zhì)確定審計(jì)對(duì)象，改變投資審計(jì)的重點(diǎn)。

　　隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政體制的建立，投資的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域?qū)l(fā)生變化，財(cái)政性建設(shè)資金將主要投向公共工程，投資審計(jì)也應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)變模式。公共工程審計(jì)模式符合國(guó)際慣例，符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的取向。由于公共工程一般只能由政府來(lái)實(shí)施，也比較難以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。選擇公共工程審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的投資審計(jì)模式，無(wú)疑是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。因此建立公共工程審計(jì)模式已是當(dāng)前審計(jì)實(shí)踐迫切需要解決的重要課題。目前，市政工程作為公共工程的主要組成部分，也逐漸融合非國(guó)有的資金，包括民間資金，而以是否為“國(guó)有”來(lái)確定投資審計(jì)的范圍已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，并將束縛投資審計(jì)的發(fā)展，這種情況對(duì)投資審計(jì)的范圍提出了挑戰(zhàn)。投融資體制改革后，投資主體多元化，民間資本也以更快的速度進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如杭州灣跨海大橋總投資118億元，民間資本所占比例已經(jīng)過(guò)半。今后，政府性投資將主要起引導(dǎo)作用，資金投向的范圍會(huì)更廣、更多元。而許多非國(guó)有投資的基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目該審而不能審，從而成為地方政府處理的難點(diǎn)和老百姓關(guān)注的焦點(diǎn)?！秾徲?jì)法》所定義的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)概念已不能涵蓋它當(dāng)初想要包括的內(nèi)容。投資審計(jì)有必要根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，順應(yīng)公共財(cái)政體制的建立，按照公共工程的思路來(lái)規(guī)范國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，調(diào)整國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的內(nèi)容，更新投資審計(jì)的方式方法。

　　從審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部分工看，投資審計(jì)是一個(gè)更宏觀、更全面的概念，資金與項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合才能解決投資審計(jì)問(wèn)題。投資審計(jì)的對(duì)象不僅包括具體的國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，而且包括掌管建設(shè)資金計(jì)劃、撥付權(quán)的政府主管部門；審計(jì)范圍不僅包括建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，而且包括專項(xiàng)資金的籌集、管理、使用情況；重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容不僅包括財(cái)政財(cái)務(wù)收支，還包括建設(shè)項(xiàng)目的工程造價(jià)和工程建設(shè)管理。只有資金與項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合，才是一個(gè)完整的投資審計(jì)。

    三、國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)與專項(xiàng)建設(shè)資金審計(jì)的關(guān)系問(wèn)題

    固定資產(chǎn)投資審計(jì)既包括國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，也包括專項(xiàng)建設(shè)資金審計(jì)，它們是固定資產(chǎn)投資審計(jì)的兩個(gè)重要方面，但目前兩者沒(méi)有很好地結(jié)合起來(lái)，存在著脫離現(xiàn)象。一方面，由于審計(jì)管轄權(quán)的制約造成資金審計(jì)和項(xiàng)目審計(jì)相脫離，如對(duì)于中央專項(xiàng)資金的審計(jì)主要由審計(jì)署負(fù)責(zé)，而該資金投入的項(xiàng)目主要由地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)；另一方面，部門之間的不同分工也造成了專項(xiàng)資金審計(jì)與項(xiàng)目審計(jì)相脫離，如交通、建設(shè)、水利等部門內(nèi)的專項(xiàng)資金主要是由各專業(yè)審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)，而沒(méi)有放到整個(gè)投資審計(jì)的范疇內(nèi)。

　?。ㄒ唬╉?xiàng)目審計(jì)和資金審計(jì)都是固定資產(chǎn)投資審計(jì)的重要組成部分。由于國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)范圍相對(duì)較為明確、問(wèn)題相對(duì)較為集中，所以目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)主要都是以項(xiàng)目審計(jì)的方式進(jìn)行。同時(shí)，隨著投融資體制的轉(zhuǎn)變，專項(xiàng)建設(shè)資金審計(jì)在固定資產(chǎn)投資審計(jì)中也將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。另一方面，資金審計(jì)和項(xiàng)目審計(jì)在諸如資金來(lái)源、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)對(duì)象等許多方面都各有側(cè)重。可以說(shuō)它們一個(gè)是宏觀審計(jì)，一個(gè)是微觀審計(jì)；一個(gè)是面上的審計(jì)，一個(gè)是點(diǎn)上的審計(jì)；一個(gè)是廣度上的審計(jì)，一個(gè)是深度上的審計(jì)。與項(xiàng)目審計(jì)相比，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有機(jī)動(dòng)靈活、涉及面廣、宏觀性強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題。

　?。ǘ﹫?jiān)持以資金為主線。由于投資審計(jì)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，既涉及到國(guó)家宏觀調(diào)控政策，又涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革，直接涉及到中央與地方、部門與單位的利益關(guān)系和廣大人民群眾的切身利益。所以，充分發(fā)揮固定資產(chǎn)投資審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和職能作用，實(shí)現(xiàn)宏觀服務(wù)層次上的突破，是固定資產(chǎn)投資審計(jì)發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。而針對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目所進(jìn)行的審計(jì)，往往只是著重從項(xiàng)目本身去評(píng)價(jià)項(xiàng)目的可行性和效益性，僅注重了單一項(xiàng)目而忽略了固定資產(chǎn)投資的整體性問(wèn)題。所以，應(yīng)樹(shù)立整體、宏觀意識(shí)和全局觀念，充分認(rèn)識(shí)資金審計(jì)的重要性，做到跳出審計(jì)談經(jīng)濟(jì)，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計(jì)。要實(shí)現(xiàn)審計(jì)觀念由就審計(jì)論項(xiàng)目向就審計(jì)論投資結(jié)構(gòu)、效益、調(diào)控政策轉(zhuǎn)變，由項(xiàng)目審計(jì)向資金審計(jì)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)規(guī)范投資行為，落實(shí)調(diào)控措施。通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)，一批項(xiàng)目的審計(jì)，一個(gè)方面的審計(jì)，來(lái)揭示投資存在的深層次、共同性的問(wèn)題。

　　（三）項(xiàng)目審計(jì)是資金審計(jì)的基礎(chǔ)。在充分認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)資金審計(jì)的重要性的同時(shí)，我們還必須認(rèn)識(shí)到國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)是投資審計(jì)的重要組成部分，必須通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，才能揭示出財(cái)政資金在投資方面存在的問(wèn)題。另外，由于項(xiàng)目審計(jì)具有接觸面大、信息多、資料實(shí)等優(yōu)勢(shì)，所以資金審計(jì)必須從這一基礎(chǔ)出發(fā)，立足微觀、著眼宏觀，對(duì)審計(jì)資料作出全面系統(tǒng)的分析，才能從宏觀與微觀的結(jié)合中得出某一時(shí)期該地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的宏觀結(jié)論，才能全面評(píng)價(jià)資金用于國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目支出的效果及為以后的財(cái)政收支安排決策提供可靠的依據(jù)，從而切實(shí)有效的加強(qiáng)宏觀調(diào)控。所以，采取以資金為主線，以項(xiàng)目為基礎(chǔ)，資金審計(jì)與項(xiàng)目審計(jì)相結(jié)合的方式，能真正做到從宏觀著眼，微觀入手，促進(jìn)項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目建設(shè)單位加強(qiáng)建設(shè)資金和建設(shè)項(xiàng)目的管理，充分發(fā)揮國(guó)家建設(shè)資金的使用效益，有利于增強(qiáng)投資審計(jì)工作的深度。同時(shí)有利于統(tǒng)一配置審計(jì)資源，有利于集中力量，突出重點(diǎn)，深入揭示重點(diǎn)行業(yè)在建設(shè)資金管理和使用中的突出問(wèn)題，分析深層次的原因，有針對(duì)性地提出審計(jì)建議，實(shí)現(xiàn)從微觀入手、服務(wù)于宏觀調(diào)控的目的。

　　四、在投資審計(jì)中積極探索

    績(jī)效審計(jì)開(kāi)展投資績(jī)效審計(jì)是投資審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。從國(guó)外看，績(jī)效審計(jì)叫“三E”（Efficiency、Effectiveness、Economics）審計(jì)。英國(guó)國(guó)家審計(jì)署主要開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，即對(duì)政府部門和公共機(jī)構(gòu)的財(cái)政、財(cái)務(wù)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益進(jìn)行監(jiān)督。英國(guó)績(jī)效審計(jì)的主要目的是向議會(huì)提供關(guān)于收入、支出及資源管理中主要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性、效率及效益的獨(dú)立信息、證明意見(jiàn)及建議，主要目標(biāo)是尋求提高績(jī)效的途徑并鼓勵(lì)和幫助被審計(jì)單位采取必要的措施以改進(jìn)系統(tǒng)及控制措施。加拿大把專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查與績(jī)效審計(jì)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)利用社會(huì)力量進(jìn)行審計(jì)。美國(guó)從20世紀(jì)70年代起，財(cái)務(wù)審計(jì)一般不足15％，績(jī)效審計(jì)占85％以上。經(jīng)濟(jì)效益是我們從事一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。全國(guó)和全省經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議都提出要把經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效益作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放由粗放型轉(zhuǎn)向集約型和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，社會(huì)大眾日益關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題。加入WTO無(wú)疑加速了這一進(jìn)程。審計(jì)機(jī)關(guān)在加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)客觀需要逐步開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

　　從審計(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展角度看，投資審計(jì)要積極拓展績(jī)效審計(jì)新領(lǐng)域。這是提升投資審計(jì)層次，真正發(fā)揮投資審計(jì)作用的一個(gè)重要途徑。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開(kāi)放的不斷深化，特別是黨的十六大提出了審計(jì)機(jī)關(guān)要在權(quán)力的制約和監(jiān)督方面發(fā)揮職能作用，這對(duì)投資審計(jì)工作提出了新的要求。同時(shí)，投資領(lǐng)域也正發(fā)生一場(chǎng)深刻的變革，投資又是資本運(yùn)動(dòng)和資本增值的一種重要方式，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行至關(guān)重要。2002年全國(guó)固定資產(chǎn)投資已達(dá)4.3萬(wàn)億元，較1990年增長(zhǎng)8倍多，其間國(guó)民經(jīng)濟(jì)以年均9.3％的速度遞增，投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用十分明顯。但是，投資領(lǐng)域也存在一些不容忽視的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在投資績(jī)效很不理想。具體表現(xiàn)在：一是低水平重復(fù)建設(shè)仍然比較普遍。比如樓堂館所，有的單位建的招待所、培訓(xùn)中心主要為上級(jí)部門來(lái)人提供服務(wù)和開(kāi)會(huì)用的，大多數(shù)時(shí)間空閑，利用率較低，而與之相對(duì)應(yīng)，醫(yī)院里卻人滿為患。這說(shuō)明一方面存在大量重復(fù)建設(shè)，另一方面很多的建設(shè)不到位，這實(shí)際上是整個(gè)投資績(jī)效的一個(gè)重要方面。二是損失浪費(fèi)和資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重。從二十年審計(jì)實(shí)踐看，基建工程款虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，大量工程款被核減，其中核減率有的是10％，有的是20％、30％，若審計(jì)機(jī)關(guān)不去審查，就會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。三是建設(shè)秩序尚不規(guī)范，有些方面如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、物資采購(gòu)、工程建設(shè)還比較混亂。四是投資領(lǐng)域違法犯罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從全國(guó)看，高速公路工程出現(xiàn)數(shù)次貪污、受賄案，責(zé)任人已被追究刑事責(zé)任。五是投資效益差，效率低。從全國(guó)看，每1元錢投資所帶來(lái)的GDP，1990年為4.12元，1995年為2.87元，2002年則為2.37元；基本建設(shè)的固定資產(chǎn)交付使用率，1990年為80％，2001年則為68.2％，總體處于下降水平。產(chǎn)生問(wèn)題固然有監(jiān)督不力、體制不適應(yīng)、法制不健全等多方面的原因，其中最根本的因素是管理不善，效益低下。而績(jī)效在投資領(lǐng)域表現(xiàn)得最直接、最完整，投資領(lǐng)域也容易開(kāi)展這項(xiàng)工作，因此必須強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，拓展投資審計(jì)新路子，積極探索中國(guó)特色的投資績(jī)效審計(jì)。

　　當(dāng)前投資領(lǐng)域的績(jī)效審計(jì)著重要抓財(cái)政性投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)，抓住投資決策、投資管理、資金使用和投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)審計(jì)，旨在揭露投資領(lǐng)域存在的因決策失誤而造成重大損失浪費(fèi)、超概算、挪用資金等問(wèn)題，促進(jìn)投資項(xiàng)目的管理，推進(jìn)投融資體制改革，規(guī)范投資秩序，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一方面要反映項(xiàng)目的績(jī)效情況，特別是在改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)投資環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面的社會(huì)效益；另一方面要反映項(xiàng)目的管理情況，審計(jì)要揭露財(cái)政投資管理中的問(wèn)題、建設(shè)領(lǐng)域的弊端，同時(shí)要審計(jì)核減，體現(xiàn)審計(jì)效益，發(fā)揮審計(jì)在建設(shè)項(xiàng)目后續(xù)管理方面的作用，促進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政投資管理，這也是切實(shí)貫徹省政府146號(hào)令的具體要求。

　　借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，投資績(jī)效審計(jì)要圍繞三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。一是經(jīng)濟(jì)性，也就是同樣辦一件事，要花得少，我們的審計(jì)核減就體現(xiàn)了這個(gè)思路；二是效率性，即花得好；三是效果性，究竟花得值不值。其中一個(gè)共同點(diǎn)就是要對(duì)政府財(cái)政支出的資金節(jié)約度進(jìn)行監(jiān)督?？?jī)效的“績(jī)”就是業(yè)績(jī)、成績(jī)：“效”就是成效、效果、效能。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展投資績(jī)效審計(jì)要圍繞上述三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估。

　　投資績(jī)效審計(jì)要抓重點(diǎn)，選擇投資規(guī)模較大、國(guó)家投資融資比例高、對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大影響、領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注和社會(huì)大眾比較關(guān)心的投資項(xiàng)目進(jìn)行，從投資立項(xiàng)、可行性研究到項(xiàng)目竣工決算，以及項(xiàng)目投入使用后發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行全過(guò)程、全方位的審計(jì)，以起到審計(jì)一個(gè)點(diǎn)、影響一大片的效果。投資績(jī)效審計(jì)也要與決策、責(zé)任掛購(gòu)，立足于為領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門投資決策服務(wù)，立足于為國(guó)家宏觀調(diào)控服務(wù)，立足于擴(kuò)大審計(jì)影響、發(fā)揮審計(jì)威懾力服務(wù)。審計(jì)人員在投資績(jī)效審計(jì)時(shí)要嚴(yán)把審計(jì)質(zhì)量關(guān)，實(shí)行執(zhí)法責(zé)任過(guò)錯(cuò)追究制度，從而提高審計(jì)成效。

　　要提高對(duì)投資績(jī)效審計(jì)重要性的認(rèn)識(shí)，明確投資審計(jì)既是一種服務(wù)，同時(shí)也是一種更高層次上的監(jiān)督。審計(jì)署對(duì)長(zhǎng)樂(lè)機(jī)場(chǎng)的審計(jì)報(bào)告引起了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，主要是監(jiān)督層次高，審計(jì)影響大。實(shí)施投資績(jī)效審計(jì)要理順?biāo)悸罚梃b加拿大的綜合審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，要在財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，注重審計(jì)資源的共享互通和審計(jì)方式的有機(jī)結(jié)合；要著眼于宏觀，從微觀入手，分析投資項(xiàng)目中影響績(jī)效的相關(guān)因素，幫助被審計(jì)單位加強(qiáng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；積極運(yùn)用審計(jì)調(diào)查手段，取得第一手的可靠資料，解剖麻雀，有針對(duì)性地提出審計(jì)建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)；注重審計(jì)創(chuàng)新，運(yùn)用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代信息手段開(kāi)展投資績(jī)效審計(jì)，提高審計(jì)質(zhì)量和效率；投資審計(jì)干部除了掌握審計(jì)、工程專業(yè)和財(cái)務(wù)管理知識(shí)外，關(guān)注投融資體制改革動(dòng)態(tài)，學(xué)習(xí)、熟悉績(jī)效審計(jì)方法與技術(shù)，以適應(yīng)投資績(jī)效審計(jì)開(kāi)展的迫切需要。

　　五、固定資產(chǎn)投資審計(jì)的幾個(gè)具體操作問(wèn)題

    （一）審計(jì)中面臨的法律訴訟問(wèn)題。法律訴訟問(wèn)題主要體現(xiàn)在工程審價(jià)中，《合同法》與《審計(jì)法》的矛盾問(wèn)題，涉訴案件應(yīng)走民事訴訟程序還是行政訴訟程序的問(wèn)題。這是當(dāng)前投資審計(jì)面臨的一個(gè)難題。我們認(rèn)為，對(duì)于這類問(wèn)題我們要有正確的認(rèn)識(shí)，一方面，《合同法》與《審計(jì)法》的層次不一樣、規(guī)格不一樣，法律規(guī)范的對(duì)象不同；另一方面，我國(guó)要構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，無(wú)論政府機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位及個(gè)人，都要在法律的約束下開(kāi)展具體的行為。因此，采取的主要對(duì)策：一是程序不能錯(cuò)，包括文書的程序、取證的程序；二是有所為有所不為，審計(jì)應(yīng)充分利用法律賦予的權(quán)利開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，同時(shí)注意部門之間的職能分工，不是職責(zé)范圍，不要越俎代庖，要有所不為；三是注意審計(jì)的策略、方法，堅(jiān)持以建設(shè)單位為主要對(duì)象。在價(jià)款審計(jì)方面，應(yīng)抓住監(jiān)理不到位問(wèn)題多做文章。解決合同糾紛問(wèn)題看合同中有否包含先審計(jì)后結(jié)算內(nèi)容，另可抓住對(duì)方違反合同的事實(shí)依據(jù)。合同雙方應(yīng)當(dāng)簽訂一個(gè)好的施工合同，避免合同上的缺陷。合同應(yīng)充分體現(xiàn)公平公正，既不顯失公正，又不讓承包商有空子可鉆。同時(shí)合同雙方要依法履行合同，防止合同履行過(guò)程中未依法簽訂變更聯(lián)系單和補(bǔ)充協(xié)議造成國(guó)有資金流失。

　?。ǘ徲?jì)監(jiān)督的法定地位問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、行業(yè)主管部門甚至中介機(jī)構(gòu)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目都可以監(jiān)管，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審查由于受利益的驅(qū)動(dòng)，沒(méi)有明確的法律法規(guī)對(duì)這些不同的部門、不同層次的監(jiān)管加以規(guī)范，造成目前監(jiān)管體系比較混亂的局面。部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，交叉重復(fù)檢查多，影響項(xiàng)目的正常建設(shè)；對(duì)一些財(cái)政性投資項(xiàng)目，財(cái)政部門憑借其資金撥付權(quán)，強(qiáng)行規(guī)定由其壟斷組織審價(jià)后進(jìn)行決算批復(fù)，委托經(jīng)費(fèi)輕易列入財(cái)政預(yù)算，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和建設(shè)單位內(nèi)部審計(jì)或委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)的結(jié)果不予認(rèn)可，其結(jié)果造成審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展這項(xiàng)工作時(shí)難以索取必須的工程技術(shù)資料，在審計(jì)力量不足時(shí)組織、借助中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員參與審計(jì)的經(jīng)費(fèi)得不到保障，建設(shè)單位不愿接受審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的現(xiàn)象。各部門各自為政，沒(méi)有一個(gè)部門行使經(jīng)常性的監(jiān)督檢查職責(zé)，出現(xiàn)了有的項(xiàng)目一年接受若干次檢查，而有的項(xiàng)目從建設(shè)到結(jié)束沒(méi)有監(jiān)管部門過(guò)問(wèn)的怪現(xiàn)象?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)為了更好地履行法定職責(zé)，在協(xié)調(diào)與財(cái)政部門的關(guān)系上牽制了大量的精力。

　　（三）利用社會(huì)審計(jì)力量的審計(jì)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。針對(duì)審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)的矛盾問(wèn)題，我省制定了《浙江省國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法》，該辦法解決了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目竣工決算必審制的問(wèn)題，未經(jīng)竣工決算審計(jì)的，不得辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)；突破了單純依靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身力量進(jìn)行審計(jì)的模式，解決了利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的問(wèn)題，有效地解決了審計(jì)力量不足的矛盾問(wèn)題?！丁搓P(guān)于浙江省國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)辦法〉的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)于審計(jì)經(jīng)費(fèi)的解決主要有三個(gè)途徑：一是列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；二是在審計(jì)核減額中安排解決；三是按《浙江省建設(shè)工程造價(jià)咨詢服務(wù)收費(fèi)管理辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，由建設(shè)單位支付。這三種途徑都存在一定的實(shí)際問(wèn)題需要解決。第一種途徑，由于財(cái)政部門也同時(shí)在競(jìng)爭(zhēng)這塊市場(chǎng)，開(kāi)展這項(xiàng)工作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)往往得不到充分的保障。第三種途徑，作為國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)由建設(shè)單位支付，審計(jì)的獨(dú)立性會(huì)受到影響，也很難保證社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)質(zhì)量?？雌饋?lái)，只有第二種途徑能夠充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性，同時(shí)也能保證審計(jì)質(zhì)量。但是由于工程項(xiàng)目審價(jià)環(huán)節(jié)和竣工決算審計(jì)環(huán)節(jié)的一定的時(shí)間差，審計(jì)經(jīng)費(fèi)的解決主要靠審價(jià)核減額解決的情況下，竣工決算審計(jì)會(huì)完全依賴于審價(jià)的成果。對(duì)于這樣的問(wèn)題，今后可以從加強(qiáng)計(jì)劃管理的角度逐步解決，將項(xiàng)目的審價(jià)和竣工決算審計(jì)結(jié)合起來(lái)，并在項(xiàng)目實(shí)施的早期就給予明確，長(zhǎng)期跟蹤，視有審價(jià)條件了，就及時(shí)組織中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展審價(jià)并最終完成竣工決算審計(jì)任務(wù)。作為審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭(zhēng)取財(cái)政部門的支持，爭(zhēng)取充足的審計(jì)經(jīng)費(fèi)，保障國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的有效開(kāi)展。