經(jīng)濟越發(fā)展，審計工作越重要。尤其是近幾年來，許多審計機關加大了對政府投資建設項目的審計監(jiān)督力度，將其納入了“必審制”，使得審計覆蓋面、審計任務與審計力量之間的矛盾日益突出，各地審計機關普遍存在人員短缺的情況。在這種情況下，組織會計師事務所、工程造價咨詢公司等社會中介機構參與政府投資建設項目的審計，有效利用社會審計資源是解決這一矛盾的有效途徑?，F(xiàn)就組織利用中介機構參與政府投資審計談幾點認識。

　　一、組織利用中介參與政府投資審計是國家審計發(fā)展的客觀要求

　　首先，政府投資審計工作任務重、責任大，但審計人員數(shù)量相對不足。審計機關的基本職責是“摸清家底、揭露問題、促進發(fā)展”，這與審計法關于“真實、合法、效益”的審計目標是高度一致的。但區(qū)區(qū)全國8萬多審計人員，面對幾百萬個審計對象以及龐大的投資規(guī)模，要做到全面真實審計、杜絕工程領域的浪費和腐敗滋生、全面實現(xiàn)“真實、合法、效益”三大目標，困難是不言而喻的。

　　其次，當前審計人員知識結構還不能完全滿足投資審計工作的要求。投資審計工作涉及的審計事項復雜、專業(yè)性強。例如，為了對工程造價進行審計，需要審計人員具備工程造價方面的專業(yè)知識；為了對工程合同管理的情況進行評價，審計人員需要具備合同法等法律方面的知識和經(jīng)驗等。然而，審計機關目前懂財務的人員較多，懂工程、法律的人員教少，既懂工程又懂財務的人員少之又少，這必然限制對建設項目的審計監(jiān)督力度。雖然通過教育培訓可以使這一狀況得到有效改善，但遠水難解近渴，我們不能等培訓搞好了再開展投資審計工作，況且形勢發(fā)展與教育培訓也存在一個相互追趕的問題。

　　再次，當前投資審計人員的專業(yè)結構搭配不合理。投資審計涉及的行業(yè)變幻不定，水利、公路、電廠、大型公共設施等走馬燈似的卻少有重樣。以某電廠工程審計為例，涉及房屋建筑工程、電力工程、機電安裝等多種專業(yè)，這就需要土建、安裝、裝飾等各種專業(yè)的審計人員通力協(xié)作。多年的審計實踐證明，隔行如隔山，憑現(xiàn)有審計人員的專業(yè)知識和結構搭配，要很好的適應不斷變化的各類工程審計任務，是難以勝任的。

　　此外，中介機構在投資審計領域具有很大的優(yōu)勢，組織利用的好，完全可以克服以上審計機關在人員和知識結構方面存在的問題，優(yōu)勢互補取得良好的效果。從審計技術的發(fā)展來看，社會審計基本上一直走在國家審計的前面，尤其是在投資審計方面，1999年底，原附屬于各級審計機關的審計師事務所全面完成“脫鉤改制”，帶走了不少工程技術方面的專業(yè)人才，再通過長期市場競爭形成的相對競爭優(yōu)勢，使中介機構聚集了一批精通工程審計的工程師、造價師等工程技術人員，這是國家審計機關所不具備的。但國家審計以法律授權、經(jīng)費自理為保證的高度獨立性，以及法律規(guī)定的行政強制手段，則是中介機構無法企及的、在政府投資審計中，完全可以依托審計機關的行政權威，通過優(yōu)選中介機構，充分利用其人力資源和專業(yè)技術優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，體現(xiàn)最佳社會效益。

　　二、有效組織利用中介機構參與政府投資審計的操作要點

　　引進了中介機構，不等于萬事大吉。應該看到，當前某些中介機構的整體素質和行業(yè)信譽還有待提高，要想組織利用中介機構來搞好投資審計工作，就要著重把好以下幾個關口：

　　一是選擇好中介機構，把好“準入關”?，F(xiàn)在的中介機構中，其整體的審計質量、人員素質及專業(yè)水平參差不齊。過去3年，我局對中介機構審計定案的30項工程進行了抽查審計，幾乎所有的工程都存在大大小小的各種問題，如結算資料不全、工作底稿不完整、原始測量記錄丟失等等，審計質量讓人擔憂。例如對某工程的抽查審計，在中介機構審核完畢的基礎上，我們又核減了670萬元，核減率達到了13％，數(shù)額有點觸目驚心。因此，在選擇中介機構時，可采用招標和社會調查的聯(lián)合方式來確定參與機構，即可保證有資質、信譽好、高水平的中介機構及專業(yè)人員的介入，也可規(guī)范中介機構的選擇工作。還可以建立外聘人員檔案庫和動態(tài)考核制度，考核結果表現(xiàn)好的可建立長期合作關系。

　　二要堅持以國家審計機關為主的原則，尤其是審計方案的確定。組織中介機構參與投資審計，審計機關仍應承擔相應的工作，并擔負相應的責任，起到被審建設單位與所托中介機構之間溝通、協(xié)調的作用。審計方式、審計手段、材料定價等重要方面，必須由審計機關牽頭參與，并落實到審計方案中，通過對審計方案的執(zhí)行來達到審計目標。開展組織審計，我認為最為關鍵的是制定一套較為完整且切實可行的審計方案。由于在日常的工作中，中介審計與國家審計在審計目標、所處的位置以及日常的習慣性思維上存在較大的差異，鹵此方案的制定必須由國家審計機關來完成。該審的事項一定要審，同時要根據(jù)各個項目的特點有重點地對一些事項進行審計。

　　三是審計過程中要對中介機構參審人員加強溝通和引導。中介機構審計人員往往對造價知識了解教多，但對審計法律法規(guī)等知之不多。況且在審計中往往涉及到與相關職能部門的溝通，可能還涉及到建設單位決策民主、科學等的評價，有些內容和方面是中介機構參審人員力所不能及的。即使在結算審計方面，也有不同的審計角度和側重點，國家審計機關應該加強對聘請的中介機構參審人員的溝通和引導。在我們的實際工作中，從審計工作一開始便與其進行溝通，并對其提出了具體的審計要求，使其明確審計思路、指導思想和審計依據(jù)。隨著項目的開展，各種問題逐漸暴露，我們又及時對其工作方向進行了適當?shù)恼{整，取得了良好的效果。

　　四是要對聘請中介機構審計人員的審計質量加強監(jiān)督。中介機構在結算審計方面的水平和力量是社會公認的，但國家審計機關在投資項目審計上的全面性及力度和深度上卻是中介機構所不及的。中介機構畢竟有其特殊性，其中一些存在著以經(jīng)濟效益為先，管理不夠規(guī)范，制度不夠健全，尤其復核環(huán)節(jié)比較薄弱，項目現(xiàn)場到位少，審計質量不高等問題。為確保政府投資建設項目審計質量，國家審計機關應制定相應的規(guī)范和要求，以落實審計方案要求，提高效率，并約束中介機構審計行為，力求把審計風險降低到最小。對聘請中介機構參與審計的項目部分，要采取專人復核審計工作底稿的方式監(jiān)督其審計質量，可以根據(jù)復核結果建立動態(tài)的的審計質量考評機制，同時要加強中介機構人員在政府投資審計項目的業(yè)務培訓和指導。

　　五要把好廉政審計關。施工單位為了追求自身利益最大化，在建設項目的結算關口，會千方百計地拉攏項目的直接審計人員。而中介審計人員接觸面一般都相對較廣，與同一施工單位同一項目經(jīng)理會有多次業(yè)務接觸，對其廉潔情況的監(jiān)管會有相當難度。審計工作開始階段，首先要對參審人員進行事先教育，警鐘長鳴，筑牢第一道廉潔審計關。再次要中介機構進行書面的承諾，簽訂廉潔協(xié)議，由中介機構把好第二關。還有審計機關要通過各種復核、調查等形式對其廉潔執(zhí)行情況考核，要實行廉政考核一票否決制，把好最后的關口。

　　六要把好費用關。審計機關除了要按一定標準給中介機構支付審計費用外，還要在考核的基礎上制定相應的獎罰措施，以促進其加大審計深度和力度，提高工作效率，切實保證審計質量。

　　三、組織利用中介機構參與政府投資審計的困難及政策建議

　　首先是法律依據(jù)問題。依法獨立審計是國家審計的根本原則，目前審計署和部分省地市在制定的相關規(guī)章中允許審計機關實施國家建設項目審計時，可以組織具有法定資格的中介機構或聘請具有審計事項相關專業(yè)知識的人員參與審計，但從法律層面上來講，如何組織利用中介機構參與國家審計，國家沒有做出明確的法律規(guī)定，因而，在具體操作中就存在制度風險。在實際操作中，審計機關委托社會中介機構參與政府投資建設項目審計應謹慎采用。一是委托審計應在相關法規(guī)依據(jù)的前提下才能實施。因為，從行政法律角度看，委托審計屬于行政委托，而行政委托必須在法律規(guī)定可以委托的情況下才能進行，當然這里的“法律”是指廣義的法律，應該包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，但不應包括行政機關的臨時性的決定、指示和命令。因此，審計機關要使委托審計合法化，首先應提請本級政府出臺委托審計的相關規(guī)定，否則沒有法定依據(jù)的委托審計，就成了一種“自行委托”，是不合法的，也是無效的。二是委托審計必須堅持國家審計的基本形式，審計主體必須是委托審計機關。因為從行政法角度看，在委托審計方式下，受委托的社會中介機構并未取得行政主體資格，而只是取得了行政行為資格，其審計行為的合法化必須是以委托審計機關的名義進行為前提的。這也要求審計機關在委托審計后，必須加強對受托中介機構審計過程和審計結果質量的監(jiān)控，否則就會導致行政失職，而且也會承擔很大的審計風險。建議審計機關組織利用中介機構參與政府投資審計時，以審計機關框架內由聘請人員協(xié)助審計的組織模式為主。

　　其次是質量控制問題。組織中介機構參與政府投資審計的過程中，管理稍有懈怠，就有可能影響審計質量和廉政建設，給審計工作造成嚴重損失。比如如何控制中介機構人員與審計對象之間的交易就是很值得研究的問題。建議應從技術手段和廉政建設 個方面考慮，建立相應的質量控制措施，并嚴格按規(guī)定執(zhí)行。

　　再次是經(jīng)費保障問題。審計機關經(jīng)費由同級財政部門提供，盡管每年經(jīng)費缺口較大，國家審計機關的獨立性還是得到了充分保障，廉正建設做的也不錯。但中介機構參與國家審計后，要面臨一個極為現(xiàn)實的難題就是經(jīng)費籌集問題。因為中介機構是盈利的，要講究經(jīng)濟效益，利用其人才資源必然要付報酬，這就使得本已緊張的審計經(jīng)費更加捉襟見肘。如按中介機構的方法收取審計費，必然無法割斷與被審計單位的經(jīng)濟聯(lián)系，審計的獨立性與客觀公正性都無法保證。建議財政部門根據(jù)審計工作的實際需要，相應增加審計機關的年度費用預算；或者從政府投資建設項目工程造價核減額中按一定比例提取，列入建設項目的工程成本。

　　此外，還存在操作規(guī)范性問題。國家審計與社會審計雖然有不少共同特點，但也存在明顯的差異，具體可體現(xiàn)在機構設置、規(guī)范準則、職業(yè)道德等各個方面。組織中介機構參與投資審計工作，必須對這些差異進行適當協(xié)調，作出指導性的制度規(guī)范，才能避免風險，提高審計質量和效率。比如在審計資料的管理、涉及國家秘密或商業(yè)秘密的保密責任等方面，針對這些現(xiàn)實存在的問題，必須要研究制定規(guī)范性的指導意見和配套措施，如檔案管理制度、保密制度、目標考核制度、競爭激勵制度等等。

　　實踐證明，組織利用中介機構參與政府投資審計，是審計機關緩解工程審計壓力的有效途徑，對投資審計工作的全面有序開展，對降低工程成本、節(jié)約政府投資、提高投資效益具有重要意義。