摘要：2008年，受美國次貸危機的沖擊，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面，為幫助我國經(jīng)濟(jì)走出寒冬，政府提高了專項資金在公共財政支出中的比重。專項財政資金運行和使用的經(jīng)濟(jì)性及其效率備受各級黨委、政府和社會各界的關(guān)注。文章從國家財政專項資金績效審計的定位出發(fā)，探討了專項資金績效審計過程中存在的制約因素，并提出了相應(yīng)的改善措施。

　　關(guān)鍵詞：金融危機；國家專項資金；績效審計

　　2008年，受美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機的影響，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難局面。為應(yīng)對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，國務(wù)院做出了計劃投資4萬億，拉動經(jīng)濟(jì)增長的決策，但這一系列專項資金的具體實施，是一個系統(tǒng)工程，它的運行和使用的經(jīng)濟(jì)性及其效率受到了各級政府以及社會的關(guān)注。因此有針對性地開展專項資金績效審計，及時發(fā)現(xiàn)并糾正存在的問題，對于促進(jìn)國家財政政策的貫徹執(zhí)行、提高財政資金的使用效率、保護(hù)國家和人民的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展將會起到積極的作用。

　　一、新形勢下財政專項資金績效審計的正確定位

　　財政專項資金績效審計是對財政專項資金管理使用所帶來的效益進(jìn)行檢查和評價，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費以及效益低下等問題，以提高專項資金使用效益的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。財政專項資金效益審計的基本目標(biāo)是通過評價政府和有關(guān)單位使用財政專項資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，強化財政和有關(guān)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和防止損失浪費；通過評價財政專項資金和資源的利用情況，向政府及有關(guān)部門提供獨立的信息和建議；找出影響財政專項資金使用效益的原因，幫助被審計單位采取措施，改進(jìn)管理，提高效益和效率；揭露損失浪費，管理不善現(xiàn)象。具體來說，專項資金績效審計的內(nèi)容有以下方面的內(nèi)容：

　?。ㄒ唬╉椖可陥罅㈨椀臎Q策績效審計

　　首先，查立項論證情況，看立項是否進(jìn)行了可行性研究、可行性研究內(nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否充分、立項條件是否具備、有沒有脫離本地實際違背發(fā)展規(guī)律而盲目上項目的問題。其次，申報程序，看有沒有虛假立項、重復(fù)申報的問題。最后，查項目概預(yù)算情況，看是否經(jīng)濟(jì)合理，有沒有高估冒算、虛列概算等問題。

　　（二）專項資金的管理績效審計

　　對專項資金管理的審計，首先要全面掌握資金項目整體規(guī)劃、實施計劃和上級部門的批復(fù)，并以此為依據(jù)審查資金分配是否與上級部門批復(fù)的項目名稱、投資額度相符，有沒有不按計劃分配資金的問題；然后檢查各環(huán)節(jié)應(yīng)到位及已到位資金、數(shù)額是否真實及其到位時間；同時揭示各級主管部門是否按指標(biāo)、計劃、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時、足額地?fù)芨读速Y金，具體查看有無滯留、截留、擠占、挪用等現(xiàn)象。

　?。ㄈｍ椯Y金的使用情況審計

　　專項資金的使用情況是決定專項資金效率的關(guān)鍵，因此對這一過程的審計工作應(yīng)該是重中之重。主要審查項目包括使用過程中項目執(zhí)行單位是否按規(guī)定的用途和范圍對專項資金進(jìn)行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虛報冒領(lǐng)等情況；檢查資金使用過程是否存在隨意擴(kuò)大項目規(guī)模、隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、高估冒算、擴(kuò)大項目建設(shè)成本等資金浪費的現(xiàn)象；更重要的是對項目的質(zhì)量和效果進(jìn)行最終審查。

　　二、國家專項資金績效審計的制約因素

　　國家專項資金的績效審計是以財政投入大、群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會影響大的政府專項資金作為審計對象，審計過程不僅要從財政收支入手，更要深入到經(jīng)濟(jì)活動的各個流程開展績效審計，重點關(guān)注資金的決策論證、資金撥付程序、管理使用效果等方面的問題。因此，家專項資金本身的特殊性也造成了專項資金績效審計的制約因素：

　　（一）財政專項資金績效審計基礎(chǔ)薄弱

　　財政專項資金績效審計基礎(chǔ)建設(shè)主要包括審計管理和制度規(guī)范，搞好基礎(chǔ)建設(shè)是探索和開展財政專項資金績效審計的重要保證。當(dāng)前，由于財政專項資金效益審計還處于起步探索階段，基礎(chǔ)建設(shè)相對比較薄弱，主要體現(xiàn)在以下方面：一是對財政專項資金績效審計未做有效的計劃管理，對審計項目的選擇、審計資源的配置、審計項目的組織與實施等都缺乏有針對性的改進(jìn)與完善；二是財政專項資金績效審計缺乏法律文件支持，其法律地位比較模糊，這給財政專項資金績效審計實踐帶來一定的難度和風(fēng)險。

　?。ǘ┤狈τ行У脑u價依據(jù)

　　首先，財政資金的效益主要體現(xiàn)為宏觀效益和社會效益，而社會效益具有間接性、綜合性特點，即某一項目所產(chǎn)生的社會效益很難用具體的量化指標(biāo)來確認(rèn)，即使是可以測定的量化指標(biāo)，也很難將它分解并歸屬于某一具體項目。其次，實施績效監(jiān)督和其他檢查工作一樣，必須收集能證實被監(jiān)督單位或項目的效益狀況的載體，績效監(jiān)督的具體分析評價建立在所收集和調(diào)查的資料基礎(chǔ)之上才具有說服力。再次，對財政專項資金而言，其效益問題受到地域環(huán)境、政策環(huán)境、社會環(huán)境等方面的影響，同類性質(zhì)的資金在不同地區(qū)、不同單位，其經(jīng)濟(jì)效益和效果情況可能會出現(xiàn)明顯的差別，在短時間內(nèi)不可能就每一項專項資金制定一個統(tǒng)一的、具可操作性的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　（三）專項資金的政策性局限

　　財政的主要任務(wù)是在公共財政體制框架下為政府公共管理活動提供資金保障，而政府管理活動的目的卻不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)方面，更多時候是出于政治和社會公共管理的需要。如近年來財政支付的社會保障資金、農(nóng)村新型合作醫(yī)療資金等，均不是或不全是出于經(jīng)濟(jì)目的?？冃ПO(jiān)督?jīng)]有現(xiàn)成的模式和標(biāo)準(zhǔn)可尋，也沒有一個統(tǒng)一的評價體系來參照，每項資金其效益評價指標(biāo)與方法各有不同，特別是對不同層面、不同性質(zhì)項目的評價，其量化、測算模式難以確定。因此專項資金績效監(jiān)督評價時當(dāng)然不能無視這些現(xiàn)象，這對財政績效監(jiān)督理論提出了極大的挑戰(zhàn)。

　　三、完善財政專項資金績效審計應(yīng)注意的事項

　　（一）針對財政專項資金使用的薄弱環(huán)節(jié)加強審計力度

　　一是加強跟蹤審計。在審計中，對項目從申報立項、資金撥付及使用到項目完成整個過程進(jìn)行全程審計，對照項目審批文件中規(guī)定資金額度、用途、到位、管理、使用每個環(huán)節(jié)進(jìn)行核對，調(diào)查下級財政是否將上級專項資金納入預(yù)決算管理并如實反映，有無改變資金性質(zhì)挪作他用，是否及時撥付是否按規(guī)定安排了配套資金等情況，從而摸清項目資金在整個經(jīng)濟(jì)活動過程中存在的問題。二是加強針對支出的審計。專項資金支出的審計是體現(xiàn)資金使用效果重要環(huán)節(jié)，審計時以資金支出為主線，順藤摸瓜。首先要支出憑證，辨別真?zhèn)?，在被審計單位對所提供會計資料的真實性、合法性做出承諾的基礎(chǔ)上，對專項資金的支出的合規(guī)性、真實性、合法性、進(jìn)行審計。三是提高績效評價方式的多樣性。在各項評價標(biāo)準(zhǔn)之中，績效審計更重視的是審查業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在專業(yè)性比較強的領(lǐng)域可以聘請相關(guān)行業(yè)的專家，了解評價的標(biāo)準(zhǔn)。在取證方面，可以采取問卷調(diào)查等方式，向市民了解專項資金使用的效果。例如，做環(huán)保專項資金管理使用的審計時，為調(diào)查被審計單位使用環(huán)保專項資金進(jìn)行河道清淤，改善生態(tài)環(huán)境的情況，可以讓市民填寫問卷調(diào)查表，了解治理前后環(huán)境的變化。同時，審計人員也可以到現(xiàn)場進(jìn)行不定時觀察，采訪河道附近居民對河道治理效果的看法，看是否與被審計單位敘述的一樣。

　?。ǘ┚o扣“項目”和“資金”兩條主線

　　首先，以項目資料為重點，收集專項資金項目建議書、可行性研究報告、批準(zhǔn)文件及項目預(yù)決算審計報告等項目前期申報立項材料和關(guān)于該項目行業(yè)情況，通過觀察、分析、調(diào)查等方法，一方面審查項目的可行性即投資決策是否恰當(dāng)、立項是否科學(xué)、是否出于“長官意志”或?qū)儆?ldquo;形象工程”、背景是否真實、可行性研究內(nèi)容是否完整、技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否符切實可行、是個符合當(dāng)?shù)刈匀簧鐣嶋H條件和可持續(xù)發(fā)展的要求有無虛假申報、重復(fù)申報、隨意申報、盲目申報、忽視社會和諧發(fā)展的問題；另一方面審查項目預(yù)決算的經(jīng)濟(jì)性、合理性，即是否體現(xiàn)節(jié)約的原則，是否只熱衷于申報項目爭取資金而不注重資金的管理和監(jiān)控，項目資金是否被挪用作其他開支，涉及工程建設(shè)的還應(yīng)審查工程設(shè)計概算和施工圖預(yù)算編制是否科學(xué)合理。

　　其次，從資金的撥付和使用情況入手，一是要查閱財政部門下達(dá)的指標(biāo)文件、項目批件、撥款單等資料，調(diào)查清楚所審財政專項資金的性質(zhì)、主管部門、數(shù)額及具體用途，核對撥付的專項資金與申報立項的用途是否一致，分配過程中是否存在隨意性大、透明度差、轉(zhuǎn)移資金流向、“暗箱操作”等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財政專項資金的低效甚至無效運作。二是檢查專項資金到位情況、已到位的資金數(shù)額的真實性及其到位的時間，了解有關(guān)部門是否按規(guī)定程序及時、足額的撥付資金，有無滯留、截留、擠占、挪用以及損失浪費現(xiàn)象，必要時可跟蹤審計至相關(guān)金融機構(gòu)。三是專項資金是否按照項目進(jìn)度使用，能否滿足項目質(zhì)量要求，有無預(yù)付款不及時而影響項目實施、錯過序時工期的情況，辦理過程資金結(jié)算是否履行了必要的審計或?qū)徍耸掷m(xù)。

　?。ㄈ┩七M(jìn)審計公告制度

　　從我國現(xiàn)行審計的法律地位和審計處置手段來說，審計機關(guān)若沿用以前只將效益審計結(jié)果上報上級主管部門的處理方式，勢必因部門利益驅(qū)動使審計發(fā)現(xiàn)的問題被淡化、被擱置、甚至被否定。而審計公告形式實際上是借助社會輿論的監(jiān)督力量，從更廣義的層面上進(jìn)行監(jiān)督，為財政專項資金的使用提供全方位的監(jiān)督機制。因此，有要通過媒體、輿論和群眾的監(jiān)督作用，使財政專項資金審計工作不斷地走向社會化，被廣大社會民眾所理解和接受，使納稅人真正關(guān)心財政專項資金的效益問題，在全社會提高效益審計的向心力、凝聚力和影響力，通過外部機制推動財政專項資金的高效使用，使專項資金效益審計結(jié)果利用最大化。

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