財(cái)政審計(jì)是審計(jì)工作永恒的主題，當(dāng)前，財(cái)政審計(jì)工作就是要順應(yīng)財(cái)政體制改革的新形勢(shì)，進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以促進(jìn)、完善公共財(cái)政制度，規(guī)范預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束和提高財(cái)政資金使用效益為目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收支的審計(jì)監(jiān)督，在查處各類(lèi)違紀(jì)違規(guī)行為，規(guī)范財(cái)政管理，促進(jìn)增收節(jié)支，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為政府的宏觀決策服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用。結(jié)合當(dāng)前財(cái)政審計(jì)的實(shí)際情況，圍繞財(cái)政體制改革，積極探索深化財(cái)政審計(jì)談幾點(diǎn)看法。

　　一、財(cái)政取得的主要成績(jī)和財(cái)政改革情況

　?。ㄒ唬┴?cái)政取得的主要成績(jī)

　　1.財(cái)政收入不斷躍上新臺(tái)階。近些年來(lái)，財(cái)政收入連續(xù)跨過(guò)幾大步，不斷躍上新的臺(tái)階，1999年財(cái)政收入突破1萬(wàn)億元大關(guān)，2003年突破2萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到21715億元；2005年突破3萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到31628億元，平均每年以?xún)晌粩?shù)的速度增長(zhǎng)，年均遞增18.7％。重慶也和全國(guó)一樣，直轄以來(lái)，財(cái)政收入每年以?xún)晌粩?shù)的速度增長(zhǎng)，2000年突破100億元，2003年突破200億元，2004年突破300億元，2005年達(dá)到395億元。

　　2.相機(jī)抉擇穩(wěn)健財(cái)政政策。相機(jī)抉擇就是在某些情況下由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢(shì)，相應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出和稅收，盡快消除經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)。一是通脹時(shí)實(shí)行緊縮政策；二是通緊時(shí)實(shí)行擴(kuò)張政策；三是總量平衡時(shí)實(shí)行中性政策。從1993年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)施了三次大的宏觀調(diào)控，有效發(fā)揮了財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中的作用。一次是1993年—1997年，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和通貨膨脹，實(shí)施了適度從緊的財(cái)政政策；二次是1998年—2004年，針對(duì)亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的有效需求不足和通貨緊縮趨勢(shì)等問(wèn)題，實(shí)施了積極的財(cái)政政策；三次是從2005年開(kāi)始，針對(duì)供求總量大體平衡、結(jié)構(gòu)問(wèn)題和體制問(wèn)題日益突出的情況，實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策，采取的主要措施是：

　　控制赤字：2005年安排3000億元，比上年減少192億元，赤字率由2.5％降至2％，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債發(fā)行由1100億元降到800億元。

　　調(diào)整結(jié)構(gòu)：適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和國(guó)債項(xiàng)目資金投向結(jié)構(gòu)，采取區(qū)別對(duì)待，有保有壓，有促有控。

　　推進(jìn)改革：一是將生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費(fèi)型增值稅；二是加快推進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅兩法合并工作，外資企業(yè)稅負(fù)比內(nèi)資企業(yè)低10個(gè)百分點(diǎn)左右；三是繼續(xù)深化農(nóng)村稅費(fèi)改革；四是進(jìn)一步完善出口退稅機(jī)制；五是繼續(xù)完善收入分配、社會(huì)保障、教育和公共衛(wèi)生四項(xiàng)制度；六是支持國(guó)有企業(yè)和金融體制等改革。

　　增收節(jié)支：強(qiáng)化收入征管，促進(jìn)財(cái)政增收；提高財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，促進(jìn)財(cái)政節(jié)支。

　?。ǘ┴?cái)政改革不斷深化

　　近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，傳統(tǒng)的財(cái)政管理模式正加快向公共財(cái)政制度轉(zhuǎn)變，部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)制度全面推行，國(guó)庫(kù)集中收付和綜合財(cái)政預(yù)算制度逐步建立，財(cái)政體制改革不斷深化。這里主要介紹兩種改革。

　　1.部門(mén)預(yù)算制度改革

　　一是改革預(yù)算形式，一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算，財(cái)政內(nèi)部預(yù)算安排切塊到各業(yè)務(wù)司，如農(nóng)業(yè)部，所有預(yù)算安排都?xì)w財(cái)政部農(nóng)業(yè)司管。一個(gè)部門(mén)有多少錢(qián)，過(guò)去說(shuō)不清楚，現(xiàn)在一目了然了。

　　二是改革預(yù)算編制方法，采取收入支出分類(lèi)編制。如基本支出：工資、獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼按實(shí)有人數(shù)核定，日常公用經(jīng)費(fèi)12個(gè)項(xiàng)目按文件規(guī)定核（公用經(jīng)費(fèi)按部門(mén)編制核定），大型租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等放到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)里面，如業(yè)務(wù)費(fèi)。下一步還要實(shí)行實(shí)物費(fèi)用定額預(yù)算，現(xiàn)在已經(jīng)制訂了一些單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，如物管費(fèi)、電梯維護(hù)費(fèi)、車(chē)輛等。編制原則：綜合預(yù)算原則，項(xiàng)目類(lèi)型就是基本建設(shè)項(xiàng)目、行政事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目、其他項(xiàng)目。

　　三是深化收支兩條線改革。納入管理的中央有40個(gè)部門(mén)，預(yù)算外資金都納入了財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理。

　　四是規(guī)范預(yù)算編制程序，采取“二上二下”四個(gè)階段。

　　五是逐步推行了預(yù)算績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)。

　　六是加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的了解核實(shí)、行政事業(yè)單位的資產(chǎn)清理、電算化技術(shù)的運(yùn)用。

　　2.政府收支分類(lèi)改革

　　政府收支分類(lèi)，就是對(duì)政府收入和支出進(jìn)行類(lèi)別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動(dòng)。財(cái)政部從1999年開(kāi)始準(zhǔn)備，歷時(shí)6年，2005年1月至8月選擇交通部、科技部等6個(gè)中央部門(mén)以及天津、河北等5個(gè)省市進(jìn)行改革試點(diǎn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2007年1月1日開(kāi)始執(zhí)行。

　　第一，改革的必要性

    一是原有科目不能直接、清晰地反映政府職能活動(dòng)。我國(guó)原預(yù)算支出類(lèi)、款、項(xiàng)科目主要是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)的，把各項(xiàng)支出劃分為行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等等。這種分類(lèi)方法使政府究竟辦了什么事在科目上看不出來(lái)，政府的很多重點(diǎn)工作支出如農(nóng)業(yè)、教育、科技等都分散各類(lèi)科目中，形不成一個(gè)完整的概念。由于科目不清晰、不透明，導(dǎo)致政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”。二是缺乏完整統(tǒng)一的支出體系，不利于做細(xì)做實(shí)政府預(yù)算，科目設(shè)置比較粗。三是涵蓋的范圍比較窄，沒(méi)有包括預(yù)算外收支和社會(huì)保障基金收支。四是統(tǒng)計(jì)口徑與國(guó)外有很大差別，不利于與國(guó)外進(jìn)行宏觀比較。因此世界貨幣基金組織曾經(jīng)多次要求我國(guó)要進(jìn)行政府收支分類(lèi)改革。

　　第二，改革的主要內(nèi)容

　　改革后的政府收支分類(lèi)主要由以下三部份構(gòu)成：收入分類(lèi)、支出功能分類(lèi)、支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。

　　收入分類(lèi)：主要反映政府的收入來(lái)源和性質(zhì)。設(shè)類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)6大類(lèi)、49款、354項(xiàng)、700多目。具有三個(gè)特點(diǎn)：一是擴(kuò)大了涵蓋范圍，增加了預(yù)算外收入、社?；鹗杖?；二是用非稅收入代替了世行的其他收入；三是增加了分析功能。

　　支出功能分類(lèi)：更加清晰地反映政府各項(xiàng)職能活動(dòng)。設(shè)類(lèi)、款、項(xiàng)三級(jí)17類(lèi)、172款、1152項(xiàng)。按政府職能活動(dòng)分類(lèi)，包括一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育等，完成某項(xiàng)職能發(fā)生的費(fèi)用。特點(diǎn)：一是分類(lèi)項(xiàng)目完整；二是分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如教育經(jīng)費(fèi)在教育中反映，特別直觀；三是科目設(shè)置明細(xì)；四是便于國(guó)際交流；五是充分考慮國(guó)情，如科技分類(lèi)。

　　支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)：主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。設(shè)類(lèi)、款兩級(jí)12類(lèi)98款，如工資福利支出。特點(diǎn)：一是自成體系；二是充分細(xì)化，充分滿(mǎn)足了細(xì)化部門(mén)預(yù)算的要求；三是科目廣泛。

　　3.深化財(cái)政改革的方向

　?。?）要明確財(cái)政職能定位，就是說(shuō)，財(cái)政是干什么事的。古時(shí)候，把財(cái)政職能定位為“養(yǎng)事養(yǎng)兵養(yǎng)廉”，養(yǎng)事就是養(yǎng)官，養(yǎng)兵就是國(guó)防，養(yǎng)廉就是保證政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在財(cái)政基本職能是三條：一是配置公共資源；二是分配社會(huì)財(cái)富；三是參與宏觀調(diào)控，主要是采取財(cái)政政策和稅收。歸納起來(lái)財(cái)政職能就是提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。

　?。?）要有進(jìn)有退，具體來(lái)講就是要做到：兩個(gè)取消、兩個(gè)退出、兩個(gè)加強(qiáng)、三個(gè)確保。“兩個(gè)取消”就是要堅(jiān)決取消各種制度外的收支，不納入預(yù)算的各種收支，堅(jiān)決取消地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政：“兩個(gè)退出”就是堅(jiān)決從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，如財(cái)政拿錢(qián)修機(jī)場(chǎng)、部門(mén)用預(yù)算資金投資辦企業(yè)。要逐步從經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位退出，如文藝團(tuán)體、開(kāi)發(fā)性的事業(yè)單位：“兩個(gè)加強(qiáng)”就是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入，農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，美國(guó)和西歐對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是最多的。要加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)、科技領(lǐng)域的投入，比如東風(fēng)大卡車(chē)就是當(dāng)時(shí)國(guó)家支持的科技創(chuàng)新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，現(xiàn)在質(zhì)量、性能是世界第一，主要是出口：“三個(gè)確?！本褪且_保政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)資金的保障，確保最低收入人群的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障，確保社會(huì)公益事業(yè)的需要。

　　（3）要完善制度。首先要完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是要明確目標(biāo)，到底解決什么問(wèn)題：二是要調(diào)整結(jié)構(gòu)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助；三是加大橫向轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次是要統(tǒng)一國(guó)家稅收。甲地與乙地、國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)征收稅賦標(biāo)準(zhǔn)要一樣。第三，要統(tǒng)一國(guó)家預(yù)算。一是所有財(cái)政收支都應(yīng)納入預(yù)算管理，這是國(guó)際慣例，世界上大部分國(guó)家都是這樣規(guī)定的；二是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算定額、預(yù)算口徑都應(yīng)統(tǒng)一；三是要實(shí)行預(yù)算與執(zhí)行分離，成立政府預(yù)算局。

　　二、財(cái)政預(yù)算和財(cái)政管理中存在的主要問(wèn)題

　?。ㄒ唬╊A(yù)算和預(yù)算執(zhí)行有待于進(jìn)一步規(guī)范

　　1.預(yù)算仍然不細(xì)化，科目設(shè)置不清晰。比較粗，不能形成一個(gè)完整的概念，比如行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等科目的設(shè)置，也是人大反映最多的問(wèn)題，人大對(duì)預(yù)算審查起來(lái)非常困難，無(wú)法審查。

　　2.沒(méi)有一個(gè)合理的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和定額。標(biāo)準(zhǔn)和定額是一個(gè)要害問(wèn)題，由于沒(méi)有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，同樣是公務(wù)員，同樣是履行國(guó)家職能的機(jī)關(guān)單位，財(cái)政安排的資金差額卻非常大。關(guān)鍵原因就是很多科目沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)物指標(biāo)沒(méi)有定額，如用車(chē)、用房、物管、綠化、房屋維修等。還有很多標(biāo)準(zhǔn)不切實(shí)際，還有的根本沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，造成部門(mén)之間占有的公共資源不一樣，預(yù)算很難審查。

　　3.不公開(kāi)，透明度不高?，F(xiàn)在很多地方的預(yù)算是不完整的，還有很多資金沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算，如預(yù)算外資金、結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付資金、超收安排的資金等。同時(shí)，每年預(yù)算的調(diào)整幅度也很大，由于不公開(kāi)、不透明就導(dǎo)致財(cái)政分配權(quán)力發(fā)生了轉(zhuǎn)移，預(yù)算本應(yīng)經(jīng)政府同意，人大批準(zhǔn)后由財(cái)政執(zhí)行，但由于預(yù)算不透明、比較粗，人大無(wú)法進(jìn)行審查，再加上又有很大一部份資金沒(méi)有納入預(yù)算，人大、政府的權(quán)限都受到一定程度的影響。

　　4.預(yù)算剛性不夠，調(diào)整隨意性大。

　　（二）轉(zhuǎn)移支付有待于改革和規(guī)范

　　1.缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定。每年國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付資金占了整個(gè)財(cái)政支出資金的近50％，但卻沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定，現(xiàn)在安排的依據(jù)僅憑《預(yù)算法》中一句話，“補(bǔ)助地方支出”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　2.現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和比例不合理。2005年全國(guó)轉(zhuǎn)移支付14413萬(wàn)億，其中稅收返還3758億，加上原體制補(bǔ)助358億，占36％，中央對(duì)地方財(cái)力補(bǔ)助3812億（一般性轉(zhuǎn)移支付1122億），占33％，專(zhuān)項(xiàng)撥款3517億，占31％。由于稅收返還占了三分之一還多一點(diǎn)，越富的地方由于原來(lái)基數(shù)大，返還越多，越窮的地方由于原來(lái)基數(shù)小，返還越少，造成地區(qū)之間差距越來(lái)越大。專(zhuān)項(xiàng)撥款比例太大。

　　3.項(xiàng)目資金安排隨意性大。專(zhuān)項(xiàng)撥款這一塊，項(xiàng)目設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，有260多個(gè)大項(xiàng)，400多個(gè)小項(xiàng)，從立項(xiàng)到撥款都不規(guī)范，隨意性大，審批都是上級(jí)掌握，因此造成地方拼命向上跑，主要就是爭(zhēng)專(zhuān)款。

　?。ㄈ┯行┴?cái)政資金使用效益不高，擠占、侵占、損失浪費(fèi)比較嚴(yán)重

　　其體表現(xiàn)在：一是行政成本高，2005年我國(guó)行管費(fèi)占一般預(yù)算支出12.9％，文教衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等事業(yè)費(fèi)又有相當(dāng)部份用于行政管理支出，重要因素是人太多，吃得太多。二是資金閑置分散情況比較嚴(yán)重。如中央129個(gè)一級(jí)預(yù)算單位，通過(guò)清理盤(pán)點(diǎn)，結(jié)存資金達(dá)600多億。同時(shí)，資金分散，不能辦大事，如專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付260多個(gè)大項(xiàng)，400多個(gè)小項(xiàng)，落實(shí)到項(xiàng)目平均一個(gè)項(xiàng)目只有1000多萬(wàn)。三是損失浪費(fèi)比較嚴(yán)重，預(yù)期目標(biāo)達(dá)不到。存在著質(zhì)量隱患、不能發(fā)揮作用的國(guó)家投資項(xiàng)目不下1／4.四是擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金還比較嚴(yán)重。

　?。ㄋ模?duì)財(cái)政資金使用效益缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，監(jiān)督比較薄弱

　?。ㄎ澹┓煞ㄒ?guī)不健全，沒(méi)有真正做到依法辦事

　　一是法律法規(guī)不健全。相當(dāng)部份主體稅種沒(méi)有法律規(guī)定。征什么稅，什么標(biāo)準(zhǔn)，必須經(jīng)人大立法。又比如財(cái)政應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)定，有一個(gè)預(yù)算法，但政府掌握的錢(qián)遠(yuǎn)大于四塊，應(yīng)包括稅收、資本收益、專(zhuān)項(xiàng)收入、其他收入等，但現(xiàn)在各地除了稅收和基金外，其他收入未反映，政府性融資、預(yù)算外收入、基金、稅收各占1／4，但納入預(yù)算的有些地方只占1／3，有2／3沒(méi)有納入預(yù)算管理，法律不完善。沒(méi)有規(guī)定基金、政府債務(wù)等要進(jìn)入預(yù)算盤(pán)子。

    二是執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依。比如稅收征管，按照稅法規(guī)定是應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅。而現(xiàn)在是計(jì)劃征收，每年都有一個(gè)稅收計(jì)劃，納入預(yù)算編制，各地都按計(jì)劃征稅，完成了計(jì)劃是有稅不征，沒(méi)有完成計(jì)劃是無(wú)稅也要征。沿?，F(xiàn)在征到7成算不錯(cuò)了，西部各省市到年底還在為完成計(jì)劃而奮斗，形成企業(yè)貸款交稅。審計(jì)署曾對(duì)788戶(hù)企業(yè)進(jìn)行了調(diào)查，一半的企業(yè)完成了任務(wù)不讓繳，1／3的企業(yè)交過(guò)頭稅。

　　三、深化財(cái)政審計(jì)的思考

　?。ㄒ唬┴?cái)政審計(jì)所取得的良好成績(jī)和積累的初步經(jīng)驗(yàn)

　　這些年，財(cái)政審計(jì)取得了良好的效果，積累了一些初步的經(jīng)驗(yàn)，有幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題要回顧一下：

　　一是財(cái)政審計(jì)是永恒的主題，這個(gè)問(wèn)題非常重要，與我國(guó)的憲法、審計(jì)法是一致的，憲法、審計(jì)法總是把財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)放在第一位。與國(guó)際上世界各國(guó)的情況也是一致的，世界上任何一個(gè)國(guó)家，國(guó)家審計(jì)有各種不同職能，但有一點(diǎn)是一樣的，那就是對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是一樣的。如果不對(duì)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)就沒(méi)有存在的必要。中國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)從1983年成立以來(lái)就沒(méi)間斷過(guò)財(cái)政審計(jì)。

　　二是財(cái)政“同級(jí)審”是中國(guó)財(cái)政審計(jì)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。1994年審計(jì)法頒布以后，財(cái)政審計(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，開(kāi)展“同級(jí)審”，才真正發(fā)揮了審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督本級(jí)政府財(cái)政的作用，這是一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折。

　　三是提出財(cái)政審計(jì)實(shí)行收支并重轉(zhuǎn)為以支出審計(jì)為主。這是在2001年前后提出的，這也是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變。過(guò)去，財(cái)政審計(jì)以收入為主，以“上審下”為主，現(xiàn)在逐步轉(zhuǎn)向收支并重以支出審計(jì)為主，以“同級(jí)審”為主。這是財(cái)政審計(jì)一個(gè)重要的指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。為什么這樣？作為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)更多的要關(guān)心納稅人交給政府的錢(qián)是怎樣花的，使用的效果怎么樣，這也是社會(huì)更關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題。

　　四是積極探索財(cái)政資金使用效益的審計(jì)。不僅要關(guān)心財(cái)政資金的真實(shí)合法，而要更多的關(guān)心財(cái)政資金的使用效果、效益怎么樣，把財(cái)政資金的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)結(jié)合起來(lái)，就提高了財(cái)政審計(jì)的層次和水平。

　　五是最近提出，為了適應(yīng)人大常委會(huì)的要求，為了認(rèn)真貫徹新修改的審計(jì)法，財(cái)政審計(jì)要突出“整體性、宏觀性、效益性、建設(shè)性”。這是新的歷史條件，新的形勢(shì)下對(duì)財(cái)政審計(jì)提出的新要求。

　　以上是20年來(lái)財(cái)政審計(jì)所走的路子，經(jīng)過(guò)指導(dǎo)思想，工作重點(diǎn)的變化，概括起來(lái)主要是這些變化。這些變化，他是由我國(guó)財(cái)政體制改革，審計(jì)相關(guān)法律的變化而變化的，也是根據(jù)人大和社會(huì)不同時(shí)期需求而變化的，而這種變化是非常必要的，體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)深化發(fā)展的過(guò)程，體現(xiàn)了財(cái)政審計(jì)在層次和水平上的不斷提高，認(rèn)真總結(jié)20年來(lái)財(cái)政審計(jì)初步的基本經(jīng)驗(yàn)，特別是指導(dǎo)思想上的變化非常重要。關(guān)于財(cái)政審計(jì)取得的主要成效成果：

　　一是促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算管理的規(guī)范，這是財(cái)政部門(mén)和社會(huì)各界都認(rèn)可的。

　　二是促進(jìn)了深化財(cái)政體制改革，如細(xì)化部門(mén)預(yù)算、改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行政府采購(gòu)制度等，都是與審計(jì)機(jī)關(guān)不斷提出意見(jiàn)和建議相關(guān)的。細(xì)化部門(mén)預(yù)算審計(jì)署連續(xù)提了5年，提一次有時(shí)還不行，就必須反復(fù)提、反復(fù)講，改革不是一件容易的事情，轉(zhuǎn)移支付98年前后就開(kāi)始提，改革難度比細(xì)化部門(mén)預(yù)算更難；

　　三是加強(qiáng)了對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，提高了部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的管理水平；

　　四是加強(qiáng)了專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，促進(jìn)了專(zhuān)項(xiàng)資金作用的發(fā)揮，如扶貧資金、移民資金、社保資金、教育資金等，這些資金的使用都是關(guān)系到老百姓的切身利益的；

　　五是開(kāi)展了效益審計(jì)，提高了財(cái)政資金使用效益，特別是對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，節(jié)約了大量財(cái)政資金。

　?。ǘ┴?cái)政審計(jì)面臨的新挑戰(zhàn)

　　1.人大的要求越來(lái)越高。七、八年前向人大常委會(huì)作報(bào)告反映問(wèn)題，信息量很大，人大評(píng)價(jià)都很高。最近兩年來(lái)，人大常委會(huì)關(guān)心的問(wèn)題是為什么屢查屢犯，怎樣從體制機(jī)制上去解決，怎樣從總體上對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)一些敏感問(wèn)題，如財(cái)政超收怎樣使用的等等也要求我們審計(jì)，這些要求是不過(guò)份的，因?yàn)閲?guó)外一般都是審決算。新修改的審計(jì)法第四條明確規(guī)定，今后向人大常委會(huì)的報(bào)告，主要是報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況，對(duì)人大常委會(huì)關(guān)注的問(wèn)題要在報(bào)告中給予回答，這個(gè)難度是很大的，對(duì)我們是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，是個(gè)難題。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行怎樣報(bào)告，是一個(gè)新的課題，說(shuō)明人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的思路和目的在一定程度和層面上是一個(gè)很大的提高。中國(guó)有個(gè)特點(diǎn)叫上行下效，地方人大也可能提出這些問(wèn)題，作為地方審計(jì)機(jī)關(guān)，要提前作好準(zhǔn)備。

　　2.社會(huì)期望值越來(lái)越高，這對(duì)我們也是一個(gè)挑戰(zhàn)。一個(gè)是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，現(xiàn)在這方面社會(huì)呼聲很強(qiáng)，支出結(jié)構(gòu)怎么調(diào)整，我們也要關(guān)注。今年開(kāi)始，財(cái)政支出有很大的一部分向農(nóng)村傾斜、向“三農(nóng)”傾斜，將來(lái)我們的審計(jì)工作重點(diǎn)也要向這方面逐步轉(zhuǎn)移。圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，審計(jì)如何發(fā)揮作用？現(xiàn)在要進(jìn)行調(diào)查研究，總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)。還有財(cái)政赤字結(jié)構(gòu)問(wèn)題，還有醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等問(wèn)題，都是社會(huì)所關(guān)注的。第二個(gè)問(wèn)題是財(cái)政管理體制問(wèn)題?，F(xiàn)在一些部門(mén)集權(quán)太多，管得太細(xì)，造成地方向上跑，不跑不行，大項(xiàng)目要跑，小項(xiàng)目也要跑，要回去的錢(qián)很多沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算，直接分散到一些部門(mén)，哪個(gè)部門(mén)跑都有錢(qián)，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、城建，還有下一步的糧食等，這些問(wèn)題社會(huì)上很關(guān)注，部門(mén)和地方權(quán)力和義務(wù)不對(duì)稱(chēng)，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中要保持清醒頭腦，要妥善處理這些問(wèn)題，多為基層考慮。

　　3.體制、隊(duì)伍素質(zhì)和外部環(huán)境還存在不少困難和問(wèn)題。審計(jì)體制有一定局限性，隊(duì)伍素質(zhì)與政府、人大對(duì)審計(jì)工作的要求，與任務(wù)還不相適應(yīng)，外部環(huán)境有些地方好一些，有些地方還有很多困難。

　　（三）深化財(cái)政審計(jì)的基本思路

　　1.加強(qiáng)學(xué)習(xí)，強(qiáng)調(diào)“四性”。要特別注意加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和總體情況的學(xué)習(xí)和把握；要比較系統(tǒng)地學(xué)習(xí)財(cái)政知識(shí)，加強(qiáng)培訓(xùn)，加強(qiáng)實(shí)踐，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，提高財(cái)政審計(jì)工作水平。

　　今后財(cái)政審計(jì)要強(qiáng)調(diào)和突出“四性”：一是整體性，要從總體上去把握，總體上對(duì)同級(jí)預(yù)算執(zhí)行要有一個(gè)基本的評(píng)價(jià)，主要成績(jī)是什么，主要問(wèn)題在什么地方，如果不從總體上去進(jìn)行評(píng)價(jià)，人大是不滿(mǎn)意的；二是宏觀性，要注意關(guān)心全局性的問(wèn)題，比如涉及國(guó)家宏觀政策方面的問(wèn)題、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題，縣鄉(xiāng)債務(wù)問(wèn)題等等，從全局的角度研究一些總體性的問(wèn)題，選一些課題進(jìn)行一些審計(jì)調(diào)查，如最近開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的調(diào)查，主要是對(duì)稅收政策利弊進(jìn)行分析，最近還選擇對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、規(guī)模進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，調(diào)查不是找問(wèn)題，是掌握總體性的情況；三是效益性，效益審計(jì)重點(diǎn)要放在財(cái)政資金上，我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效益；四是建設(shè)性，通過(guò)財(cái)政審計(jì)，要為政府的決策提出意見(jiàn)和建議。我們不是金口玉言，有的建議要提好多年才能引起領(lǐng)導(dǎo)重視，不是說(shuō)一下就解決了，關(guān)鍵是要堅(jiān)持，只要你覺(jué)得是對(duì)的，就要敢于提出來(lái)，敢于堅(jiān)持。

　　2.要把各類(lèi)審計(jì)有效地結(jié)合起來(lái)。財(cái)政審計(jì)是一個(gè)整體，不是各干各的，必須把各種、各類(lèi)審計(jì)有效地結(jié)合起來(lái)。

　　一是要把源頭搞明白。源頭在哪？源頭就在財(cái)政部門(mén)、發(fā)改委。財(cái)政資金支出這一塊在財(cái)政門(mén)；基本建設(shè)投資支出這一塊在發(fā)改委，這兩個(gè)部門(mén)掌握了整個(gè)財(cái)政資金分配的源頭。源頭搞清楚了，你心中才有全局。審計(jì)一定要把財(cái)政部、發(fā)改委的作為財(cái)政審計(jì)的重中之重來(lái)安排，各地也要把源頭把握住，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、發(fā)改委組織管理預(yù)算的情況進(jìn)行審計(jì)。

　　二是解決主渠道問(wèn)題。財(cái)政資金的流動(dòng)，主渠道是各部門(mén)，特別是有資金分配權(quán)的部門(mén)。有的部門(mén)掌握的資金很多，有的幾十億，有的幾百億，審計(jì)機(jī)關(guān)要堅(jiān)持守土有責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督，總體把握，突出重點(diǎn)，如果不這樣，幾年后出現(xiàn)大的問(wèn)題那就是失職。

　　三是要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金管理和使用情況。要解決末端問(wèn)題，要組織一些專(zhuān)項(xiàng)的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，下一步要把重點(diǎn)放在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村上，加強(qiáng)涉農(nóng)資金的審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查，如農(nóng)村水利工程、河道建設(shè)、公路建設(shè)、垃圾處理等，國(guó)家沒(méi)有投入是不行的。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是一項(xiàng)艱巨任務(wù)，怎樣把國(guó)家投入的這一塊錢(qián)用好，對(duì)這些專(zhuān)項(xiàng)資金使用的效果是我們審計(jì)機(jī)關(guān)需要關(guān)注的，特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)監(jiān)督涉農(nóng)資金一定要堅(jiān)持實(shí)事求是、不要死摳法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，如修公路資金，只要這個(gè)錢(qián)是用在修公路上，不要管他是縣道、鄉(xiāng)道還是村道，縣上有個(gè)統(tǒng)籌安排問(wèn)題?！叭r(nóng)”方面的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目多，情況比較復(fù)雜，如果死摳部門(mén)規(guī)定是要出問(wèn)題的，因?yàn)橛行┮?guī)定并不一定符合基層的實(shí)際情況，要回答是什么？為什么？就是為什么這樣做？怎么樣？就是結(jié)果怎么樣，是不是有利于發(fā)展？有沒(méi)有造成損失浪費(fèi)？越到基層越要堅(jiān)持實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)?？h一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)今后要更多的面向“三農(nóng)”。

　　四是要關(guān)注效益。第一是要關(guān)注基本建設(shè)；第二是要關(guān)注老百姓的切身利益的問(wèn)題，如今年開(kāi)展的住房公積金審計(jì)調(diào)查，這是關(guān)系到廣大職工的切身利益問(wèn)題，今后要在這些方面多搞些審計(jì)調(diào)查。第三是要關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金，要加強(qiáng)財(cái)政資金的效益審計(jì)。

　　3.關(guān)于財(cái)政審計(jì)走什么路的問(wèn)題。

　　一是要走中國(guó)自己的路，中國(guó)特色之路。要從自己的實(shí)際情況出發(fā)，學(xué)習(xí)別人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，走自己的路。各地要從實(shí)際情況出發(fā)，選擇好自己的重點(diǎn)。

　　二是要走能走之路。要走的路很多，要做的事也很多，如果做不了硬去做，肯定效果不好，還是要從實(shí)際出發(fā)，選一些力所能及的深化財(cái)政審計(jì)，提高財(cái)政審計(jì)水平的事去做。

　　三是要走上坡路，不能倒退，總是要不斷前進(jìn)?，F(xiàn)在有些地方?jīng)]有把財(cái)政審計(jì)作為審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)抓好，對(duì)本級(jí)總體情況把握、投入力量都是不夠的，所以要整合各種資源，各種力量，把財(cái)政審計(jì)這個(gè)龍頭抓好，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，說(shuō)到底主要也是財(cái)政審計(jì)，各地要認(rèn)真總結(jié)自己的經(jīng)驗(yàn)，把各地財(cái)政審計(jì)工作做得更好。

　　四、財(cái)政審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)

　　具體講，就是要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，一是從為政府財(cái)政管理服務(wù)向?yàn)槿舜髮?duì)預(yù)算審查監(jiān)督服務(wù)轉(zhuǎn)變。目前人大對(duì)財(cái)政的監(jiān)督要由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，必然借助審計(jì)這支力量，必然對(duì)審計(jì)提出新的要求。二是從單純的財(cái)政收支合法審計(jì)向預(yù)算審計(jì)和績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變；更多的應(yīng)當(dāng)關(guān)注各個(gè)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況，關(guān)注部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效的情況；三是從手工審計(jì)向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變。