簡介： 審計建議在加快審計轉型中的作用研究——浙江省象山縣創(chuàng)新審計建議模式的實踐與思考

　　審計建議是審計機關針對被審單位存在的問題，向上級領導機關、被審單位和有關部門提出的具有建設性的意見、措施和主張。隨著審計工作，特別是當前管理審計和經濟效益審計的不斷深入開展，審計建議正日益顯現(xiàn)出其特殊的重要性，審計建議的制定和提出不僅反映了審計機關對待審計項目的責任心和業(yè)務性，而且對被審單位在今后工作中的完善和提高也具有一定的影響。然而，由于審計建議屬咨詢性質，不像審計處理結論那樣具有剛性和強制性，因而長期得不到應有的重視，這既影響了審計工作質量，也使一些審計項目的實施達不到預期效果。因此，在審計轉型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的大環(huán)境下，如何加強對審計建議的創(chuàng)新且真正彰顯出其應有的效用，是一個值得深入思考和實踐的重要命題。

　　一、重視審計建議的必要性

　　1、審計建議是落實科學發(fā)展觀的重要手段

　　審計機關的一項重要職責，就是要通過微觀審計，總結、分析、提煉出帶有普遍性、傾向性的問題，并據(jù)此提出審計建議，在宏觀管理上發(fā)揮作用。這是審計監(jiān)督與財政、稅務等其他專業(yè)監(jiān)督的重大不同。只有把微觀審計和宏觀管理相結合，為地方領導決策提供依據(jù)，為地方經濟發(fā)展出謀劃策，審計工作才能更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用，真正成為促進落實科學發(fā)展觀的重要手段。因此，審計機關要把審計建議放在比審計處理處罰更高的地位予以重視。

　　2、審計建議是體現(xiàn)現(xiàn)代審計服務理念、節(jié)約審計資源的本質要求

　　審計機關代表國家行使審計監(jiān)督權，監(jiān)督是手段，服務是宗旨。通過揭露問題進一步分析各種問題的性質及根源，從源頭上提出防范的措施和建議，幫助被審計單位加強制度建設，提升管理水平，是現(xiàn)代審計服務的基本理念，也是從根本上消滅“屢審屢犯、屢犯屢審”等侵害審計權威性、妨礙審計職能實現(xiàn)和審計目標達成的“落實難”問題，達到節(jié)約審計資源目的的現(xiàn)實之舉。

　　3、審計建議是提升審計對象管理質量的重要方法

　　一個完整的審計項目，僅針對所發(fā)現(xiàn)問題進行評價，并做出處理決定是遠遠不夠的。審計機關工作人員在審計實施過程中，處于“超脫”地位，更能以“局外人”的身份客觀地分析和評價被審計單位的運作情況，為被審計單位發(fā)現(xiàn)并解決產生問題的背后根源和深層次因素。并且，由于審計專業(yè)化隊伍進行專門化項目審計的特點，審計機關具有信息集中的優(yōu)勢，有條件揭示被審計單位存在的問題關聯(lián)，并及時發(fā)現(xiàn)問題苗頭，而針對這些問題關聯(lián)和苗頭提出的審計建議可以幫助被審計單位改進財政收支、財務收支，促進被審計單位遵守財經制度，提高經濟管理水平，進而提升管理質量?？梢钥闯?，“一審二幫三促進”的指導思想才是審計工作的真正意義所在。

　　二、當前審計建議存在的主要問題

　　1、泛泛而談且缺少新意

　　在具體的審計實施過程中，部分審計人員由于缺乏對審計建議重要性的認識，僅把審計建議當作審計報告中不得不完成的一個組成部分，不重視對審計發(fā)現(xiàn)的深入分析，不能找出問題產生的關鍵癥結，審計建議泛泛而談，應付差事，無助于審計對象解決問題。個別審計人員不分審計項目性質，審計建議幾乎千篇一律，這些毫無新意的審計建議，審計對象往往認為沒有采納的價值，因而不能引起高度重視。

　　2、不適合審計對象的經營活動

　　少數(shù)審計人員在提出審計建議時，往往把某行的先進做法作為審計建議向另一行提出，但忽略了二者之間經營活動的差異，這種生搬硬套式的審計建議缺乏針對性，不適合審計對象的經營活動，也不易被審計對象采納。

　　3、存在不可操作性

　　不可否認，部分審計人員由于認識到自身在某行業(yè)、某專業(yè)上的欠缺，在提出審計建議時往往會翻閱不少參考資料，也會動足腦筋針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行認真分析研究，從而使得提出的審計建議比較系統(tǒng)、比較先進。但有時因為理念過于超前，容易忽略審計對象尚不具備采納審計建議的條件。審計建議一旦脫離了審計對象整改的實際情況，就等于沒有提出審計建議，也就說明審計目標沒有全面完成。

　　4、只針對表象問題

　　少數(shù)審計人員往往就問題論問題，僅僅只針對表象問題，雖然所提出的審計建議有利于解決當前問題，但對審計對象長期發(fā)展所產生的負面影響考慮不周全，缺乏對問題產生原因和長期效用的系統(tǒng)分析，所提出的審計建議往往只能是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，以致于類似問題屢審屢現(xiàn)，不利于審計對象克服短期經營行為。相反，少數(shù)審計人員也往往會出于審慎的考慮，對部分出現(xiàn)的同類問題不敢及時提出大膽的審計建議，從而失去了審計建議的時效性。

　　5、面面俱到卻重點不明

　　面對較多的審計發(fā)現(xiàn)，部分審計人員往往不能從制度的缺陷和管理的漏洞方面分析問題，提出的審計建議雖然面面俱到，但卻重點不明顯、不突出，以致于審計對象根據(jù)審計建議盡管下了不少工夫，但實施效果仍不理想，這在全面審計中表現(xiàn)更為突出。

　　三、審計轉型對審計建議的質量要求

　　1、審計建議的質量特征

　　審計建議是對審計資源充分利用的一種表現(xiàn)形式。一條好的審計建議作用是不可低估的，審計建議在提出、采納、落實等各個階段，都將可能對審計對象帶來一定的效益或積極的效果，審計對象可依據(jù)審計人員所開出的“藥方”，得到一劑提高管理水平的“良藥”。

　　好的審計建議一般應具備四方面的質量特征：一是針對性，能夠對審計過程中所發(fā)現(xiàn)的問題“一針見血”地提出建議；二是可行性，密切結合審計對象的實際情況，能夠使其經過努力而切實改進工作取得成效；三是時效性，審計所發(fā)現(xiàn)的問題能及時提請上級領導機關、被審單位和有關部門引起注意而獲得改進；四是建設性，提出的審計建議應有一定深度，且富有一定的高度和遠見。

　　2、審計建議的變革提供審計轉型的基礎和保證

　　審計轉型是一項沒有現(xiàn)成經驗可循的創(chuàng)新型工作，進一步挖掘和剖析審計轉型的切入點，是審計創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心內容，也是審計工作適應不同環(huán)境下的各種變化與形勢發(fā)展需求的最直接和最現(xiàn)實目標。

　　審計轉型的重要內容之一，就是要求對審計思維方式和審計運行模式的變革，著眼于對審計管理、審計操作辦法等方面提出需要調整和創(chuàng)新的內容。審計建議作為審計工作的重要環(huán)節(jié)，把該環(huán)節(jié)的改革突破重點放在構建適應現(xiàn)代審計要求的審計機制、體制上，才能為審計轉型的提供必要的基礎和保證。

　　隨著國內外形勢和內外部因素的快速變化，審計建議的質量特征正逐漸成為破解審計事業(yè)發(fā)展瓶頸的重要途徑之一。創(chuàng)新審計建議在針對性、可行性、時效性以及建設性上的固有模式，就必須擯棄就審計報告而提出審計建議的定勢思維，只有這樣才能真正實現(xiàn)審計成果利用的最大化，促使被審計單位或當?shù)卣玫搅⒏鸵娪暗某尚?，獲取審計轉型所帶來的創(chuàng)新成果。

　　四、象山縣創(chuàng)新審計建議的實踐探索

　　近幾年來，象山縣審計局按照上級審計部門的審計轉型和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的相關要求，大膽突破傳統(tǒng)審計方式的局限，將“審、幫、促”的科學審計理念貫徹到審計工作的全過程，把審計監(jiān)督的最終目標切實轉移到堵塞漏洞、完善制度、改進管理和促進發(fā)展上來，不以查處多少、上交多少作為審計業(yè)績評價考核的唯一標準，切實提高審計監(jiān)督的服務層次和服務水平。

　　我局通過長期的研究分析發(fā)現(xiàn)，隨著國內外形勢和內外部因素的快速變化，被審計單位或當?shù)卣坏┯捎跍蠡蛸O誤完善制度、改進管理、提高效益、促進發(fā)展的最佳時機，就必將無法實現(xiàn)審計成果利用的最大化。特別是在目前全球金融危機影響深遠和中央對內政策調整變動的特殊時期，我局以注重審計建議的質量特征為突破口，通過積極探索和嘗試審計建議時限前移、赴異地考證審計建議等創(chuàng)新模式，把握住了審計實施過程中最有利的時機，應變、快速地分析原因、提出建議、督促整改，真正實現(xiàn)了從傳統(tǒng)審計建議模式的禁錮中解脫出來，并取得了積極的審計成效。

　　1、審計建議時限前移模式

　　我局積極倡導“在審計實施過程中實時提出協(xié)調性審計意見，以期加快被審計單位及時采納建議且快速有效整改”這一審計建議的創(chuàng)新模式，象山縣政府根據(jù)我局在本年度所實施全縣五項社會保險基金審計項目過程中，針對當前“保增長、擴內需、調結構”的政府中心工作所提出的審中協(xié)調性建議，結合勞動和社會保障部門科學嚴謹?shù)恼{研與論證，同時出臺了有關社保這一民生工程方面的兩項政策調整機制，通過提高門診醫(yī)療保障水平、降低住院起付標準、擴大個人帳戶支付范圍與特殊病種治療項目范圍、調整繳費基數(shù)等具體措施，進一步完善了全縣城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險和公務員醫(yī)療補助制度，有效提高了全縣的醫(yī)療保障水平。

　　此外，象山縣政府還根據(jù)我局在開展象山縣農漁業(yè)專項資金審計調查中所分別提出的“加快發(fā)展水產特色行業(yè)，積極應對金融危機影響，引導水產行業(yè)加快轉型升級，努力保持全縣經濟平穩(wěn)較快增長”和“做大、做強、做優(yōu)全縣柑桔產業(yè)，實現(xiàn)持續(xù)快速發(fā)展，確保農業(yè)增效、農民增收”的審中協(xié)調性建議，快速出臺了《關于推進水產行業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展的若干意見》和《關于加快柑桔產業(yè)轉型提升的若干意見》等兩項政策措施，有效確保了新形勢下全縣特色漁業(yè)和效益農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

　　2、赴異地考證審計建議模式

　　我局在2008年所開展的象山縣科技經費專項審計調查工作期間，多次派專人前往榮膺首批國家專利產業(yè)化試點基地和首批國家專利技術展示交易中心等榮譽稱號的寧波市江東科技創(chuàng)業(yè)中心實地學習調研科技創(chuàng)業(yè)和軟件產業(yè)工作，了解和獲取了更為專業(yè)和更具可行性與操作性的科技產業(yè)發(fā)展思路和管理模式，為提出“以軟件產業(yè)為著力點，提升象山信息化建設綜合實力”、“建立軟件產業(yè)園，提高象山整體科技創(chuàng)業(yè)氛圍”等審計建議奠定了扎實有效的考證基礎。隨后，象山縣政府組織專家和相關人員經過全面細致的考察、調研、論證，出臺了《關于加強象山縣軟件產業(yè)發(fā)展的實施意見》和成立了以兩位副縣長為正副主任，十三個政府職能部門為成員單位的“象山縣軟件產業(yè)園管理委員會”等兩項重大措施，舉全縣之力，以調整產業(yè)結構，轉變增長方式，加快傳統(tǒng)產業(yè)改造為出發(fā)點，積極應對全球金融危機影響，圍繞象山經濟社會發(fā)展對信息化建設的需求，著力營造軟件產業(yè)發(fā)展環(huán)境，積極促進區(qū)域競爭力的全面提升。

　　五、對提高審計建議作用力實現(xiàn)途徑的思考

　　1、拓展思維認識，從價值角度定位審計建議

　　通過著眼于未來的經濟活動和管理工作，若能真正用足用好審計建議權，不失為審計在宏觀層面發(fā)揮作用的一個現(xiàn)實路徑。尤其在法律適用有爭論、審計風險較高的情況下，審計建議在弱化矛盾、提高審計效率等方面依然有著獨特、天然的比較優(yōu)勢。因此，審計人員應積極拓展對審計建議在廣義作用力上的思維認識，不要把審計建議只當作出具審計報告的一種慣用模式，并在實務中，堅持做到既重視審計覆蓋面，又關注審計建議的落實。此外，對于審計對象而言，同樣應該從價值的角度定位審計建議，把審計建議看作是內部管理與審計監(jiān)督的交流平臺，通過借鑒這個平臺的作用力，從審計視角發(fā)現(xiàn)管理問題，及時獲取先進的審計管理經驗，堵塞業(yè)務運行漏洞，提升自身的管理水平，提高自身的經濟效益和管理效益。

　　2、加強業(yè)務學習，以綜合素質提升審計建議

　　現(xiàn)實情況中，存在少數(shù)審計人員不善于學習新知識、掌握新技術的事實，從而造成知識面窄、知識結構單一的，與從事的職業(yè)要求不相符合，以致于看問題、分析調研的能力太差，更談不上提出合理化的建議。因此，審計人員應緊跟時代步伐，通過審計業(yè)務的不斷學習和進步，不斷更新知識、完善知識結構，加深對審計建議的全新的認識，分析、了解和掌握相關法規(guī)及其相應的適用范圍與銜接程度，提高審計發(fā)現(xiàn)、判斷、解決問題的能力，以適應審計工作的具體要求。

　　3、注重長期效用，由審計目標取決審計建議

　　每個審計項目都有其既定的審計目標，通過現(xiàn)場審計可以發(fā)現(xiàn)審計事項與審計目標到底有多大差距，然后提出相應的審計建議，督促審計對象通過采納審計建議，進行有效整改，使審計事項與審計目標趨于一致。而審計發(fā)展到目前的轉型與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)階段，審計目標已主要由揭露會計資料的錯弊發(fā)展向指出其根源與后果的多元化目標發(fā)展，在真實合法性的基礎上越來越偏重效益性，審計的服務功能也得到了進一步的增強和擴展。因此，審計人員在考慮審計建議時，應加強對審計目標發(fā)展變化的認識，進一步注重審計建議的長期效用，使審計建議既有利于解決審計對象的現(xiàn)實問題，又能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。同時，審計人員要對自己所提的審計建議切實負責，在進行審計追蹤或其他審計項目時，要注意審計對象對上次審計建議的態(tài)度，分析審計建議采納后取得的效果，對未采納的建議要認真分析其中的原因，以更好地提高審計建議的長期效用。

　　4、加大考評力度，用績效質量綜測審計建議

　　審計建議在績效方面的質量高低，取決于審計人員對每個審計項目所提出審計建議的可行性、采納率和實施效果。因此，從審計機關的審計業(yè)績評價考核指標的角度出發(fā)，必須將審計建議作為其中的重要內容進行重點考評，通過制定相應的審計建議考評標準，對審計建議的質量特征進行綜合的調查、統(tǒng)計和分析，并將綜合測評結果與審計人員的績效考評相掛鉤，激勵審計人員在發(fā)揮審計建議作用力方面多下工夫，以有效提高審計建議的質量，從而達到切實履行審計的建設職能之目標。