近日，中注協(xié)公布《會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度改革方案》。改革方案借鑒國際通行的、普遍認可的“周期性、獨立監(jiān)管、風險導(dǎo)向檢查路徑”的監(jiān)管制度，對已運行7年的行業(yè)監(jiān)管制度作出重大改革，對行業(yè)相關(guān)監(jiān)管制度做出修訂，建立起以周期性檢查為基礎(chǔ)、以防范系統(tǒng)風險為重點、體現(xiàn)獨立監(jiān)管要求、與主要發(fā)達經(jīng)濟體監(jiān)管制度趨同的會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)管制度。

　　改革背景

　　七年實踐有效監(jiān)管引領(lǐng)行業(yè)“浴火重生”

　　“注冊會計師（以下簡稱”注會“）行業(yè)是專家行業(yè)，從本質(zhì)上來說是告訴社會公眾，他們所不熟悉的、復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域的信息是否真實、可靠，是否值得信賴，提供的是一種承諾。注會審計后的信息，事實上成為千百萬人作出投資決策的依據(jù)，成為千萬億資金流向的導(dǎo)航燈，成為經(jīng)濟金融風險的預(yù)警器。”中注協(xié)副會長兼秘書長陳毓圭這樣定位注會。

　　“注會核心價值是誠信，對社會貢獻的也是誠信。注會失去誠信，不僅是行業(yè)的災(zāi)難，也是證券市場、資本市場的災(zāi)難，甚至會危及國家經(jīng)濟安全和市場經(jīng)濟健康運行。注會行業(yè)2002年遭遇的誠信危機就深刻地證明了這一點。”陳毓圭進一步闡述。

　　2002年，名列《財富》雜志“美國500強”第七名的安然公司爆出制度化、系統(tǒng)化的財務(wù)造假丑聞。這一丑聞不僅使安然帝國光環(huán)散去，轟然坍塌，也令其審計公司———當時的國際“五大”會計師事務(wù)所之一的安達信遭遇解體的厄運，更是引發(fā)了全球?qū)φ\信和監(jiān)管的深刻反思。在安然宣布破產(chǎn)7個月后，美國出臺了著名的薩班斯法案，全面加強對上市公司和中介機構(gòu)的監(jiān)管。

　　同一年，“中國版安然事件”———銀廣夏財務(wù)造假案爆出。4年時間里，銀廣夏從生產(chǎn)到銷售、從出口到收賬，一路假賬做到底。中天勤會計師事務(wù)所嚴重違背執(zhí)業(yè)準則，連續(xù)3年為之出具失實的無保留意見審計報告。在此前后，鄭百文、瓊民源、藍田股份等一連串上市公司會計造假事件也都牽扯到會計師事務(wù)所。

　　陳毓圭介紹說，“2002年初，我到中注協(xié)任職，首先遇到的挑戰(zhàn)是以銀廣夏事件為代表的會計造假引發(fā)全社會對會計職業(yè)誠信的普遍質(zhì)疑。”“我們從中得出一個無法回避的結(jié)論：盡管注會是一個自覺追求誠信、堅守職業(yè)道德、令人尊重的專家群體，但僅僅依靠職業(yè)道德教育和自律是遠遠不夠的。我們必須更加強調(diào)外部約束，把行業(yè)監(jiān)管放在更加突出的位置。”陳毓圭說道。

　　“這一危機也教育我們，行業(yè)監(jiān)管的核心不應(yīng)放在對大案要案的事后查處上。行業(yè)上下必須‘常懷憂患之心’，防范于未然，進行事前監(jiān)管、主動監(jiān)管、全面監(jiān)管，形成滌濁揚清的機制，激發(fā)事務(wù)所主動提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量、防范執(zhí)業(yè)風險的內(nèi)在動力。”陳毓圭表示。

　　在此之前，注會行業(yè)監(jiān)管基本上是以查辦大案要案為主，只對涉案事務(wù)所進行檢查，檢查覆蓋面有限、力度不夠，導(dǎo)致有些事務(wù)所長期游離于監(jiān)管之外，對執(zhí)業(yè)質(zhì)量缺乏有效監(jiān)督。

　　2003年開始，中注協(xié)依據(jù)《注冊會計師法》賦予協(xié)會的行業(yè)監(jiān)管職能，探索建立健全行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度。2004年后，中注協(xié)相繼發(fā)布會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度、會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法、懲戒委員會工作規(guī)則等，對全國所有會計師事務(wù)所實行5年一個周期的系統(tǒng)性、全面性檢查，建立起以懲戒為手段，幫助、教育、督促、提高為目的的行業(yè)監(jiān)管長效機制。從2007年開始，中注協(xié)直接組織對全國證券資格會計師事務(wù)所開展3年一個周期的執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查，使行業(yè)監(jiān)管實現(xiàn)了與國際慣例的趨同。

　　2008年，中注協(xié)圓滿完成了會計師事務(wù)所的第一個檢查循環(huán)。全國各級注協(xié)共抽調(diào)檢查人員6200人次，共檢查會計師事務(wù)所9355家次，對存在問題的1544家事務(wù)所和3051名注會給予行業(yè)懲戒。

　　經(jīng)過7年的實踐，執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度極大地促進了事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的提高，得到行業(yè)的擁護和社會認可。行業(yè)專家普遍認為，“正是這一有效監(jiān)管引領(lǐng)行業(yè)‘浴火重生’，使得注會行業(yè)從‘人人喊打’轉(zhuǎn)變?yōu)槭苋俗鹬睾蜕鐣刨?，成為黨和政府在深化經(jīng)濟體制改革、創(chuàng)新社會管理和轉(zhuǎn)變政府職能中予以信任、委以重任的行業(yè)。”

　　改革方向

　　從業(yè)務(wù)項目檢查轉(zhuǎn)向系統(tǒng)風險檢查

　　“在推進行業(yè)建設(shè)和開展行業(yè)管理的過程中，我們越來越認識到，注會行業(yè)目前遇到的重要問題，就是部分事務(wù)所的制度建設(shè)還不夠完善，或者說還沒有隨著執(zhí)業(yè)環(huán)境和審計對象的發(fā)展相應(yīng)完善自己。”陳毓圭說。

　　事務(wù)所內(nèi)部管理制度建設(shè)的不完善，構(gòu)成了行業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)風險。陳毓圭認為，行業(yè)最大的風險就是系統(tǒng)風險，如果不能建立起有效的預(yù)警系統(tǒng)，不能健全有效的內(nèi)部制約措施，行業(yè)就無法持續(xù)贏得公眾的信任。防范系統(tǒng)風險，關(guān)鍵是要處理好“堵”與“疏”的關(guān)系，激發(fā)事務(wù)所提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量的內(nèi)在動力。

　　“首先應(yīng)該肯定，本次執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查改革的方向得到了絕大多數(shù)會計師事務(wù)所的認可，同時檢查的內(nèi)容和方式也被事務(wù)所欣然接受。事務(wù)所理解到，行業(yè)監(jiān)管的主要指導(dǎo)思想是在幫助、指導(dǎo)和關(guān)注事務(wù)所的長遠發(fā)展。”本次改革咨詢組專家、北京注協(xié)副秘書長張文麗接受本報記者采訪時如是說。

　　張文麗認為，改革的目的，就是要堵住“機會主義”的路子。她介紹，在改革前的檢查工作中，檢查目標單一，只對嚴重影響經(jīng)濟秩序的個案一抓到底、嚴懲不貸。“這對維護行業(yè)形象、維護公眾利益確實起到了很好作用。但是，面臨行業(yè)做強做大、‘走出去’發(fā)展戰(zhàn)略的新趨勢、新要求，這種個案管理模式就顯得有點兒力不從心。”張文麗說。

　　中注協(xié)也認為，改革前的會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查以抽查事務(wù)所業(yè)務(wù)項目質(zhì)量為主，其缺陷在于，項目質(zhì)量的高低固然能看出事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的高低，但是項目質(zhì)量的高低，其根子在于事務(wù)所的質(zhì)量控制系統(tǒng)是否健全。專注于項目的業(yè)務(wù)質(zhì)量，無法全面反映事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制系統(tǒng)存在的問題。同時，從事務(wù)所數(shù)百甚至數(shù)千、數(shù)萬個業(yè)務(wù)項目中抽出十余份業(yè)務(wù)報告進行檢查，容易助長“機會主義”的傾向。

　　張文麗認為，個案檢查運用的是抽查的方式，往往不可避免地存在“機會主義”的漏洞，同時，以少數(shù)的個體推斷事務(wù)所的整個執(zhí)業(yè)情況又存在不客觀、不全面的缺陷。因此，從制度設(shè)計上進行有效管理，才能真正有助于引導(dǎo)會計師事務(wù)所提升執(zhí)業(yè)理念、改進發(fā)展思路。

　　同時，張文麗認為，要將事務(wù)所工作重心引導(dǎo)到質(zhì)量控制體系建設(shè)上來。在執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度的設(shè)計、執(zhí)行上，要把防范系統(tǒng)風險擺在執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查工作的首位，把廣大事務(wù)所開展事務(wù)所管理和發(fā)展的注意力轉(zhuǎn)移到制度建設(shè)上來，真正達到執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查幫助、教育、督促、提高的目的。

　　張文麗表示，相較于個案檢查的一事一議、治標不治本的檢查方式，系統(tǒng)風險檢查是從制度上、體系上防范個案風險的發(fā)生，立足于事務(wù)所整體質(zhì)量控制體系的建設(shè)和完善，從根本上提高事務(wù)所乃至整個行業(yè)的系統(tǒng)風險防范能力。

　　“檢查人員能夠深刻感受到系統(tǒng)風險檢查改革的重要意義。檢查人員更多地采用訪談的形式，容易拉近與被檢查人員的距離，有利于進行有效溝通，更早地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，使檢查的過程成為‘幫助、教育、督促、提高’的過程。”張文麗說。

　　具體措施

　　“五個并重”將系統(tǒng)風險監(jiān)管落到實處

　　那么，如何才能夠做到將系統(tǒng)風險監(jiān)管落到實處呢？

　　改革方案顯示，將圍繞建立健全行業(yè)質(zhì)量保證體系，貫徹落實風險導(dǎo)向?qū)徲嫹椒?，重點檢查事務(wù)所系統(tǒng)風險，提出了“五個并重”的監(jiān)管原則，推動轉(zhuǎn)換監(jiān)管模式，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)風險上來。

　　一是堅持質(zhì)量控制體系檢查與業(yè)務(wù)項目質(zhì)量檢查并重。從事務(wù)所合伙人機制、人力資源政策、職業(yè)道德規(guī)范、客戶關(guān)系管理、質(zhì)量控制環(huán)境、業(yè)務(wù)執(zhí)行、業(yè)務(wù)標準和程序的制定和傳達、質(zhì)量監(jiān)控、總分所一體化管理、信息系統(tǒng)等十個方面對事務(wù)所質(zhì)量控制體系進行全面檢查和評價，以質(zhì)量控制體系檢查結(jié)果指導(dǎo)業(yè)務(wù)項目檢查，以業(yè)務(wù)項目檢查結(jié)果支持質(zhì)量控制體系檢查結(jié)論，指出質(zhì)量控制體系存在的不足，給出整改報告，問題嚴重的，加以懲戒，真正將事務(wù)所工作重心引導(dǎo)到質(zhì)量控制體系建設(shè)上來，達到幫助、教育、督促、提高的功能。

　　二是職業(yè)道德檢查與技術(shù)程序檢查并重。影響事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的因素有兩個，一是技術(shù)程序，二是職業(yè)道德。沒有職業(yè)道德的支撐，就不能堅持誠信公正的原則，技術(shù)程序的實施就沒有方向。要把職業(yè)道德檢查貫穿事務(wù)所質(zhì)量控制體系和業(yè)務(wù)項目檢查和評價的始終，既反映事務(wù)所執(zhí)業(yè)中存在的技術(shù)風險，也反映職業(yè)道德風險。

　　三是建立檢查質(zhì)量保證體系與完善檢查技術(shù)并重。改革方案提出，要建立和實施專家咨詢制度，設(shè)立執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查專家咨詢組，為執(zhí)業(yè)質(zhì)量現(xiàn)場檢查、檢查結(jié)果論證、懲戒過程提供技術(shù)指導(dǎo)和援助；建立業(yè)績考核制度，對檢查組人員工作表現(xiàn)、檢查組工作質(zhì)量、各級注協(xié)開展執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查情況進行考核，從制度上為保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查本身的質(zhì)量提供保障。

　　四是檢查專家隊伍建設(shè)與檢查制度改革并重。改革方案提出，要按照《財政部關(guān)于進一步加強注會協(xié)會干部隊伍建設(shè)的通知》要求，加大執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查專家隊伍建設(shè)的力度，在各級注協(xié)建立起一支業(yè)務(wù)精湛、職業(yè)道德良好、人員相對穩(wěn)定的高水平的專職檢查隊伍，有力保障檢查的效率和效果。

　　五是落實注協(xié)監(jiān)管責任與落實審計責任并重。注協(xié)的監(jiān)管職能是《注冊會計師法》賦予的重要職能，是各級注協(xié)法定職能、委托職能、自律職能的有機組成部分。各級注協(xié)要從組織領(lǐng)導(dǎo)、干部配備、工作安排等方面，切實承擔起行業(yè)監(jiān)管責任，將監(jiān)管責任落到實處，以此推進事務(wù)所的審計責任落到實處。

　　重點聚焦

　　“免檢”者恰恰應(yīng)是重點監(jiān)管對象

　　中注協(xié)表示，在7年的會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查實踐中，中注協(xié)充分認識到，如何利用有限的資源建立高效的質(zhì)量監(jiān)管保證體系是監(jiān)管制度建設(shè)的核心問題。而解決這一問題所采用的不同理念、方法則構(gòu)成了監(jiān)管制度的本質(zhì)差異。比如，對企業(yè)的產(chǎn)品予以“免檢產(chǎn)品”待遇，是解決問題的一種選擇。但三鹿、蒙牛、伊利、雙匯等一些當初免檢的知名品牌出現(xiàn)致命性的食品安全問題，給社會帶來廣泛危害、造成嚴重的誠信危機，也使得公眾對“免檢”的監(jiān)管理念提出了質(zhì)疑。

　　對所有監(jiān)管對象持合理懷疑態(tài)度，而不是全盤肯定的態(tài)度，這就是注會行業(yè)的監(jiān)管理念。根據(jù)這一理念，中注協(xié)在監(jiān)管資源的分配上，首先保證監(jiān)管對象的“全覆蓋”，將所有監(jiān)管對象納入監(jiān)管范圍，其次才是差別化重點監(jiān)管的問題。“重點監(jiān)管對象的確定，應(yīng)當綜合考慮監(jiān)管對象對社會影響的大小，及其可能性的大小兩個方面。任何一方都不應(yīng)偏廢。”陳毓圭表示，“免檢產(chǎn)品”的不足在于，只考慮了不誠信行為的可能性，而忽視了對社會危害的廣泛性。從社會危害的廣泛性來看，“免檢產(chǎn)品”恰恰應(yīng)是重點監(jiān)管的對象。

　　陳毓圭表示，這一理念要求按照“T型”模式來配置監(jiān)管資源，要在保證“平均用力”的基礎(chǔ)上“集中用力”，在堅持周期性、系統(tǒng)性檢查的基礎(chǔ)上提高檢查的針對性、有效性，將周期性檢查與專項檢查有機結(jié)合起來，充分利用有限監(jiān)管資源，建立高效的行業(yè)質(zhì)量保證體系。

　　為此，此次改革提出建立分類分級監(jiān)管制度。所謂分類監(jiān)管，就是根據(jù)事務(wù)所從事業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)數(shù)量、社會責任和影響等，按照證券資格事務(wù)所（為在上海、深圳證券交易所上市公司及證券金融機構(gòu)審計）、非證券資格事務(wù)所兩類，實行差別化監(jiān)管，對具備證券資格的事務(wù)所，每三年輪檢一次，其中，對從事H股審計的事務(wù)所，每年抽檢一次，對非證券資格事務(wù)所每五年輪檢一次。

　　所謂分級監(jiān)管，就是在對事務(wù)所分類基礎(chǔ)上，根據(jù)周期檢查對事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量的整體評價，以及事務(wù)所綜合評價結(jié)果，對同一類別事務(wù)所合理分級，對不同級次事務(wù)所采取不同的監(jiān)管模式。對評價級次較低的事務(wù)所，加大整改措施落實的督導(dǎo)，進行跟蹤監(jiān)管，幫助提高；對受到懲戒的事務(wù)所，提高檢查頻率，加大復(fù)查和幫扶力度；對新成立的事務(wù)所，列為當年重點監(jiān)管對象。

　　本質(zhì)要求

　　獨立性是有效監(jiān)管的“靈魂”

　　既當球員，又做裁判；既是組織者，又是評判者。這些都是我們對有關(guān)規(guī)則弊病的形象描述。注會行業(yè)對此的正面解釋就是，參與者必須“獨立”，沒有獨立就不會有有效的監(jiān)管。

　　如何保證行業(yè)監(jiān)管的“獨立性”？“我們首先對監(jiān)管工作中涉及的職能做出合理劃分。具體來說，就是將執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查職能分為組織、實施、懲戒、技術(shù)支持等，將這些職能賦予不同主體，相互之間做到‘物理隔離’。”陳毓圭說。改革方案對此就作出了具體的規(guī)定。

　　首先，中注協(xié)承擔組織職能。各級注協(xié)負責建立健全執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查制度，修訂完善檢查手冊，指導(dǎo)檢查人員統(tǒng)一檢查標準、檢查程序、檢查要求，推進檢查工作的程序化、規(guī)范化和科學化；制定并不斷完善會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法和懲戒委員會運行規(guī)則，從制度上和組織上保障懲戒工作的公平公正，增強檢查工作的透明度和權(quán)威性。

　　其次，專職檢查員隊伍承擔實施職能。2009年12月，中注協(xié)發(fā)布《兼職檢查員管理辦法》，明確了兼職檢查員的選拔標準、選拔程序、權(quán)利義務(wù)、工作方式和退出機制。2010年5月，正式建立了由233名注會組成的中注協(xié)兼職檢查人員庫。中注協(xié)表示，下一步，將按照改革方案要求，按照“兼職化→兼職與專職相結(jié)合→專職化”的改革路徑加強檢查隊伍建設(shè)，逐步培養(yǎng)和建立一支獨立、專業(yè)、穩(wěn)定的高水平專職檢查隊伍，有力保障檢查的效率和效果。

　　再次，懲戒委員會承擔懲戒職能。2006年，中注協(xié)出臺了《中國注冊會計師協(xié)會會員執(zhí)業(yè)違規(guī)行為懲戒辦法》并于近期對懲戒辦法進行了修訂，建立起行業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、企業(yè)代表、政府部門代表等組成的懲戒委員會，制定了相應(yīng)的規(guī)則，通過了相應(yīng)的程序，使檢查結(jié)果處理更權(quán)威、更公正、更透明。

　　此外，專家咨詢組承擔技術(shù)支持職能。中注協(xié)組織事務(wù)所負責技術(shù)或質(zhì)量控制的合伙人、注會協(xié)會分管監(jiān)管工作的秘書長組成專家咨詢組，負責對檢查組遇到的會計、審計、事務(wù)所質(zhì)量控制與系統(tǒng)風險評估等重大疑難問題進行技術(shù)咨詢，為檢查組專業(yè)判斷提供技術(shù)支持，對檢查結(jié)果論證、懲戒過程提供技術(shù)指導(dǎo)和援助。

　　保障機制

　　陽光是最好的防腐劑

　　公開信息披露是加強行業(yè)監(jiān)管的有效手段。2006年，中注協(xié)啟動行業(yè)誠信信息監(jiān)控體系建設(shè)，將注會和會計師事務(wù)所基本信息、近3年執(zhí)行業(yè)務(wù)信息、受到處理處罰信息等網(wǎng)上公布，提高行業(yè)運行的透明度，為公眾監(jiān)督行業(yè)提供便利，敦促注會保持應(yīng)有的專業(yè)能力和誠信品質(zhì)，取得積極成效。

　　改革方案提出建立執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查公告制度，要求各級注協(xié)向社會公告每年開展事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查的事務(wù)所數(shù)量、檢查對象、檢查內(nèi)容、檢查重點、檢查處理結(jié)果等總體情況，提高行業(yè)檢查的透明度、公信力的同時，對行業(yè)懲戒方式作出細化。

　　至于公開信息能否得到事務(wù)所的認同和歡迎，張文麗認為，關(guān)鍵在重視檢查結(jié)果的實用性。“系統(tǒng)風險檢查旨在將事務(wù)所工作重心引導(dǎo)到質(zhì)量控制體系建設(shè)上來，切實實現(xiàn)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查對事務(wù)所幫助、教育、督促、提高的目的。因此，如何在檢查中總結(jié)出事務(wù)所質(zhì)量控制體系建設(shè)存在的突出問題，指導(dǎo)事務(wù)所按照質(zhì)量控制準則建立適當?shù)馁|(zhì)量控制體系，提高事務(wù)所抵御職業(yè)風險的能力，這是系統(tǒng)風險檢查的理念和方法能逐步得到事務(wù)所的認同和歡迎的關(guān)鍵。”張文麗說。

　　本報短評

　　行業(yè)做強做大有了新保障

　　從行業(yè)來看，監(jiān)管制度設(shè)計是否科學、是否落實到位、是否產(chǎn)生實效，監(jiān)管對象是否全覆蓋，構(gòu)成了監(jiān)管工作的系統(tǒng)風險。從監(jiān)管對象———會計師事務(wù)所來看，事務(wù)所合伙機制、人力資源政策、客戶關(guān)系管理和質(zhì)量控制環(huán)境等因素，構(gòu)成了具體業(yè)務(wù)項目質(zhì)量的系統(tǒng)風險。中注協(xié)提出的改革目標就是防范行業(yè)監(jiān)管工作的系統(tǒng)風險，將事務(wù)所工作重心引導(dǎo)到質(zhì)量控制體系建設(shè)和防范系統(tǒng)風險上來。

　　今年是全國注會行業(yè)“制度建設(shè)年”，一系列的制度建設(shè)已經(jīng)為注會行業(yè)創(chuàng)先爭優(yōu)、做強做大做好了重要的鋪墊。不過較之以往的制度建設(shè)，此次行業(yè)監(jiān)管制度的全面改革，意義更在于護航行業(yè)創(chuàng)先爭優(yōu)、做強做大。自此，注會行業(yè)做強做大有了新保障！