摘要：在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，財(cái)政投資項(xiàng)目投入資金大、與領(lǐng)導(dǎo)決策相關(guān)，我們應(yīng)結(jié)合投資審計(jì)的一些方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任做出客觀評(píng)價(jià)。

　　關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)決策；投資審計(jì)；經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

　　一、前言

　　經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是受組織部門(mén)委托，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的科學(xué)性、民主性及政策執(zhí)行效果的一次綜合評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象是黨委或政府部門(mén)的一把手，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，事實(shí)上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的決策水平、管理水平、政策執(zhí)行情況的一次綜合測(cè)試。投資審計(jì)也就是通常說(shuō)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)，主要是對(duì)政府投資的項(xiàng)目的建設(shè)管理、造價(jià)情況、基建程序進(jìn)行審計(jì)。這兩種類型的審計(jì)的對(duì)象、重點(diǎn)和內(nèi)涵有所不同，本屬不同類型的審計(jì)，但根據(jù)筆者這么多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中開(kāi)展投資審計(jì)，能收到較為明顯的效果。2010年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》的第十五條中規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)審計(jì)的內(nèi)容包括：“政府投資和以政府投資為主的重要項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況”，可見(jiàn)政府投資項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)。

　　二、在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中開(kāi)展投資審計(jì)的必要性

　　首先，基建支出占財(cái)政支出的比重大，需要投資審計(jì)。從政府財(cái)政的支出構(gòu)成來(lái)看，投資建設(shè)所占財(cái)政支出的比重較高，基本達(dá)30%以上，有些甚至達(dá)到40%以上，這么大筆的支出使用效果如何、是否真實(shí)合法、是否落到實(shí)處？往往是評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的重要內(nèi)容。

　　其次，基本建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)決策息息相關(guān)。有些領(lǐng)導(dǎo)打著“民生工程”的旗號(hào)，干著“面子工程”的事情；喊著“過(guò)緊日子”的口號(hào)，干著“損失浪費(fèi)”的事情；基本建設(shè)因?yàn)橥顿Y規(guī)模大，可以改變城市形象，許多領(lǐng)導(dǎo)干部履新后，有極大的興趣去城市面貌的改變。審計(jì)就要通過(guò)具體的事例、詳細(xì)的數(shù)據(jù)，剖析領(lǐng)導(dǎo)干部是否從“為民謀福祉”的角度出發(fā)，來(lái)布局基建投資，如水利工程、廉租房工程、市政道路，而不是把大量的錢(qián)花在建設(shè)樓堂館所、裝修辦公室上。

　　最后，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的需要?？v觀這些年媒體報(bào)導(dǎo)的貪官“反面教材”，他們大部分都染指城市建設(shè)、基建投資、土地買(mǎi)賣(mài)等領(lǐng)域，從中混水摸魚(yú)，獲取利益。這些投資項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程是否公開(kāi)透明？領(lǐng)導(dǎo)干部是否涉足其中、為己謀利？這都要在審計(jì)過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注，將情況弄清楚，反映投資項(xiàng)目的決策、建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，防范潛在的風(fēng)險(xiǎn)。所以說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中，對(duì)基建項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，是十分必要的。

　　三、如何融會(huì)貫通，寓投資審計(jì)理念于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目中

　　第一，抓住“牛鼻子”，從可行性研究的角度審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任。政府投資項(xiàng)目上馬的依據(jù)，應(yīng)是項(xiàng)目的可行性研究。根據(jù)國(guó)家的規(guī)定，可研的編制單位是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)頒證的有資質(zhì)的咨詢公司，由專業(yè)的注冊(cè)咨詢工程師完成。但是現(xiàn)實(shí)生活中，很多項(xiàng)目往往由黨委政府部門(mén)的“一把手”拍腦袋決定上馬的，所謂的可研報(bào)告只不過(guò)事后的補(bǔ)充資料，結(jié)果導(dǎo)致了爛尾樓和“半拉子”工程的出現(xiàn)，對(duì)財(cái)政資金造成極大的浪費(fèi)。這些項(xiàng)目的決策過(guò)程體現(xiàn)不了民主決策、科學(xué)決策，個(gè)人決策代替了集體決策，領(lǐng)導(dǎo)決策代替了專家決策。領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，主要體現(xiàn)在重大事項(xiàng)的決策責(zé)任上，政府投資項(xiàng)目就是重大事項(xiàng)之一，決策失誤就是經(jīng)濟(jì)責(zé)任沒(méi)有履行好，應(yīng)該作為重要的審計(jì)事項(xiàng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)該在審計(jì)報(bào)告中予以批露。筆者在某經(jīng)濟(jì)責(zé)任項(xiàng)目的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)有一條政府投資的市政公路項(xiàng)目新建還不到一年，便被拆除，重建一條走向不同、更高等級(jí)的市政公路，理由是規(guī)劃調(diào)整，根本沒(méi)有可研報(bào)告，造成了很大的浪費(fèi)。這種重大事項(xiàng)一定是需要黨委政府一把手過(guò)問(wèn)的，將它納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范疇，是非常恰當(dāng)?shù)模瑢?duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)也顯得十分必要。相反，如果我們?cè)诮?jīng)濟(jì)責(zé)任項(xiàng)目中光看會(huì)計(jì)賬，就賬查賬，是很難發(fā)現(xiàn)上述重大問(wèn)題的。

　　第二，審查建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)規(guī)模，看領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的執(zhí)行力度。立項(xiàng)的依據(jù)是可行性研究和設(shè)計(jì)概算的造價(jià)金額，須發(fā)改部門(mén)批準(zhǔn)。立項(xiàng)主要防止兩種不良傾向：一種是在規(guī)模上求大。各部門(mén)從自身的利益出發(fā)，盡量在立項(xiàng)規(guī)模上貪大求全，將規(guī)模作大了，將標(biāo)準(zhǔn)提高了，才能向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)較寬松的預(yù)算，今后才可以在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中“混水摸魚(yú)”。筆者在某項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，一項(xiàng)污水收集管網(wǎng)的預(yù)算3000萬(wàn)元，實(shí)際做完以后結(jié)算才1500萬(wàn)元，據(jù)對(duì)方解釋，主要是泵站等征地等原因未能落實(shí)，導(dǎo)致未用夠預(yù)算資金。雖然未造成財(cái)政資金的流失，但是造成了大量資金的閑置，三年來(lái)，每年的財(cái)政預(yù)算都按立項(xiàng)安排了資金備用，但實(shí)際上，這筆資金都閑置在賬上，造成資金沉淀，損失了機(jī)會(huì)成本。另一種傾向是做少預(yù)算，搞“釣魚(yú)工程”。待工程做到一半的時(shí)候停工待料，再向政府追加預(yù)算，給地方財(cái)政造成壓力。上述兩種情況都與領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任息息相關(guān)，如果不是人為因素，工程項(xiàng)目按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行設(shè)計(jì)概算，完全是可以按照正常的渠道運(yùn)行，就是因?yàn)橐恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部為了自身部門(mén)的利益，人為操縱立項(xiàng)金額，才造成上述情況的發(fā)生，所以在審查經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，審查立項(xiàng)規(guī)模也是非常重要的。

　　第三，審查規(guī)劃許可，看領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)劃意識(shí)。項(xiàng)目要上馬，規(guī)劃須先行。規(guī)劃許可，具體來(lái)說(shuō)就是取得建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證和工程規(guī)劃許可證。根據(jù)實(shí)際情況來(lái)看，一些單位領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)的需要，才沒(méi)有辦妥上述“兩證”的情況下，先行建設(shè)，美其名曰“超常規(guī)發(fā)展”，實(shí)際上是“未婚先孕”，這在基建程序上顯然是顛倒的。我們?cè)谶M(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，一定要注意這種現(xiàn)象，這往往是政績(jī)工程、面子工程的“發(fā)源地”，不是真正的民生工程。發(fā)現(xiàn)這種情況應(yīng)該在審計(jì)報(bào)告中予以批露。

　　第四，審查招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，看領(lǐng)導(dǎo)干部在政府投資項(xiàng)目中是否“暗箱操作”。招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，是建設(shè)單位確定承包商的法定程序。根據(jù)國(guó)家的政策，政府投資項(xiàng)目在限額以上都必須采用公開(kāi)招投標(biāo)的方式，具體的限額根據(jù)每個(gè)地方政府的規(guī)定而有所不同。在現(xiàn)實(shí)生活中，各種各樣的招投標(biāo)違規(guī)情況還層出不窮，如存在圍標(biāo)、串標(biāo)、明招暗定等情況。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這是最直接、利益最相關(guān)的，究竟招標(biāo)過(guò)程是否透明、是否規(guī)范、是否公平，需要審計(jì)人員煉就“火眼金星”，發(fā)現(xiàn)其中的“貓膩”，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。如筆者在某項(xiàng)目的審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在設(shè)置招標(biāo)文件條款時(shí)，對(duì)投標(biāo)單位的要求過(guò)于細(xì)化，要求在本地做何種類型的工程達(dá)到多少個(gè)，對(duì)外地的符合資質(zhì)的公司進(jìn)行了排斥，中途又將開(kāi)標(biāo)時(shí)間突然提前，到最后真正入圍的才四家。雖然我們沒(méi)有充分證據(jù)說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)是否在投資項(xiàng)目上“打招呼”，但顯然違反了招投標(biāo)過(guò)程應(yīng)公開(kāi)、公正、透明的原則。審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)遵循“看到什么、評(píng)價(jià)什么”的原則，如實(shí)反映事情的原貌。

　　第五，審查驗(yàn)收環(huán)節(jié)，看工程是否先使用才驗(yàn)收。有些領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)驗(yàn)收便投入使用的情況認(rèn)識(shí)不夠深刻，甚至還冠冕堂皇地說(shuō)是為了政治上的需要。嚴(yán)重一點(diǎn)地說(shuō)，這些同志是法律意識(shí)淡薄，《建筑法》第六十一條明確規(guī)定“建筑工程竣工經(jīng)驗(yàn)收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得交付使用”。事實(shí)上，未經(jīng)驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目在質(zhì)量上是沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府質(zhì)監(jiān)部門(mén)認(rèn)可的，也就是說(shuō)，還不一定是合格的產(chǎn)品，萬(wàn)一出了質(zhì)量問(wèn)題，誰(shuí)也負(fù)不起這個(gè)責(zé)任。當(dāng)然，有些領(lǐng)導(dǎo)為了趕在某日之前剪彩、開(kāi)張，給上級(jí)一個(gè)交待，而將竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)后移，這些行為都是錯(cuò)誤的，在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，沒(méi)有把依法行政的觀念置于心中。

　　總之，投資審計(jì)應(yīng)是貫穿在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的一條主線，緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的決策主線，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行軌跡，真實(shí)反映重大政府投資項(xiàng)目的決策過(guò)程，揭露投資項(xiàng)目決策和管理過(guò)程中的漏洞，這樣，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中評(píng)價(jià)才更科學(xué)、表述才更全面、問(wèn)題才更有針對(duì)性。