目前，各類審計(jì)組織對(duì)效益審計(jì)的表述雖然不同，但其本質(zhì)都是指對(duì)公共部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。開展效益審計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)提出的新要求。本文結(jié)合住房公積金審計(jì)情況，談?wù)剬?duì)住房公積金開展效益審計(jì)的幾點(diǎn)思考。

　　一、住房公積金效益審計(jì)的目標(biāo)定位

　　（一）住房公積金的特點(diǎn)。住房公積金制度是城鎮(zhèn)居民住房保障體系的重要組成部分。住房公積金是政府強(qiáng)制歸集、歸個(gè)人所有的社會(huì)保障類專項(xiàng)資金，主要用于支持職工改善居住條件，通過發(fā)放政策性貸款實(shí)現(xiàn)互助性，具有公平優(yōu)先、兼顧效率，安全優(yōu)先、兼顧增殖的顯著特點(diǎn)。

　?。ǘ╅_展住房公積金效益審計(jì)的必要性。經(jīng)過十多年的運(yùn)行，住房公積金制度能否實(shí)現(xiàn)支持職工改善居住條件的初衷，其運(yùn)行效率如何，數(shù)十億存量資金是否理順、盤活就成了住房公積金審計(jì)需要回答的深層次問題。這類問題已經(jīng)超越了真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)的范疇，如果繼續(xù)沿用“違反了……規(guī)定”這樣的審計(jì)思維模式去開展住房公積金審計(jì)工作，局限于查處違紀(jì)違規(guī)問題，就不能系統(tǒng)闡述現(xiàn)行體制及其相關(guān)制度是否與我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)這類的管理和效益問題。因此，住房公積金審計(jì)迫切需要在查處擠占挪用等違規(guī)問題，保證資金安全的基礎(chǔ)上，開展效益審計(jì)。通過評(píng)價(jià)住房公積金制度的運(yùn)行效果、管理效率和資金效益，揭示與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，從而促進(jìn)制度完善、提高管理效率和資金效益。

　?。ㄈ┳》抗e金效益審計(jì)的目標(biāo)。基于住房公積金的特點(diǎn)和發(fā)展?fàn)顩r，我們認(rèn)為對(duì)住房公積金開展效益審計(jì)有三個(gè)主要目標(biāo)：

　　一是住房公積金制度的運(yùn)行效果。通過調(diào)查分析住房公積金的運(yùn)行狀況，揭示現(xiàn)行制度支持城鎮(zhèn)職工改善居住條件的政策效應(yīng)未得到充分發(fā)揮，存在顯失公平、惠民政策不到位的狀況，提出完善和改進(jìn)制度的建議。

　　二是相關(guān)管理部門的管理效率。通過調(diào)查分析相關(guān)政府部門、住房公積金管理委員會(huì)、管理中心等管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行情況，揭示因管理效率低下導(dǎo)致覆蓋面窄、歸集率低等問題，促進(jìn)完善體制、規(guī)范管理。

　　三是住房公積金的資金效益。通過調(diào)查分析住房公積金貸款業(yè)務(wù)的開展及風(fēng)險(xiǎn)防范、國(guó)債投資、增值收益分配等，評(píng)價(jià)住房公積金的資金效益，揭示重大損失浪費(fèi)和擠占挪用等影響資金效益的突出問題，通過對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，減少因決策不當(dāng)或錯(cuò)誤而造成的損失浪費(fèi)，提高住房公積金經(jīng)濟(jì)效益。

　　二、開展住房公積金效益審計(jì)的內(nèi)容和方法

　　要實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)審計(jì)目標(biāo)，就需要涉足住房公積金歸集（繳存）、提取、貸款和增值收益分配等四個(gè)環(huán)節(jié)，把握各個(gè)環(huán)節(jié)的主要特點(diǎn)，在堅(jiān)持真實(shí)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用效益審計(jì)的技術(shù)和方法，加強(qiáng)綜合分析，從而揭示住房公積金制度運(yùn)行效果、管理效率和資金效益方面存在的問題。

　?。ㄒ唬┰u(píng)價(jià)住房公積金制度運(yùn)行效果，揭示顯失公平的問題。

　　1．通過參繳人員結(jié)構(gòu)分析和評(píng)價(jià)，揭示大量民營(yíng)經(jīng)濟(jì)職工未參加住房公積金繳存，其利益受到損害的狀況。目前公積金管理機(jī)構(gòu)依據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒發(fā)布的城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為參照計(jì)算出的覆蓋面還不高。對(duì)參加繳存人員結(jié)構(gòu)分析后將發(fā)現(xiàn)，未參加住房公積金繳存的主要是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)職工。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)基本未參加公積金制度的原因是多方面的，但公積金制度不適應(yīng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)及其雇員的特點(diǎn)是一個(gè)重要因素。一是住房公積金制度缺乏必要的強(qiáng)制性，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雇主與雇員之間地位事實(shí)上不平等和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雇員維權(quán)意識(shí)普遍淡薄的特點(diǎn)，導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)業(yè)主從自身利益出發(fā)不愿意為其雇員繳納住房公積金；二是住房公積金管理辦法不符合民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雇員高流動(dòng)性和間歇性的特點(diǎn)，導(dǎo)致民營(yíng)經(jīng)濟(jì)雇員即便繳納住房公積金，也難以享受到公積金政策性貸款優(yōu)惠。作為一項(xiàng)覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障措施，進(jìn)一步完善制度，擴(kuò)大覆蓋面是一個(gè)亟待解決的問題。

　　2．通過繳存額結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，揭示因繳存基數(shù)沒有限制、實(shí)際執(zhí)行繳存比例跨度大，不同人群從住房公積金政策受益程度存在顯失公平的情況。高繳存基數(shù)、高繳存比例，低繳存基數(shù)、低繳存比例總是形影不離，從而形成不同人群繳存額的巨大差異。政府對(duì)住房公積金的投入主要是以允許在單位和個(gè)人繳納的住房公積金在企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前扣除。計(jì)算高、中、低三類人群平均獲得的稅收優(yōu)惠就能清晰地看出住房公積金稅收優(yōu)惠政策實(shí)際上是為高收入人群設(shè)計(jì)的，對(duì)低收入人群而言基本上沒有實(shí)際意義，政府以稅收優(yōu)惠方式對(duì)住房公積金的投入基本上都補(bǔ)貼給了高收入人群。

　　3．通過住房公積金提取結(jié)構(gòu)分析和評(píng)價(jià)，揭示住房公積金制度支持城鎮(zhèn)居民改善住房條件的作用發(fā)揮得不夠充分。低繳存額人群基本上都是到離退休或生活特別困難時(shí)才能辦理支取，購(gòu)房或償還購(gòu)房貸款的支取比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于高收入人群的現(xiàn)象說明住房公積金制度促進(jìn)低收入人群改善住房條件的作用基本沒有體現(xiàn)出來(lái)。低收入人群收入增長(zhǎng)緩慢，以及房?jī)r(jià)過快增長(zhǎng)已經(jīng)使他們失去了改善住房的前提條件，繳存住房公積金不僅不能起到改善居住條件的作用，反而成了一項(xiàng)負(fù)擔(dān)。高收入人群二次乃至多次住房性消費(fèi)支取的現(xiàn)象說明住房公積金制度對(duì)高收入人群而言同樣有失去改善自住住房條件的作用，提取公積金購(gòu)房、坐收租金或轉(zhuǎn)售獲利在中高收入人群逐漸成為一種時(shí)尚。

　　4．通過住房公積金政策性貸款對(duì)象的繳存額特征分析和評(píng)價(jià)，揭示需要得到政策性貸款支持才能改善住房條件的中低收入人群基本上沒有享受到這項(xiàng)優(yōu)惠政策，而不需要得到政策貸款支持就能夠改善住房條件的高收入人群卻在過多的享受這項(xiàng)優(yōu)惠政策。低收入人群參加繳存住房公積金的作用更多地體現(xiàn)在為高收入人群提供享受政策性貸款優(yōu)惠的資金來(lái)源，隨著房?jī)r(jià)的不斷攀升，窮人低利率繳存公積金、富人低利率享受政策性貸款優(yōu)惠的局面還將進(jìn)一步延續(xù)，公積金制度有演變成窮人補(bǔ)貼富人趨勢(shì)。

　?。ǘ┱捌涔芾頇C(jī)構(gòu)履行職能情況分析和評(píng)價(jià)，揭示因管理不到位而影響住房公積金發(fā)展的問題。

　　1．體制不順，一個(gè)城市多個(gè)中心并行，妨礙了住房公積金事業(yè)的發(fā)展。多中心并存的危害主要表現(xiàn)在：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置和信息系統(tǒng)建設(shè)重復(fù)，導(dǎo)致管理成本偏高，部分中心的增值收益還不夠管理費(fèi)用開支，貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和支持廉租房建設(shè)無(wú)從談起。二是與住房公積金政策貸款有合作關(guān)系的房地產(chǎn)開發(fā)商本來(lái)就不多，再分散到多個(gè)中心，進(jìn)一步導(dǎo)致了部分繳存人在購(gòu)房時(shí)因房地產(chǎn)開發(fā)商與自己繳納住房公積金的管理機(jī)構(gòu)沒有合作關(guān)系而不能享受政策性貸款，降低了住房公積金政策性貸款的發(fā)放率。三是各中心政策不統(tǒng)一，同一城市的繳存人執(zhí)行不同的繳存、提取、貸款政策，破壞了制度的公平性原則。四是信息資源不能共享，增加了管理的難度，如：無(wú)法有效地控制一個(gè)家庭在不同中心重復(fù)貸款的情況。

　　2.住房公積金管理中心制約機(jī)制不完善、管理不到位，形成了只管理“守規(guī)者”、不管理“違規(guī)者”的現(xiàn)狀。一是沒有建立未參繳清查制度，體外循環(huán)和單位整體不參繳或部分職工不參繳情況大量存在，擴(kuò)面工作進(jìn)度緩慢。二是沒有建立繳存基數(shù)審查制度，虛報(bào)和少報(bào)繳存基數(shù)大量存在，大量職工的繳存基數(shù)甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。三是繳存比例審查制度執(zhí)行不到位，部分單位隨意降低繳存比例，損害職工利益。四是沒有建立支取事后審查制度，甚至不保存支取依據(jù)，上億元的支取真實(shí)性和合規(guī)性令人擔(dān)憂、公平性令人懷疑。五是未嚴(yán)格執(zhí)行貸款政策，貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全，重復(fù)貸款，超限額或超期限貸款，低首付或零首付貸款，甚至虛假貸款的情況仍然存在。六是公積金貸款對(duì)連續(xù)繳存月數(shù)的要求過低，部分人員為了獲取公積金貸款而辦理公積金繳存，在獲得公積金貸款就后不再繳納公積金，導(dǎo)致正常繳存人的利益受到損害。

　　3．繳存和提取服務(wù)缺乏科學(xué)化、合理化和社會(huì)化，導(dǎo)致繳存人辦理公積金繳存、貸款和提取的時(shí)間較長(zhǎng)和成本較高。如：購(gòu)建房和償還貸款提取每年只能一次的政策導(dǎo)致繳存人辦理提取時(shí)間集中，增加了公積金中心在支付高峰期的工作難度，降低了服務(wù)質(zhì)量，繳存人滿意度較低。大部分城市的住房公積金管理中心都沒有建立公積金當(dāng)月繳存直接抵扣貸款月還款的機(jī)制，變相地增加了繳存人的資金成本。

　?。ㄈ┕e金資金經(jīng)濟(jì)效益分析，揭示影響資金使用效益的突出問題。

　　1．通過分析個(gè)人貸款余額、銀行存款余額、國(guó)債等在住房公積金累計(jì)繳存余額中所占比例等，著重反映資金大量閑置、使用效益不高的問題。

　　2．調(diào)查住房公積金管理中心公積金個(gè)人貸款開展情況。可通過與全國(guó)同期住房公積金平均個(gè)貸率、上年同期個(gè)貸率以及商業(yè)住房貸款情況的比較進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)公積金個(gè)人貸款開展不好的管理機(jī)構(gòu)，要通過調(diào)查住房公積金貸款辦理過程中的程序、環(huán)節(jié)、手續(xù)、收費(fèi)、激勵(lì)機(jī)制等情況，分析貸款開展不力的原因。

　　3．調(diào)查管理機(jī)構(gòu)運(yùn)用住房公積金進(jìn)行國(guó)債投資的情況。要查清所購(gòu)國(guó)債的種類、余額、存放狀態(tài)，以及購(gòu)買國(guó)債的渠道、決策程序、回收資金去向等，對(duì)購(gòu)買國(guó)債過程中產(chǎn)生的損失浪費(fèi)問題要重點(diǎn)反映。

　　三、在傳統(tǒng)審計(jì)向效益審計(jì)過渡期間需要處理好的幾個(gè)關(guān)系

　　一是財(cái)務(wù)收支審計(jì)是效益審計(jì)的基礎(chǔ)。保障住房公積金資金安全和完整仍然是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的首要職責(zé)；同時(shí)，也只有在真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上才能獲取效益審計(jì)分析和評(píng)價(jià)所需要的真實(shí)數(shù)據(jù)。

　　二是加強(qiáng)計(jì)算機(jī)技術(shù)在審計(jì)工作中的運(yùn)用，重視數(shù)據(jù)收集、整理和統(tǒng)計(jì)是搞好住房公積金效益審計(jì)的前提。住房公積金效益審計(jì)更多是對(duì)制度運(yùn)行情況的分析和評(píng)價(jià)，需要對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行廣范圍的對(duì)比分析，沒有計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)將無(wú)法獲取效益分析所需要的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和比率，效益審計(jì)也就成了無(wú)本之木。

　　三是專項(xiàng)調(diào)查是開展效益審計(jì)的重要形式。只有針對(duì)特定問題開展專項(xiàng)調(diào)查才能掌握第一手資料，才能準(zhǔn)確把握住房公積金運(yùn)行過程中的突出特點(diǎn)和社會(huì)熱點(diǎn)，才能提出切實(shí)可行的、針對(duì)性強(qiáng)的建議，才能實(shí)現(xiàn)效益審計(jì)的主要目標(biāo)。

　　四是加強(qiáng)綜合分析是提升效益審計(jì)成果的關(guān)鍵。效益審計(jì)與真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)相比，具有標(biāo)準(zhǔn)模糊的特點(diǎn)，同一事物，不同的人、從不同的角度去分析很可能會(huì)得出不同的結(jié)論。因此，多視角綜合分析是做到不偏不倚效益評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。