溫家寶總理曾對審計工作提出“財政資金運行到哪里，審計就跟進到哪里”的要求?？梢园l(fā)現，溫總理的這一指示是對跟蹤審計運行形式的精準概括。當然，除了上述溫總理所提到的可以從“資金運行”這一角度來定位跟蹤審計及形式外，還可以從被審計對象上考慮，如政策執(zhí)行跟蹤審計、工程建設跟蹤審計等。在我國當前經濟社會中，對政策執(zhí)行情況的跟蹤審計已經逐漸成為審計工作的重點。究其原因是，對政策執(zhí)行的跟蹤審計是國家審計在國家經濟社會運行中實現“免疫系統”功能的重要渠道。

　　一、政策執(zhí)行跟蹤審計的本質

　　（一）有關跟蹤審計的討論。

　　跟蹤審計并非審計理論與實務的新命題，時現等人（2006）在他們的研究中就指出，跟蹤審計的實質是實時審計，又稱同步審計，對這種審計方法的使用始于20世紀90年代后期。在十余年的發(fā)展中，跟蹤審計最初是在工程建設領域得到廣泛運用，相應的，針對工程建設跟蹤審計的理論研究也得到了較好的發(fā)展。曹慧明（2005）在他的研究中指出，跟蹤審計是指將建設全過程劃分成若干階段或期間，審計人員在項目建設過程中及時對各階段或期間的審計事項進行審計，并及時作出審計意見和建議，供被審計單位糾正存在的問題，改進、完善建設工作，使建設實施得以規(guī)范、有序、有效運行，取得最佳的效益?？v觀前人研究以及審計實務可以發(fā)現，跟蹤審計的“跟蹤”對象可以有多種，但究其本質，這種審計方法是將審計工作植入到了審計對象的活動期，分階段對審計對象進行發(fā)現、反映、修正，從而保證審計對象的整體效益實現最大值。

　　本文在對審計署審計科研所2011年出版的《國外審計動態(tài)》學習中發(fā)現，以美國為代表的西方發(fā)達國家在跟蹤審計實踐上，重要方面之一就體現在對一些國家和地方法案的審計。同樣，在我國，近年來政策執(zhí)行上的跟蹤審計已經成為國家審計工作中的重要方面之一，而且正是由此，國家審計“免疫系統”功能在國家經濟社會中的作用不斷強化，審計的影響力已經觸及社會經濟活動的各個領域。如，汶川地震災后重建跟蹤審計在保證建設效益方面的作用十分明顯，引起了社會的廣泛好評；而緊隨中央經濟政策的審計工作的規(guī)劃與實施，在促進經濟結構調整、改善民生等方面都發(fā)揮了關鍵作用。

　?。ǘ┱邎?zhí)行跟蹤審計對“免疫系統”功能的實現。

　　劉家義審計長多次提出，國家審計是國家經濟社會的“免疫系統”，經濟社會運行中起到預防、揭示（提醒、反映、警示）和抵御障礙、矛盾和風險的功能?？v觀國內外歷史，他強調：“一個國家的審計作用發(fā)揮明顯的時期，國家審計這個‘免疫系統’完善、‘免疫功能’健全、‘免疫力’很強，國家就興盛；相反，所有由盛而衰的朝代，首先必然是經濟社會運行的‘免疫系統’遭到了破壞。”一個國家的良好運轉，需要政府機關制定的各種政策在政治經濟活動中有效運行，國家政策指導和約束人的行為，所有個體的行為構成一個國家系統內的微觀活動。由此可見，政策執(zhí)行跟蹤審計是國家審計在國家治理系統內發(fā)揮“免疫系統”功能的根本實現。

　　一方面，預防的前提是發(fā)現，而發(fā)現的關鍵是跟蹤。只有通過審計，對政策的執(zhí)行情況有及時、全面的了解，才能對政策本身有足夠充分的認識，認識好問題才能把握好問題的發(fā)展規(guī)律。因此，只有對政策的執(zhí)行情況進行跟蹤審計，才能發(fā)現傾向性、苗頭性問題，才能防止問題繼續(xù)惡化的可能，達到控制、止損、預防的目的，國家審計的“免疫預防”功能才能得以實現。另一方面，政策執(zhí)行情況究竟如何，效益是否明顯，問題是否存在，需要哪些改進等等，回答這些問題都需要進行客觀公正的認識、評價。而跟蹤審計是將審計活動貫穿到政策執(zhí)行的全過程，能夠實現對政策執(zhí)行情況的階段性、整體性認識，批判性揭示問題，提供政策建議，提出解決措施，反映執(zhí)行效益，警示問題走向。

　　二、國外案例介紹與分析

　　本文在此介紹的三個案例均來自美國，選自美國審計署于2011年至2012年間在官方網站公布的商業(yè)部門審計報告。出于文章內容的考慮，每個案例的介紹將基于本文前節(jié)對政策執(zhí)行跟蹤審計本質的討論，主要介紹審計報告中涉及跟蹤審計核心內容的部分。

　　案例1：《經濟衰退期提高聯邦政府醫(yī)療救助》（公告序號GAO-11-395）。該案例的背景是在美國的2007年12月至2009年6月間的經濟衰退期，美國國會通過了《美國2009復蘇與再投資法案》(Recovery Act)。復蘇法案同時要求美國審計署研究如何暫時提高聯邦政府醫(yī)療救助比率，以應對經濟上的進一步衰退。報告的內容是關于美國審計署開展這項工作的介紹，以及得出的結論、給出的建議。

　　案例2：《最低工資提高后美屬薩摩亞群島和北馬里亞納群島的就業(yè)、收入及基本產業(yè)情況》（公告序號GAO-11-427）。該案例是關于美國政府2007年頒布的一項提高最低工資政策的跟蹤審計。政策內容是逐步提高美屬薩摩亞群島和北馬里亞納群島居民的最低工資水平，最終到2018年、2016年分別與全國水平一致。美國審計署按要求于2010年、2011年以及此后每兩年出具報告，介紹政策執(zhí)行對兩地經濟發(fā)展的影響。

　　案例3：《進一步加強監(jiān)督工作以實現政府聘用殘疾員工數量》（公告序號GAO-12-568）。該案例是對美國13548號總統令執(zhí)行情況的審計。法令于2010年7月出臺，要求美國聯邦政府在未來5年錄用10萬名殘疾員工，為全國用人單位做好榜樣，聯邦人事管理局和勞工部負責督促執(zhí)行。美國審計署審計了聯邦人事管理局和勞工部的工作，抽查了教育部、社會安全局、管理和預算辦公室、退伍軍人事務部四個部門對法令的執(zhí)行情況。

　　上述三個美國跟蹤審計案例涉及到就業(yè)、醫(yī)療等民生問題，也關系到地區(qū)和行業(yè)的經濟發(fā)展。從美國審計署的跟蹤審計工作中可以看出，跟蹤審計的對象可以是經濟活動不同領域政策的執(zhí)行。而對一項政策執(zhí)行情況的跟蹤只有保持長期、持續(xù)，審計監(jiān)督的效果才會比較明顯。同時，審計的目標應該是有針對性的，審計的過程應該從制定政策始起。

　　三、跟蹤審計的功能在政策執(zhí)行中的運用

　　國家審計“免疫系統”功能在我國經濟社會政策執(zhí)行中的作用及實現，均在審計長每年受國務院委托向全國人大常委會所作的審計工作報告中得以體現。本文的前部分內容主要是從對政策執(zhí)行跟蹤審計的理論和模型分析角度展開的，接下來的部分將根據這些分析的結果，簡單探討跟蹤審計的預防、揭示和抵御等“免疫系統”功能，在我國實現科學發(fā)展、轉變經濟發(fā)展方式，以及完成今年經濟發(fā)展“穩(wěn)增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧”六大目標方面，將如何發(fā)揮具體的作用。

　　首先，科學發(fā)展觀要求的發(fā)展是速度與結構、質量、效益相統一的發(fā)展，發(fā)展的如何需要從質與量上進行全方位的衡量。尤其在對發(fā)展的質量和效益的評價上，需要審計的參與，審計機關客觀公正的評價發(fā)揮了國家審計“免疫系統”中的揭示功能。同時，對發(fā)展的要求往往是分周期或階段的。一項發(fā)展政策的執(zhí)行，從制定到結束，開展分階段的跟蹤審計，是對發(fā)展的速度、結構、質量、效益進行了解、認識、評價、建議的有力保證和實現。

　　其次，在轉變經濟發(fā)展方式方面，近年來審計署組織各級審計機關，查處了破壞浪費資源、造成國有資源流失和危害資源環(huán)境安全等諸多問題，還加強了對節(jié)能減排資金及污水處理等行業(yè)執(zhí)行節(jié)能減排政策情況的審計和調查，同時也就政策執(zhí)行中出現的新情況和新問題，及時提出了對策建議。這些工作充分體現了國家審計經濟社會活動中的揭露、預防、抵御等功能。

　　再次，改革是我國經濟發(fā)展的生命力，黨中央、國務院在今年的經濟工作目標中更是強調，要以更大的決心和氣力推進改革開放，以開放促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新。我國的改革是一次又一次的摸著石頭過河，“河水有多深、石頭的位置摸得準不準、走的路子對不對、新路子該怎么走”等等，這些問題的解決，一方面需要國家審計發(fā)揮前瞻性、預防性作用，另一方面，國家審計的發(fā)現、反饋、糾正、建議等功能也是對改革進行認識和肯定的關鍵。而且，只有改革的每一步都有審計跟上，國家審計“免疫系統”功能才能發(fā)揮理想功效，保障經濟社會運行效益最大化。

　　最后，今年經濟工作目標中，穩(wěn)增長是第一位，促和諧是根本。根據政府工作報告的要求，穩(wěn)增長的關鍵是要“及時解決苗頭性、傾向性問題，保持經濟平穩(wěn)運行”。而苗頭性、傾向性問題如何發(fā)現，發(fā)現后又應如何解決，這些工作都需要審計及時參與、進行跟蹤。同樣，促和諧的關鍵問題之一是要“積極有效化解各種矛盾和風險隱患，促進社會和諧穩(wěn)定。”然而，矛盾和風險往往是比較隱蔽的，那么促和諧的工作需要審計跟蹤，以便及早地感受風險，針對風險提出建議。

　　參考文獻：

　　[1]劉家義：以科學發(fā)展觀為指導推動審計工作全面發(fā)展，《審計署：劉家義審計長在五屆三次理事會暨第二次理事論壇上的講話》2008年3月。

　　[2]劉家義：切實發(fā)揮審計的“免疫系統”功能，《新華網：國家審計署審計長劉家義答本報記者問》2010年7月。

　　[3]曹慧明：論建設項目跟蹤效益審計，《審計研究》2005年第1期。

　　[4]柴嚴：中國審計學會跟蹤審計理論與實務研討會綜述，《審計研究》2009年第6期。

　　[5]時現、朱堯平、薛蓓兒：建設項目跟蹤審計路徑選擇，《審計與經濟研究》2006年第3期。

　　[6]孫濤、黃少安：制度變遷的路徑依賴、狀態(tài)和結構依存特征研究，《廣東社會科學》2009年第2期。