一、引言

　　長期以來，政府投資項目是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能來管理和運作。政府作為政府投資項目的業(yè)主，對政府投資項目從投資決策、資金調(diào)撥、落實施工企業(yè)到建成交付使用全過程實施直接管理的模式。這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟運行與資源配置中起主導(dǎo)作用，它追求投資規(guī)模，忽視投資效益；注重進度，輕視質(zhì)量；著重投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)。因此，要提高政府投資項目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項目管理模式，這是迫在眉睫的重大問題。

　　二、我國現(xiàn)行的政府投資項目管理現(xiàn)狀及存在的問題

　　1、傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式弊端突出且占據(jù)主導(dǎo)地位

　　我國政府投資項目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部、籌建處、基建辦來實施項目工程管理，這些基建班子一般屬臨時籌組，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題、從而造成社會資源反復(fù)浪費。但在計劃經(jīng)濟時期因不存在成熟的工程咨詢業(yè)，無法求得社會化、市場化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，政府投資項目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時性和自營性的基本特征。

　　2、缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則

　　目前國家和地方基本沒有針對政府投資項目的管理制度，各個城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國家制定有《招標投標法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對象都是涵蓋了更大的范圍，對政府投資項目的管理體制也不統(tǒng)一。因此，各地基本上是根據(jù)自己的需要來確定政府投資項目如何來管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進行管理，還有一些城市成立公司實施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專司建設(shè)工程管理。政府投資項目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在計劃部門，同時也還分散在如土地行政管理部門、城建部門、水利、交通部門等多個部門。

　　3、政府管理部門對政府投資項目投資監(jiān)控不力

　　對于政府投資項目而言，最為主要的問題是政府投資項目的虛置。政府投資項目業(yè)主一般是管理委員會。管理委員會一般由財政、計委、建委和其它相關(guān)政府部門組成。雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但是沒有一個部門承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，從屬于的項目建設(shè)單位沒有獲得真正的法人地位，也無須對國有投資的效果和風(fēng)險負責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項目管理機構(gòu)可能既負責(zé)項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于運動員與裁判二任一身，會造成對政府投資項目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資項目缺乏約束力。

　　三、改革我國政府投資項目管理的對策

　　許多城市已經(jīng)意識到對于政府投資項目改革問題的必要性和緊迫性，已經(jīng)在著手進行改革，改革的趨勢是專業(yè)化的集中管理。很多城市政府有關(guān)管理部門、業(yè)主、現(xiàn)行政府投資管理機構(gòu)對于原有政府投資項目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快政府投資項目改革的步伐。而且有些城市已經(jīng)在著手進行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點是一致的，即對政府投資工程實行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運作機制，提高投資效益和管理水平。

　　1、采用國際通用的政府管理投資項目的模式

　　逐步限制政府投資項目的業(yè)主委員會臨時組建自設(shè)的工程管理機構(gòu)管理項目的作法，改為委托專業(yè)的工程管理、咨詢、監(jiān)理公司代行項目的管理。這樣做既可使政府投資的重點項目使用社會化工程管理服務(wù)提高管理水平，也可促進國內(nèi)工程咨詢公司的業(yè)務(wù)發(fā)展，使國內(nèi)工程咨詢服務(wù)市場在需求與有效供給兩個方面都得到發(fā)展并相互促進。

　　2、充分依靠專業(yè)人士和中介組織

　　政府的專業(yè)管理機構(gòu)本身就主要是由建筑師、項目師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，政府除了自身對項目進行管理外，一般都要按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的項目咨詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。同時，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都應(yīng)有專業(yè)人士把關(guān)，項目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任應(yīng)非常明晰，這些專業(yè)人士在政府的嚴格管理之下或由專業(yè)協(xié)會、學(xué)會組織進行注冊。由于專業(yè)人士的風(fēng)險責(zé)任制度、無限經(jīng)濟責(zé)任和責(zé)任保險制度的約束，形成整個項目咨詢行業(yè)人員必須向政府負責(zé)、向業(yè)主負責(zé)的運行機制，調(diào)動起專業(yè)人士和機構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項目的負擔(dān)，也有利于投資目標的實現(xiàn)。

　　3、建立完善的政府投資項目監(jiān)督體系

　　我國目前對政府投資項目的監(jiān)督部門非常龐雜，包括紀檢、監(jiān)察、審計、財政、計委以及建設(shè)等有關(guān)部門的各種機構(gòu)，這么多的黨政機構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，加強協(xié)調(diào)工作，然后還應(yīng)學(xué)習(xí)國外的成功經(jīng)驗，建立并強化人大及公眾的監(jiān)督，使政府投資項目真正成為“陽光下的行動”，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

　　4、營造政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制

　　改革使政府、社會組織和公民各自的角色定位產(chǎn)生了變化，政府投資工程市場化改革必須重塑政府、社會組織和公民積極互動的協(xié)作機制。第一，政府作為政府投資工程的促進者、合作者、管理者和監(jiān)督者，必須在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)的作用；第二，發(fā)揮包括項目投資、工程管理、咨詢、設(shè)計、總承包、施工、監(jiān)理等企業(yè)、中介服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的各種社會組織的作用，引導(dǎo)他們按照自身特點參與政府工程的投資建設(shè)、管理運行，向社會提供規(guī)范的公共服務(wù)，通過經(jīng)營贏利或服務(wù)收費以謀求發(fā)展；第三，引導(dǎo)公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性。政府應(yīng)當(dāng)最大限度地維護公眾權(quán)益，明確公眾有權(quán)利在公平的基礎(chǔ)上享受政府投資工程帶來的公共服務(wù)，有權(quán)利了解政府工程投資、建設(shè)的內(nèi)容、質(zhì)量以及服務(wù)收費標準和依據(jù)，有權(quán)利選擇提供服務(wù)的主體和服務(wù)項目，并在充分知情的情況下支付服務(wù)費用，對提供服務(wù)中的違規(guī)行為有權(quán)利向政府提出控告，獲得賠償。

　　5、建立和完善政府投資工程管理的規(guī)章制度

　　將政府投資工程管理納入法制軌道一是建設(shè)項目的問責(zé)制度。項目法人必須就建設(shè)項目的質(zhì)量、工期和投資全面負責(zé)。同時，建管中心內(nèi)部，也要通過推行項目負責(zé)人責(zé)任制等形式，將建設(shè)管理責(zé)任分解落實到個人。二是招標投標制度。招標投標的目的，不僅僅是優(yōu)選好的單位，也是為了保證政府的廉潔。三是投資控制審計監(jiān)督制度。為了有效的控制工程造價，要逐步做到?jīng)]有設(shè)計概算的，不立項；沒有施工圖預(yù)算的，不進行招標投標。嚴格控制施工現(xiàn)場簽證，必要的簽證須經(jīng)甲方、監(jiān)理、設(shè)計共同確認方可納入決算；四是監(jiān)督制度。政府工程投資額巨大，政府投資工程建設(shè)管理中心擁有工程發(fā)包等權(quán)力，必須建立監(jiān)督制衡機制。