隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，個(gè)人收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配中的比例迅速提高，目前占到GDP的70%左右。這為征收個(gè)人所得稅提供了牢固的稅源基礎(chǔ)。而居民儲(chǔ)蓄存款規(guī)模的不斷擴(kuò)大，以及來(lái)自國(guó)家稅務(wù)總局的資料顯示，個(gè)人所得稅已經(jīng)成為自1994年稅制改革以來(lái)增長(zhǎng)最快的稅種，8年來(lái)平均增幅高達(dá)48%.2001年全國(guó)個(gè)人所得稅收入接近1000億元人民幣，成為第四大稅種。其中，來(lái)源于工資、薪金的稅收占41%，利息、股利、紅利、財(cái)產(chǎn)租賃等資本所得為35%.而在上海、北京、深圳、廈門(mén)等城市，工資薪金稅收占總額的比例超過(guò)60%.

　　然而，在我國(guó)現(xiàn)行諸稅中，個(gè)人所得稅卻被公眾認(rèn)為是稅收流失最嚴(yán)重的稅種，被稅務(wù)部門(mén)稱為征管“第一難”，被老百姓戲稱為“征的不如漏的多”。筆者主要針對(duì)我國(guó)目前個(gè)人所得稅流失的狀況、原因和主要渠道及其巨大的經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)個(gè)人所得稅改革和完善提幾點(diǎn)建議。

　　一、目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失十分嚴(yán)重

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)國(guó)民收入分配格局發(fā)生了很大的變化，1978年在我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值最終分配中，居民個(gè)人所得只占50. 5%，集體所有為17 .9%，國(guó)家所得為31. 6%；到了1995年居民個(gè)人所得上升到了69 .1%，集體和國(guó)家所得分別為16 8%和14 .1%.這說(shuō)明了我國(guó)國(guó)民收入分配格局明顯向個(gè)人傾斜，傾斜的速度很快，程度也很大，而這些年來(lái)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持比較快的增長(zhǎng)，因此，可以推斷這種國(guó)民收入分配格局的變化，會(huì)使我國(guó)不少居民跨入個(gè)人所得稅納稅人的行列。

　　2002年我國(guó)居民儲(chǔ)蓄為8萬(wàn)億，據(jù)一項(xiàng)調(diào)查：3%的高收入階層占居民儲(chǔ)蓄的47%，存款的80%為20%的人所有，最富有的人早已是千萬(wàn)富翁。以上這些調(diào)查結(jié)果和數(shù)據(jù)，說(shuō)明我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)有了一個(gè)比較龐大的應(yīng)納稅個(gè)人所得稅的居民群體。

　　而從我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)際征收的情況看，雖然近幾年由于加強(qiáng)了個(gè)人所得稅的征管，個(gè)稅的收入增長(zhǎng)很快，但從總體看，個(gè)人所得稅收入仍偏低，與目前我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)較為龐大的應(yīng)納稅群體不相稱。

　　近年來(lái)每年居民的銀行存款余額增加7000億以上按7000億元計(jì)算，假設(shè)勞務(wù)報(bào)酬估算個(gè)人所得稅，定率扣除20%，納稅所得額為4480億元；再按20%的比例稅率計(jì)算稅金，結(jié)果約為896億，這還是比較保守的推算。

　　2001年我國(guó)個(gè)人所得稅收入達(dá)995. 99億元。但換個(gè)角度看，這個(gè)數(shù)字并不樂(lè)觀。2001年全國(guó)稅收總共達(dá)15000億元，個(gè)人所得稅僅占全部收入的6 .6%.印度在1992年就達(dá)到了7 .68%，發(fā)達(dá)國(guó)家平均為30%.而中國(guó)如果能達(dá)到15%的話就是2250億元，目前還少一千多個(gè)億。1999年個(gè)人所得稅還是400多億元時(shí)，國(guó)家行政學(xué)院博士焦建國(guó)曾測(cè)算過(guò)個(gè)人所得稅的實(shí)際總量，認(rèn)為流失稅款在500億元左右，而2001年他認(rèn)為流失稅款應(yīng)該在1000億元左右，真正應(yīng)征稅額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際征收的數(shù)額，兩者的差額仍在兩倍以上?？梢?jiàn)我國(guó)目前個(gè)人所得稅流失的情況十分嚴(yán)重。2002年6月，由中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣監(jiān)測(cè)中心會(huì)同中央電視臺(tái)《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)道》，對(duì)北京、上海、廣州700余位居民的訪問(wèn)調(diào)查，結(jié)果顯示：調(diào)查中除23%的受訪居民表明自己不在納稅人范圍外，24. 7%的受訪居民宣稱自己按時(shí)按量完全繳納個(gè)人所得稅，與此同時(shí)分別有33 .4%、18 .2%的受訪居民承認(rèn)只繳納部分個(gè)人所得稅或完全未繳納個(gè)人所得稅，兩者合計(jì)51. 6%，是完全繳稅者的2 .1倍。由此可見(jiàn)，我國(guó)的逃漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重，人們納稅意識(shí)不強(qiáng)。

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的發(fā)展趨勢(shì)是私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量比重迅速上升，但是他們所提供的稅收或財(cái)政收入比重明顯低于經(jīng)濟(jì)比重。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，1986年我國(guó)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)稅收占財(cái)政收入比重為2 32%，占工業(yè)總產(chǎn)值比重為2 76%，納稅比例與工業(yè)產(chǎn)值比例較為接近，到1998年這兩個(gè)比例分別為7 09%和17 11%，相差10個(gè)百分點(diǎn)，若扣除必要合理的減負(fù)稅收，納稅至少少了一半。其主要原因是，相當(dāng)部分的私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)從事地下經(jīng)濟(jì)，有的從事非法經(jīng)濟(jì)，大量偷稅、漏稅和逃稅，成為快速致富或暴富的主要手段之一。顯然，稅收流失嚴(yán)重是十分普遍的現(xiàn)象。

　　二、目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失的主要原因

　　據(jù)我國(guó)個(gè)人所得稅征收工作實(shí)踐第一線以及有關(guān)實(shí)證調(diào)查反映，目前我國(guó)個(gè)人所得稅流失的主要原因和渠道包括：

　?。ㄒ唬┚用駛€(gè)人收入隱性化非常嚴(yán)重

　　在我國(guó)目前居民個(gè)人的收入中，灰色收入甚至是黑色收入占較大一部分。2002年在我國(guó)8萬(wàn)多億元的居民儲(chǔ)蓄存款余額中，有2萬(wàn)億元左右屬于公款私存和各種形式的灰色收入和黑色收入。由于個(gè)人在取得這些收入時(shí)根本就不進(jìn)行納稅申報(bào)或申報(bào)不實(shí)，稅務(wù)部門(mén)無(wú)法如實(shí)掌握居民個(gè)人的收入來(lái)源和收入狀況，也就談不上對(duì)其征稅。

　?。ǘ﹤€(gè)人所得稅代扣代繳單位沒(méi)有依法履行代扣代繳的職責(zé)

　　例如，浙江省某市稅務(wù)部門(mén)在進(jìn)行個(gè)稅的專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該市電力廠高級(jí)技術(shù)人員的月工資在一萬(wàn)元到五萬(wàn)元之間，管理人員的月收入也在千元以上，而單位卻沒(méi)有依法履行代扣代繳個(gè)人所得稅的職責(zé)， 使得這些應(yīng)納稅人員都沒(méi)有繳納個(gè)人所得稅，導(dǎo)致了稅收流失。

　?。ㄈ﹩挝粓?bào)銷應(yīng)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，未按規(guī)定計(jì)入工資收入納稅

　　有的單位給個(gè)人買商業(yè)保險(xiǎn)，用公款支付個(gè)人費(fèi)用。有的單位企業(yè)為職工代扣代繳的個(gè)人所得稅不是從工資中扣除，而是將代扣代繳的稅金又列入成本或獎(jiǎng)金支出。這樣做，不但違反了有關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)，而且也人為地減少了個(gè)人應(yīng)稅收入，少計(jì)了個(gè)人所得稅。

　　（四）納稅人或代扣代繳人采用化零為整、虛報(bào)冒領(lǐng)的手段逃避個(gè)稅

　　這主要是利用我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)一些應(yīng)稅所得項(xiàng)目的起征點(diǎn)、扣除費(fèi)用等寬免規(guī)定，將收入化整為零，分散成多次收入領(lǐng)取，或者是以多個(gè)姓名虛報(bào)冒領(lǐng)本屬一個(gè)人的收入等手段來(lái)逃避交納個(gè)人所得稅。

　　（五）利用各種減免優(yōu)惠規(guī)定，搭靠或鉆政策的空子，騙取優(yōu)惠減免

　　從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，有關(guān)稅收優(yōu)惠和減免的規(guī)定確實(shí)是太多太濫，這不僅使我國(guó)的實(shí)際稅率和法定名義稅率嚴(yán)重背離，直接減少了國(guó)家的財(cái)政收入，而且容易導(dǎo)致稅負(fù)不公，破壞稅法的嚴(yán)肅性；同時(shí)也容易亂開(kāi)減免稅口子，使各種非法越權(quán)減免魚(yú)目混珠，造成稅收流失，為不法分子逃避稅活動(dòng)提供了各種有利條件。

　?。┪覈?guó)個(gè)人所得稅存在某些制度漏洞

　　個(gè)人所得稅的征管力量不強(qiáng)，征管水平比較低。我國(guó)的稅收征管手段還相當(dāng)落后，還沒(méi)有實(shí)行信息化、電腦化管理。目前我國(guó)還沒(méi)有建立稅收信息化網(wǎng)絡(luò)，制約了個(gè)稅的審查和管理。

　　我國(guó)目前社會(huì)上還沒(méi)有形成誠(chéng)實(shí)信用、依法納稅的環(huán)境和氛圍。雖然這幾年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需的法制建設(shè)和道德水平卻沒(méi)有相應(yīng)跟上。為了追逐利潤(rùn)而踐踏法紀(jì)、有損社會(huì)公德的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，而且沒(méi)有受到應(yīng)有的制裁和譴責(zé)，人們誠(chéng)實(shí)信用、依法納稅的意識(shí)十分低下，依法納稅、合法經(jīng)營(yíng)者被視為傻子，鉆法律漏洞偷逃稅者被視為能人，在這種社會(huì)環(huán)境和氛圍下，稅收流失日益嚴(yán)重并在全社會(huì)蔓延開(kāi)來(lái)，也就不足為奇了。

　　三、個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重的巨大影響

　　個(gè)人所得稅流失嚴(yán)重，不僅使我國(guó)稅收收入損失巨大，而且對(duì)我國(guó)的宏觀調(diào)控造成不良影響。個(gè)人所得稅由于擁有累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)、寬免額和起征點(diǎn)、生計(jì)扣除等眾多的調(diào)解手段，可以隨經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)而影響、調(diào)節(jié)總供給與總需求的關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)起到自動(dòng)調(diào)節(jié)的作用，被稱為經(jīng)濟(jì)的“自動(dòng)穩(wěn)定器”。個(gè)人所得稅對(duì)社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)作用也十分明顯，可以起到促進(jìn)公平分配的作用。然而，由于稅收流失量大而普遍地存在，使得個(gè)人所得稅“自動(dòng)穩(wěn)定器”的作用徒有虛名，對(duì)個(gè)人收入分配差距地調(diào)節(jié)也很難到位。目前我國(guó)個(gè)稅征稅的結(jié)果，可能不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)收入分配差額促進(jìn)公平分配的初衷，而且還有可能加劇了個(gè)人收入分配不公的狀況。 因?yàn)閺奈覈?guó)個(gè)人所得稅的征稅項(xiàng)目來(lái)看，雖然項(xiàng)目繁多，但實(shí)際上只有工資、薪金所得由于實(shí)行比較完善的代扣代繳課征制度管理相對(duì)完善之外，其他各項(xiàng)所得有的是國(guó)家規(guī)定暫不征收，有的則缺乏有效的征管辦法而基本上就流失掉了。據(jù)我國(guó)稅務(wù)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，目前個(gè)人所得稅收入的應(yīng)稅項(xiàng)目構(gòu)成中，對(duì)工資、薪金所得和個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得課征的個(gè)人所得稅收入占全部個(gè)人所得稅收入的82%.而據(jù)在上海市進(jìn)行的調(diào)查表明，上海市個(gè)人所得稅征收額中，對(duì)工資薪金所得課征的稅收額占全部個(gè)人所得稅收入的83%.從個(gè)人所得稅的稅收收入來(lái)源構(gòu)成分析，目前我國(guó)個(gè)人所得稅主要來(lái)源于對(duì)工資薪金的課征，以工資薪金取得收入者成為個(gè)人所得稅的主要負(fù)稅者。然而，通過(guò)對(duì)我國(guó)目前高收入階層的人員和收入來(lái)源來(lái)分析，目前我國(guó)的高收入階層中，以工資薪金收入作為其主要收入來(lái)源的人可以說(shuō)是微乎其微的。因此，我國(guó)個(gè)人所得稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)并沒(méi)有主要落到高收入階層身上，而主要由中等偏上收入的高工薪收入者負(fù)擔(dān)。根據(jù)我國(guó)征收個(gè)人所得稅的初衷，應(yīng)該是對(duì)過(guò)高收入進(jìn)行調(diào)節(jié)，收入再分配調(diào)節(jié)的重點(diǎn)應(yīng)該是對(duì)高收入階層征收個(gè)人所得稅，然而，實(shí)際上高收入階層由于收入來(lái)源的多樣化、隱蔽性強(qiáng)，加之個(gè)人所得稅征管不力，高收入階層稅收流失嚴(yán)重，使得我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)高收入的調(diào)節(jié)作用很不明顯。由此，加劇了個(gè)人收入分配不公的狀況。

　　四、我國(guó)個(gè)人所得稅改革和完善

　　依法納稅是現(xiàn)代國(guó)家現(xiàn)代公民的基本義務(wù)。美國(guó)建國(guó)初期財(cái)政部部長(zhǎng)漢密爾頓曾講過(guò)，人一生下來(lái)有兩件事情是不可避免的，一是納稅，二是死亡。社會(huì)公眾人物必須懂得他們?cè)趶纳鐣?huì)獲得聲譽(yù)的同時(shí)，也必須承擔(dān)社會(huì)的義務(wù)，其中“依法納稅”是起碼的條件。筆者認(rèn)為政府需要承擔(dān)以下四個(gè)方面的工作來(lái)改革和完善我國(guó)個(gè)人所得稅。

　?。ㄒ唬?shí)行個(gè)人所得稅制度和征收辦法的改革，為公民納稅提供良好、便捷的稅務(wù)服務(wù)

　　加強(qiáng)稅收征管工作的軟硬件設(shè)施的建設(shè)。包括建立一套嚴(yán)密完善的稅收征管法律制度，減少各種優(yōu)惠減免措施，增強(qiáng)執(zhí)法的剛性和執(zhí)法的嚴(yán)肅性，加大對(duì)逃稅偷稅等各種稅收流失行為的法律制裁和經(jīng)濟(jì)制裁，加強(qiáng)稅收征管隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)征管人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；建立計(jì)算機(jī)控管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)稅收征管工作電腦化，并盡快與銀行等計(jì)算機(jī)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。

　?。ǘ┘哟筇佣惖母鞣N成本和風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)公民依法納稅

　　不能有效地打擊逃稅人，鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)納稅人，就等于打擊正直人，鼓勵(lì)不正直人。打擊逃稅最重要的是提高逃稅的成本，增加逃稅的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求首先提高被稽查的概率。其次增加對(duì)逃稅行為的懲罰成本，一是增加逃稅的罰款比例，這一比例應(yīng)當(dāng)是被稽查概率的倒數(shù)，例如稽查概率是20%，那么這一比例是5倍；二是增加逃稅的心理成本和精神代價(jià)，特別是對(duì)那些社會(huì)公眾人物（如富豪、明星、名人等）逃稅行為應(yīng)鼓勵(lì)輿論界給予曝光，使其增加名譽(yù)受損的心理代價(jià)；三是建立公民個(gè)人信用記錄體系，凡逃稅者應(yīng)列入黑名單。

　?。ㄈ┤鎸?shí)行金融資產(chǎn)實(shí)名制

　　包括對(duì)儲(chǔ)蓄存款、有價(jià)證券等實(shí)名制，在各種支付結(jié)算中廣泛使用支票、信用卡。雖然目前建立金融資產(chǎn)實(shí)名制會(huì)面臨諸多阻力，但應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到金融資產(chǎn)實(shí)名制不僅對(duì)個(gè)人所得稅的征管意義重大，而且對(duì)抑制地下經(jīng)濟(jì)、防治腐敗，特別是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必需的信用關(guān)系都具有十分重要的意義。

　　（四）進(jìn)一步規(guī)范公民與政府之間的契約關(guān)系與服務(wù)關(guān)系

　　在和平時(shí)期，在現(xiàn)代國(guó)家建立一個(gè)統(tǒng)一的公平的強(qiáng)制性的現(xiàn)代稅收系統(tǒng)比建立一支現(xiàn)代的軍隊(duì)、警察、政法機(jī)構(gòu)更為重要。但也需要指出地是，必須通過(guò)合法的手段汲取應(yīng)得的社會(huì)資源，同時(shí)必須放棄以國(guó)家名義使用非法手段吸取社會(huì)資源，例如屢禁不止的“三亂”：亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資。采取非法手段向公民強(qiáng)征暴斂，只是政府墮落的表現(xiàn)。為此應(yīng)重新建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公民與政府之間的三大關(guān)系：一是納稅人與收稅人關(guān)系；二是公共產(chǎn)品消費(fèi)者與供給者關(guān)系；三是公共財(cái)政支出與分配的監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系：人民政府由人民供養(yǎng)，人民政府理應(yīng)代表人民、服務(wù)人民。

　　在新形勢(shì)下，加強(qiáng)稅法宣傳，推進(jìn)依法治稅和誠(chéng)信納稅，有利于保持穩(wěn)定的財(cái)政增收，保障籌集經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的大量資金，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)注入新的推動(dòng)力。要通過(guò)采取重稅、輕稅或適度征稅等方式，影響和改變不同地區(qū)以及不同社會(huì)階層之間的收入分配，有效地促進(jìn)社會(huì)公平分配，減輕和抑制收入的兩極分化，緩解因收入懸殊而帶來(lái)的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。

　　從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，加強(qiáng)個(gè)人所得稅征管要和金融電子化的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，比如實(shí)行一個(gè)人一個(gè)代碼，一個(gè)人一個(gè)賬戶；在實(shí)名制的基礎(chǔ)上，建立起納稅人自行申報(bào)收入制度。更為重要的是，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立依據(jù)居民身份證、組織機(jī)構(gòu)代碼，對(duì)高收入行業(yè)和個(gè)人實(shí)行納稅人和扣繳義務(wù)人編碼制度，這不僅是對(duì)高收入者，而且是對(duì)每一個(gè)納稅人建立的制度，這樣才能把個(gè)人所得稅征管工作建立在科學(xué)可靠基礎(chǔ)上。

　　總之，應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到我國(guó)目前實(shí)際情況和條件對(duì)改革和完善個(gè)人所得稅的制約，也要清楚地認(rèn)識(shí)到個(gè)人所得稅流失還需要收入分配制度及其他配套措施共同發(fā)揮作用，才能收到可觀的成效。

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