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【論文關(guān)鍵詞】稅務(wù)管理 個(gè)體稅收管理 發(fā)票管理 以票管稅
【論文摘要】當(dāng)前,“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區(qū),造成了核定征收個(gè)體工商業(yè)戶稅款的減少,使發(fā)票的功能發(fā)生了異化,也嚴(yán)重偏離了對個(gè)體稅收實(shí)行核定征收的軌道。因此,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化發(fā)票的憑證功能,嚴(yán)格按照法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,采取適當(dāng)?shù)姆椒ǎ袑?shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)戶的稅收征管工作。
近年來,不少地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)非常重視個(gè)體稅收的“以票管稅”工作,認(rèn)為這是加強(qiáng)稅收管理的一個(gè)好辦法。“以票管稅”在實(shí)施初期確實(shí)收到了一定的效果,但是隨著“以票管稅”的進(jìn)一步實(shí)施,出現(xiàn)了納稅人想盡一切辦法拒絕提供發(fā)票的現(xiàn)象,消費(fèi)者索取發(fā)票難的問題日益突出。“以票管稅”的做法不僅違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《征管法》)關(guān)于核定征收稅款的規(guī)定,而且影響了個(gè)體稅收的征管工作,給納稅人以可乘之機(jī),致使個(gè)體稅收收入出現(xiàn)了一定程度的下降。僅以虞城縣地方稅務(wù)局所管理的飲食業(yè)、旅店業(yè)個(gè)體稅收為例,2007年入該局庫個(gè)體飲食業(yè)、旅店業(yè)稅收收入為97萬元,2008年下降到83萬元。通過調(diào)查筆者認(rèn)為,造成這種現(xiàn)象的原因在于“以票管稅”走入了“唯票定稅”的誤區(qū),使發(fā)票的功能發(fā)生了異化,也嚴(yán)重偏離了對個(gè)體稅收實(shí)行核定征收的軌道。
一、個(gè)體稅收“以票管稅”的現(xiàn)狀
多年來,為了規(guī)范稅收管理,促進(jìn)稅收公平,稅務(wù)部門在加強(qiáng)個(gè)體稅收征管方面進(jìn)行了有益探索,采取了多種方法,取得了一定的成效。為了使個(gè)體稅收征管實(shí)現(xiàn)查賬征收,多年來稅務(wù)部門一直在推行個(gè)體戶的建賬工作。但是,由于納稅人規(guī)模、從業(yè)人員素質(zhì)、稅務(wù)機(jī)關(guān)征管手段等諸多方面的原因,大部分個(gè)體工商業(yè)戶沒有建立賬簿。對這類納稅人,稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款時(shí)按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,實(shí)行核定征收的方式。當(dāng)然,稅務(wù)機(jī)關(guān)所核定的計(jì)稅依據(jù)越接近納稅人實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營額(營業(yè)額)越合理。但是,由于按照《征管法》的要求核定稅款,其工作量很大,稅務(wù)部門對具體納稅人核定稅款時(shí)往往難以取得確鑿、直接的依據(jù),核定的稅款也往往缺乏準(zhǔn)確性。在這種情況下,有些基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收征管中發(fā)現(xiàn),一些規(guī)模較大的賓館、酒店等公務(wù)消費(fèi)較為集中、消費(fèi)者索要發(fā)票比重較大的服務(wù)行業(yè),其發(fā)票的使用量與營業(yè)額規(guī)模較為接近,便以發(fā)票載明的金額作為計(jì)稅依據(jù),提出了“以票管稅”的辦法(后來又針對實(shí)踐中存在少數(shù)消費(fèi)者不要發(fā)票的情況提出了核定不開票率等措施)。經(jīng)過不斷總結(jié)、推廣,到目前,稅務(wù)部門已經(jīng)在多種行業(yè)、多數(shù)納稅人中推行了“以票管稅”辦法。
實(shí)施“以票管稅”的初期,稅務(wù)部門把發(fā)票作為核定稅款的一個(gè)參考工具和輔助手段,起到了積極的作用,提高了稅款核定的準(zhǔn)確性,促進(jìn)了稅收的規(guī)范化管理和稅收收入的穩(wěn)定增長。但是,隨著該辦法的全面推行,一些稅務(wù)機(jī)關(guān)在核定稅款時(shí)采取了只靠發(fā)票管稅的極端做法,“以票管稅”已經(jīng)步入了“唯票管稅”的誤區(qū),嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的要求。
二、“以票管稅”的弊端
嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的具體要求?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第37條規(guī)定了如下幾種個(gè)體工商業(yè)戶應(yīng)納稅額的核定方法:“參照當(dāng)?shù)赝愋袠I(yè)或者類似行業(yè)中經(jīng)營規(guī)模和收入水平相近的納稅人的收入額和利潤率核定;按照成本加合理的費(fèi)用和利潤核定;按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定;按照其他合理的方法核定。采用前款所列一種方法不足以正確核定應(yīng)納稅額時(shí),可以同時(shí)采用兩種以上的方法核定。”當(dāng)前,基層稅務(wù)機(jī)關(guān)征管力量薄弱,加之個(gè)體工商業(yè)戶的稅源零星分散,難以管理,更是增加了核定納稅人應(yīng)納稅額的難度。因此,部分稅務(wù)機(jī)關(guān)為了減少核定稅款的難度和核定稅款的工作量,就對那些沒有建賬的個(gè)體工商業(yè)戶的應(yīng)納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法。這種核定稅款的做法嚴(yán)重背離了《征管法》關(guān)于核定稅款的具體要求,在一定程度上造成了稅款的流失,也給納稅人偷稅以可乘之機(jī)。
發(fā)票用票戶數(shù)急劇減少。部分稅務(wù)機(jī)關(guān)對那些沒有建賬的個(gè)體工商業(yè)戶的應(yīng)納稅額采取了“唯票管稅”的核定方法,直接造成了發(fā)票用票戶數(shù)的急劇減少。依據(jù)商丘市地方稅務(wù)局的資料統(tǒng)計(jì),2004年全面推行“以票管稅”前,全市使用地稅發(fā)票的納稅人有4500戶,而2007年8月只有2987戶,減少了30%以上。2006年商丘市地方稅務(wù)局在全市范圍內(nèi)開展了漏征漏管戶的清查和稅源普查工作,共清理出漏征漏管個(gè)體工商業(yè)戶4365戶,這些戶數(shù)基本上是沒有使用發(fā)票的業(yè)戶。
消費(fèi)者索要發(fā)票難。實(shí)行“以票管稅”之前,納稅人很少有拒開發(fā)票的行為,所以發(fā)票的使用量對于核實(shí)納稅人的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營額的確具有很高的參考價(jià)值。但是在稅務(wù)部門以發(fā)票為主要的征稅參考的情況下,納稅人盡量少開發(fā)票、不開發(fā)票甚至使用假發(fā)票,也就成了他們少繳稅款的直接選擇。納稅人常常以各種借口拒絕向消費(fèi)者開具發(fā)票,或者以打折、贈物等為誘餌不給消費(fèi)者開具發(fā)票。這也導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)利用納稅人的發(fā)票使用量來核實(shí)納稅人的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營額的做法失去了它應(yīng)有的參考價(jià)值。
假發(fā)票增多。實(shí)施“以票管稅”,稅務(wù)機(jī)關(guān)按納稅人實(shí)際繳納的稅額供應(yīng)發(fā)票,發(fā)票金額的稅負(fù)達(dá)到了6%~10%。以面額100元的定額發(fā)票為例,納稅人到稅務(wù)部門申購一本發(fā)票要繳納600元一1000元的稅,而假發(fā)票一般每本不足100元就可買到,使用假發(fā)票可以節(jié)省一筆不小的開支。與巨大的收益相比,使用假發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)成本卻不高。一方面,普通發(fā)票對印刷的技術(shù)設(shè)備水平要求較低,制假分子能夠很輕易地印制出足以亂真的假發(fā)票,使消費(fèi)者和稅務(wù)機(jī)關(guān)無法直觀地鑒別出真假;另一方面,根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》規(guī)定,販賣假發(fā)票者,要被處以1萬元以上5萬元以下的罰款;使用假發(fā)票者,僅被處以1萬元以下的罰款。使用假發(fā)票的風(fēng)險(xiǎn)成本較低造成了假發(fā)票的泛濫。這嚴(yán)重?cái)_亂稅收征管秩序,造成了稅款流失。
發(fā)票違章舉報(bào)查處難。隨著納稅人拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為的增多,稅務(wù)機(jī)關(guān)對發(fā)票違章的查處卻顯得力不從心。在一些基層單位看來,查處發(fā)票違法違章既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力,處罰難,實(shí)際執(zhí)行更難,也不會增加多少稅收。在這種錯(cuò)誤認(rèn)識主導(dǎo)下,這些基層單位對舉報(bào)的案件和其他違法違章行為查處不力,使群眾舉報(bào)的積極性嚴(yán)重受挫,造成拒開發(fā)票、使用假發(fā)票等違章行為有愈演愈烈之勢。
三、走出“以票管稅”的誤區(qū),回歸發(fā)票憑證功能。切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作
切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)戶的稅收征收管理工作,就必須走出“唯票管稅”的誤區(qū)。而走出該誤區(qū)的關(guān)鍵在于回歸發(fā)票的憑證功能,嚴(yán)格按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定,對非建賬個(gè)體工商業(yè)戶進(jìn)行核定征收。強(qiáng)化對非建賬個(gè)體工商業(yè)戶的核定征收工作應(yīng)該從以下幾個(gè)方面人手。
回歸發(fā)票憑證功能,根據(jù)納稅人實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營需要足量供應(yīng)發(fā)票?!吨腥A人民共和國發(fā)票管理辦法》明確規(guī)定,發(fā)票是在購銷商品、提供或接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動中開具、收取的收付款憑證。可見,發(fā)票作為我國經(jīng)濟(jì)交往中基本的商事憑證,是記錄經(jīng)營活動的一種書面證明,其主要的功能是在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮憑證作用。既然是商事憑證,就有使用的普遍性。如果作為“以票管稅”的依據(jù),則只能管住一部分應(yīng)稅收入。因?yàn)樵S多應(yīng)稅收入和支出都用不著發(fā)票。人們離開發(fā)票,購銷行為照樣能夠?qū)崿F(xiàn)。納稅人少繳稅,可采取不開發(fā)票、開具假發(fā)票等方法來達(dá)到目的。“以票管稅”理想化地試圖用發(fā)票鏈原理去安排社會的經(jīng)濟(jì)生活和人們的行為,人為設(shè)計(jì)發(fā)票“天網(wǎng)”意境。這種主觀推理實(shí)際上難以達(dá)到管稅的目標(biāo)。大量不開發(fā)票、真票假開、開具假發(fā)票等行為的發(fā)生不僅嚴(yán)重?cái)_亂了稅收征管秩序,使發(fā)票失去了作為核定個(gè)體工商業(yè)戶應(yīng)納稅款的主要參考依據(jù)的意義,也嚴(yán)重?cái)_亂了國家的經(jīng)濟(jì)秩序。因此,稅務(wù)機(jī)關(guān)要正確理解發(fā)票在經(jīng)濟(jì)活動中的憑證作用,走出“唯票管稅”的誤區(qū),切實(shí)加強(qiáng)個(gè)體工商業(yè)的稅收征收管理工作。
加強(qiáng)發(fā)票管理,嚴(yán)厲打擊各種發(fā)票違法犯罪活動。針對發(fā)票管理工作中存在的問題,稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持日常發(fā)票管理與發(fā)票檢查相結(jié)合,管理與檢查并重。要通過發(fā)票檢查來整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序,進(jìn)一步堵塞發(fā)票管理的漏洞。對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題,要嚴(yán)格按照《征管法》和發(fā)票管理辦法的規(guī)定進(jìn)行處罰,嚴(yán)厲打擊利用發(fā)票偷稅的違法犯罪行為,以維護(hù)稅法的尊嚴(yán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)與財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等有關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系,嚴(yán)格控制違規(guī)票據(jù)的入賬;要與司法機(jī)關(guān)搞好協(xié)作,加大執(zhí)法力度,嚴(yán)厲打擊發(fā)票違法犯罪行為,凈化用票環(huán)境,以整頓和規(guī)范稅收征管秩序。
嚴(yán)格按照《征管法》及其實(shí)施細(xì)則的要求,進(jìn)一步加強(qiáng)對個(gè)體工商業(yè)戶的稅款核定征收工作。應(yīng)按照《征管法》的規(guī)定對未建賬業(yè)戶使用適當(dāng)?shù)姆椒ê硕ǘ惪?,而不是僅憑用票量確定征稅數(shù)額。發(fā)票使用量可以作為核定稅款的直觀參考,但不應(yīng)該成為核定稅款的唯一依據(jù),特別是納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的出現(xiàn),使發(fā)票使用量已經(jīng)失去了其作為核定納稅人稅款的直接參考意義。《征管法》對核定稅款的方法做了明確詳細(xì)的規(guī)定,長期以來,稅務(wù)部門在核定納稅人稅款方法方面做了大量的工作,開展了有益的探索,也積累了大量關(guān)于核定稅款的好的做法。例如,深入納稅戶的具體生產(chǎn)經(jīng)營場所蹲點(diǎn)守候,按照納稅人的成本、費(fèi)用和國家規(guī)定的利潤率核定稅款,與納稅人座談以了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況,開展典型調(diào)查、行業(yè)民主評議等。稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員要增強(qiáng)責(zé)任意識,不怕麻煩、不怕辛苦,開展大量的調(diào)查研究工作,在核定稅款時(shí)嚴(yán)格按照《征管法》的要求,采取適當(dāng)?shù)姆椒ㄗ泐~核定納稅人的應(yīng)納稅款,堵塞跑、冒、滴、漏,做到應(yīng)收盡收。如果能做到足額核定稅款,應(yīng)收盡收,納稅人的發(fā)票也就應(yīng)該能夠滿足其需要。也只有這樣,才能夠有效杜絕納稅人不開發(fā)票、少開發(fā)票、開具假發(fā)票等現(xiàn)象的發(fā)生,才能夠使發(fā)票回歸它作為記載納稅人經(jīng)營活動的憑證功能。
采用現(xiàn)代化的稅源監(jiān)控手段,加快推廣使用稅控收款機(jī)。稅控收款機(jī)是記載納稅人生產(chǎn)經(jīng)營活動的有效載體,更是稅源管理的重要手段。全面推廣應(yīng)用稅控收款機(jī)以后,消費(fèi)者在餐飲、商場等消費(fèi)場所付款后,無論是否索取發(fā)票,稅控收款機(jī)都會自動打印出發(fā)票,便于稅務(wù)部門進(jìn)行有效監(jiān)控,堵塞稅收征管漏洞。同時(shí),可以通過配套開展有獎(jiǎng)發(fā)票活動,維護(hù)國家稅收利益和消費(fèi)者合法權(quán)益,促進(jìn)平等競爭。
加強(qiáng)納稅服務(wù),在服務(wù)中了解和掌握納稅人的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營狀況。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要增強(qiáng)服務(wù)意識,創(chuàng)新服務(wù)手段,要真正了解納稅人需要什么,切實(shí)為納稅人提供個(gè)性化的服務(wù)。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)要淡化權(quán)力意識,樹立“納稅服務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)義務(wù)”的觀念,要充分認(rèn)識搞好納稅服務(wù)是提高征管水平的重要手段,始終把尊重、理解、關(guān)心納稅人的理念貫穿在稅收征管工作的全過程,積極、主動、及時(shí)地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效和便捷的服務(wù)。要增強(qiáng)責(zé)任意識,經(jīng)常深入到納稅人中間,多與納稅人溝通,及時(shí)了解和掌握他們的實(shí)際經(jīng)營情況,掌握稅收征管的第一手材料,為核定納稅人的實(shí)際經(jīng)營額提供法律依據(jù),也為后續(xù)的征收提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
做好稅法宣傳工作,提高納稅人的稅法遵從度。多年來,稅務(wù)機(jī)關(guān)致力于建立、健全依法治稅長效機(jī)制,加強(qiáng)稅法宣傳,依法治稅的理念逐漸深入人心,納稅人的稅法遵從度和依法維權(quán)的意識也不斷提高。但實(shí)踐證明,稅法宣傳工作一刻也不能放松。首先要更新宣傳觀念,改變重強(qiáng)化性宣傳、輕持久性宣傳的思想,把稅法宣傳作為稅收執(zhí)法的有機(jī)組成部分,貫穿于稅收征管工作的全過程。其次要注重宣傳內(nèi)容的針對性和實(shí)用性。目前對納稅人的稅法宣傳往往是從完成工作任務(wù)出發(fā),造成稅法宣傳內(nèi)容單一,不能滿足不同行業(yè)、不同納稅人的需求。因此,在宣傳內(nèi)容上,要緊緊圍繞納稅人權(quán)益保障和依法履行納稅義務(wù)展開,以增強(qiáng)稅法宣傳的實(shí)效性。
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