農(nóng)村稅費改革是建國50多年來我國農(nóng)村繼土地改革、實行家庭承包經(jīng)營之后的又一次具有劃時代意義的重大改革。農(nóng)村徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民帶來了看得見、摸得著的物質(zhì)利益，昭示著農(nóng)村稅費改革取得了歷史性的巨大成就。取消農(nóng)業(yè)稅之后，公共財政如何有效覆蓋農(nóng)村，如何從根本上消除農(nóng)民負擔反彈的隱患，如何保證鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)，是一個迫切需要研究解決的新問題。黨中央提出了全面推進農(nóng)村綜合改革，標志著我國農(nóng)村改革開始進入綜合改革的新階段。本文結(jié)合大關(guān)縣的實際對農(nóng)村綜合改革的財政實踐進行了一些探索。

　　一、大關(guān)縣農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得階段性成效

　　農(nóng)村稅費改革是黨中央、國務(wù)院為解決“三農(nóng)”問題作出的一項重決策。在縣委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，按照中央的統(tǒng)一部署，我縣農(nóng)村稅費改革經(jīng)歷了深化完善、逐步推進。通過依法調(diào)整和規(guī)范國家、集體與農(nóng)民的利益關(guān)系、農(nóng)民與社會各方面的關(guān)系、農(nóng)村社會內(nèi)部各個方面的關(guān)系，從根本上堵住加重農(nóng)民負擔的口子，解除了多年來捆綁在農(nóng)民身上的沉重枷鎖，基本實現(xiàn)了“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的目標，取得了階段性成效，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入的增加及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

　　1、我縣農(nóng)村綜合改革的基本情況。

　　農(nóng)村稅費改革啟動以來，我縣嚴格執(zhí)行中央、省、市關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點工作的各項方針政策，通過全縣各級各部門的精心組織和努力工作，主體改革任務(wù)順利完成，配套改革平穩(wěn)推進。

　　一是在省、市稅改領(lǐng)導(dǎo)組及辦公室的幫助指導(dǎo)下，全縣各級黨委、政府高度重視稅改工作，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，認真落實黨政一把手負總責、處級干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村干部掛片到組到戶等各項責任制度，深入基層，密切聯(lián)系群眾，廣泛宣傳，認真研究，扎實工作，狠抓落實。結(jié)合我縣實際，實事求是地全面貫徹落實中央、省、市的各項方針政策和各項改革措施，解決改革中出現(xiàn)的各種問題。

　　二是嚴格按照“三榜一印”的要求，圓滿完成了計稅土地面積和計稅常產(chǎn)的核實；科學編制并逐級報批了稅改方案，認真落實到戶，取得了階段性成果。達到“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的總體要求，“四取消、兩調(diào)整、一改革、一建立”的稅改政策落到實處，基本實現(xiàn)了“三個確保”、“村村減負、戶戶受益”的目標。

　　2、責任落實情況。

　　一是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立督查指導(dǎo)組。定期和不定期對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行督查和指導(dǎo)。在督查和指導(dǎo)中，發(fā)現(xiàn)個別村組對計稅土地核實不準、計稅單產(chǎn)核實過低等問題進行了調(diào)整，及時解決了工作中存在的問題。

　　二是明確任務(wù)、責任到人。通過縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)分片掛鉤到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相關(guān)部門掛鉤到村，縣鄉(xiāng)抽調(diào)工作人員包鄉(xiāng)、包村、包組的一級抓一級，層層落實任務(wù)，使整個工作任務(wù)明確、責任到人，縣鄉(xiāng)干部在深入基層中，切實貼近了群眾，認真解決了矛盾和問題。

　　3、政策落實情況。

　　方案批復(fù)后，縣稅改領(lǐng)導(dǎo)組及時研究，認真部署，切實抓好政策落實到戶工作，并對政策落實的時間、內(nèi)容要求、責任對象、情況反饋、檢查督促作了具體安排。由于措施有力，方案具體，責任明確，全縣上下干部思想統(tǒng)一，農(nóng)民群眾積極支持參與，在工作中實現(xiàn)了幾個到位：

　　一是制度落實到位。全面清理整頓涉農(nóng)收費項目，認真執(zhí)行“四取消”政策，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各收費部門的4項制度，即涉農(nóng)收費及價格“公示制”、農(nóng)村中小學“一費制”、村級訂閱報刊“限額制”、違反農(nóng)民負擔政策行為“責任追究制”，對照稅改“八不準”，進行了監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行“兩工”的規(guī)定。通過檢查，未向農(nóng)民征收已取消的提留、統(tǒng)籌、屠宰稅和煙外農(nóng)特稅，更未發(fā)生強行收費、搬東西和突擊清收“尾欠”的現(xiàn)象，也未發(fā)生上訪，農(nóng)民群眾比較滿意。

　　二是農(nóng)民負擔減負落實到位。通過“四取消、兩調(diào)整、一改革、一建立”政策落實后，改革前農(nóng)民實際負擔與改革后相比，大幅度減輕，改革前農(nóng)民應(yīng)負負擔1334.1萬元。改革后農(nóng)民應(yīng)承擔的稅收負擔為325.08萬元，改革后農(nóng)民的稅收負擔比稅改前農(nóng)民應(yīng)負負擔的稅費減少1009.02萬元，減負率為75.63%.

　　三是農(nóng)民負擔監(jiān)督機制落實到位。經(jīng)過縣鄉(xiāng)稅改辦的努力，全縣共填寫、制作、發(fā)放《農(nóng)民負擔監(jiān)督手冊》和《農(nóng)業(yè)稅納稅登記證書》各60010冊，占應(yīng)發(fā)數(shù)的100%.在負擔卡內(nèi)填寫了農(nóng)民應(yīng)承擔的農(nóng)業(yè)稅負擔，讓農(nóng)民群眾充分知情，確保了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

　　四是村級制度建設(shè)落實到位。按照稅改有關(guān)政策和《》、《關(guān)于做好減輕農(nóng)民負擔工作的意見》精神，認真制定了《大關(guān)縣關(guān)于村內(nèi)興辦集體公益事業(yè)籌資投勞暫行管理辦法》和《大關(guān)縣關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村集體財務(wù)及資產(chǎn)管理的試行意見》，并將這兩項制度落實到村；建立了“一事一議”制度，如籌資投勞絕大多數(shù)村民同意辦的就辦，不同意的就堅決不辦。78個村（居）民委員會實行了“村賬鄉(xiāng)管”。

　　五是在全縣范圍對52824戶農(nóng)民種植的224791畝土地發(fā)放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合補貼202萬元。

　　六是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，為貫徹落實“地方負責、鄉(xiāng)級管理，以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》精神，擬定了《大關(guān)縣關(guān)于農(nóng)村稅費改革后加強農(nóng)村義務(wù)教育工作的實施意見》，對大關(guān)的農(nóng)村義務(wù)教育作了短期和中長期的規(guī)化。

　�。�1）在2002年下半年至2003年初，完成了全縣的教辦撤消工作，按地方負責制的原則，實行各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確一位副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長分管本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育工作。當時撤教辦11個，涉及人員編制數(shù)68人全部分流到各中心完小或村級學校，充實了第一線的力量，減少了行政管理人員。

　�。�2）強化縣級對本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育工作的統(tǒng)籌管理，實施了由縣教育局統(tǒng)一核算管理全縣教育投入的格局，包括人員工資經(jīng)費等所有投入核算均由縣財政直對教育局，由教育局根據(jù)全縣各地實際，統(tǒng)籌調(diào)配支付，一是保證了教師工資能按時足額發(fā)放，二是使有限的教育投入發(fā)揮應(yīng)有的社會效益。除小學教育由地方管理外，實現(xiàn)了初級中學由縣教育局直接管理的教育管理體制。

　�。�3）合理調(diào)整學校布局，優(yōu)化教育資源配置，通過改革的不斷推進，全縣有中小學校點334所，在原有校點375所的基礎(chǔ)上減少41所，減少了10.9%.2005年撤并校點4個，排除危房面積4000平方米。計劃到2020年全縣撤并校點103所，在原有375所的基礎(chǔ)上減少27.5%.七是明確劃分了縣、鄉(xiāng)政府的財政支出責任，合理調(diào)整支出范圍。按照國務(wù)院、省、市有關(guān)農(nóng)村稅費改革的縣鄉(xiāng)財政一般預(yù)算范圍，擬定了相應(yīng)規(guī)定，對上級給予的稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金，按照相關(guān)規(guī)定，合理地、及時地下?lián)�，做到�？顚Ｓ�，確保基層組織正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育正常運轉(zhuǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。上級給予我縣的轉(zhuǎn)移支付資金已全部直撥縣教育局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)和補助農(nóng)村五保戶等支出。八是認真清理鄉(xiāng)村債務(wù)。實行農(nóng)村稅費改革是解決“三農(nóng)”問題的一項戰(zhàn)略性舉措。鄉(xiāng)村債務(wù)雖然不是農(nóng)村稅費改革本身帶來的，但村級債務(wù)制約著農(nóng)村稅費改革縱向推進，尤其是村級財務(wù)管理不規(guī)范，給村級債務(wù)化解帶來很大難度。截止2003年底，我縣鄉(xiāng)村債務(wù)累計達4286.73萬元，其中；鄉(xiāng)級4063.66萬元，村級223.07萬元。債務(wù)中屬農(nóng)村社會公益性債務(wù)2902.02萬元。九是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作已全部結(jié)束，債權(quán)債務(wù)及財、物、檔案的清理移交清楚，人員安排恰當，干部隊伍配備齊全，內(nèi)設(shè)機構(gòu)運轉(zhuǎn)正常。

　　二、稅費改革引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑領(lǐng)域的一系列重大變化。

　　農(nóng)村稅費改革是農(nóng)民的強烈愿望，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，這項改革推動了農(nóng)村分配關(guān)系、管理體制、運行機制的深刻變化。

　　一是農(nóng)村稅費改革使農(nóng)民從根本上實現(xiàn)減負增收。農(nóng)村稅費改革以來，從稅費的局部改革到免征農(nóng)業(yè)稅，使廣大農(nóng)民從城鄉(xiāng)分治的多取少予體制中開始解脫出來，真正實現(xiàn)了稅賦的零負擔，大大改善了干群關(guān)系，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，達到了減負增收的目的，進一步增強了農(nóng)民群眾建設(shè)社會主義新農(nóng)村的心理預(yù)期。

　　二是農(nóng)村稅費改革使長期以來被固化了的城市偏好財政制度開始得到扭轉(zhuǎn)，公共財政的陽光逐漸覆蓋農(nóng)村。在城鄉(xiāng)分治的二元財政體制背景下，政府及其財政基本上是圍繞城市來運轉(zhuǎn)的，談發(fā)展、講改革、定政策有意無意地幾乎都是以城市為出發(fā)點和落腳點。在財政上對待“三農(nóng)”采取“多取少予”，甚至是“多取不予”的政策，而且這種思維并被固化為一種制度安排，從而形成了在廣大農(nóng)村基本上是農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，農(nóng)村的社會事業(yè)發(fā)展主要依靠農(nóng)民自己投資，資金來源是靠向農(nóng)民收取提留款，靠向農(nóng)民集資和攤派。由于長期的制度性歧視，使國民經(jīng)濟的循環(huán)在城鄉(xiāng)之間中斷，城鄉(xiāng)發(fā)展失調(diào)，差距不斷拉大，造成農(nóng)村公共設(shè)施和服務(wù)的不足與缺失，不僅制約了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而且影響了農(nóng)民增收，加重了農(nóng)民負擔，導(dǎo)致農(nóng)村各項社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，成為構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的瓶頸因素。農(nóng)村稅費改革以后，國家堅持從以人為本的科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的理念出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系，加大了對農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會事業(yè)發(fā)展方面的投入，改變了以前主要靠鄉(xiāng)村和農(nóng)民自己投入的機制，使公共財政的陽光逐步向農(nóng)村輻射。

　　三是農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)村社會治理方式發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村稅費改革前，由于城鄉(xiāng)分治的體制安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然身處農(nóng)村，但其職能主要不是服務(wù)，而是作為城市及其工業(yè)汲取資源和完成上級政府交辦任務(wù)的一個管道，不斷向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌提留款，督促農(nóng)民完成糧食定購任務(wù)、計劃生育等工作，以保證城市的糧食供應(yīng)安全、城市工業(yè)的發(fā)展和城市治安秩序。用老百姓的話說就是“催糧要款，刮宮流產(chǎn)，其他啥也不管”。取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一方面的“事”確實大大減少了。在新的城鄉(xiāng)關(guān)系變化中，基層政府的主要職能及其改革的目標日益清晰的凸現(xiàn)出來，逐步向以提供社會管理和公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，向為各類市場經(jīng)營主體提供良好的經(jīng)營環(huán)境轉(zhuǎn)變，向以指導(dǎo)完善村民自治制度，拓寬民主渠道服務(wù)轉(zhuǎn)變。把鄉(xiāng)村干部從過去繁雜的事務(wù)中解脫出來，從根本上緩解干群矛盾，改善和重塑政府在農(nóng)民心目中的形象，密切了干群關(guān)系，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

　　三、農(nóng)村稅費改革中顯露出的深層次矛盾和問題

　　近年來，我縣農(nóng)村稅費改革及相關(guān)配套改革雖然取得了一定成效，但這些改革措施力度與新形勢下所要達到的預(yù)期目標還有很大差距，還存在著一系列不容忽視的深層次問題。

　　1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革有“應(yīng)付差事”之嫌

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大幅度減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的事務(wù)大為減少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置多、職能界定不清、供養(yǎng)人員多、政事不分、政經(jīng)不分、政企不分問題就顯得十分突出。一是精簡人員可能反彈。二是減人不減支反而增支。三是穩(wěn)定與改革的矛盾交織。社會穩(wěn)定是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要約束，各級政府都不愿意看到在繼下崗失業(yè)人員和失地農(nóng)民之外再出現(xiàn)一支下崗干部的上訪大軍。因此，改革就很難動真格的。

　　縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的全過程，基本是一個機構(gòu)和人員不斷擴張的過程，減員增效的局面從來沒有真正出現(xiàn)過。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，最大的阻力主要不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是在上級政府�；鶎痈刹糠从�“下動上不動，越動越被動，下改上不改，改了還得改回來。”目前，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)多、人員多、事務(wù)多的根本原因還是縣級及縣以上政府和部門。即縣級政府人浮于事的情況日趨嚴重后就向下轉(zhuǎn)移，蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且首先涉及到距離縣城較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后由近到遠擴張。這不僅表現(xiàn)在政府內(nèi)部，也表現(xiàn)在政府機構(gòu)向事業(yè)單位的蔓延、由近郊單位向遠郊單位的蔓延。

　　農(nóng)村稅費改革，規(guī)范了稅費管理，切斷了縣鄉(xiāng)政府隨意向農(nóng)民收費的途徑。縣鄉(xiāng)兩級財政收入的減少與其龐大開支之間的矛盾更加突出，使縣鄉(xiāng)財政和村級運轉(zhuǎn)出現(xiàn)了前所未有的困境。造成這一問題的癥結(jié)既有體制因素，又有政策原因：

　　一是二元體制下縣鄉(xiāng)財權(quán)與事權(quán)不對等的制約還未根本改變，進一步加劇了縣鄉(xiāng)財政困難。1994年的分稅制改革，只是對各級政府財權(quán)進行了調(diào)整，事權(quán)仍維持原有體制，縣鄉(xiāng)政府除了提供義務(wù)教育、計劃生育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護等多種地方公共產(chǎn)品，在一定程度上支持了地方經(jīng)濟發(fā)展，同時還承擔了經(jīng)濟體制改革和社會轉(zhuǎn)型、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進中大量改革成本。而實際上像義務(wù)教育、計劃生育等工作都是基本國策，本應(yīng)當由中央政府或各級政府共同負擔，但現(xiàn)在這些責任卻都由縣鄉(xiāng)政府承擔，這在取消農(nóng)業(yè)稅后，相應(yīng)財力保障措施不完善的情況下，只能使縣鄉(xiāng)財政困難問題更加突出。

　　二是中央財政轉(zhuǎn)移支付偏小。轉(zhuǎn)移支付資金總量的不斷增大，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付的資金快速增長，對緩解縣鄉(xiāng)財政困難起到了至關(guān)重要的作用，但與其因減免農(nóng)業(yè)稅費而減少的財政收入相比還較小。據(jù)有關(guān)學者統(tǒng)計，全國稅費改革之前，政府和農(nóng)村經(jīng)濟組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提五統(tǒng)”及攤派，實際從農(nóng)民手里每年要收1500多億元，而中央財政的補助2003年僅為305億，2004年也只有510億。由于中央財政轉(zhuǎn)移支付資金總量較小，財政困難的縣對省市財政依賴度就不斷提高，也就是說這些縣的運轉(zhuǎn)主要靠上級的補助，與自有收入完成情況關(guān)系不大，這既不利于促進縣鄉(xiāng)做大財政收入“蛋糕”，也容易滋生等、靠、要思想，還會出現(xiàn)加大一般性轉(zhuǎn)移支付政策的失效現(xiàn)象。

　　三是稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的增長缺乏強有力的經(jīng)濟支撐。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，非農(nóng)經(jīng)濟規(guī)模小，盈利能力差，財政貢獻小，基本沒有穩(wěn)定和強大的稅收來源。農(nóng)業(yè)稅就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要收入來源之一，取消農(nóng)業(yè)稅后，在其他稅源不能馬上成長起來和財政支出減少很小的情況下，必然在一定時期內(nèi)出現(xiàn)入不敷出的狀況。

　　四是鄉(xiāng)村債務(wù)包袱沉重。在稅費改革前，絕大部分鄉(xiāng)村都存在嚴重負債，稅費改革中雖也采取了一些化解辦法，但收效甚微。

　　五是“鄉(xiāng)財縣管”不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難�？h鄉(xiāng)財政困難一方面是由于不相匹配的事權(quán)造成的，另一方面是由于缺乏相應(yīng)的收入來源所致，因此，“鄉(xiāng)財縣管”或“村財鄉(xiāng)管”這種只改變財務(wù)管理形式的方法只能解決標而治不了本。同時，必須看到，無論是“村財鄉(xiāng)管”還是“鄉(xiāng)財縣管”，從主觀上講，其理論假設(shè)似乎都是上級對基層的情況更熟悉，上級比鄉(xiāng)村對農(nóng)村的公共需求更了解，而且更負責任。但從客觀實際看，這種假設(shè)是不成立的。所以，所謂“鄉(xiāng)財縣管”其實就是“鄉(xiāng)財縣用”。因為“有些縣連轉(zhuǎn)移支付都敢挪用更別說鄉(xiāng)鎮(zhèn)的錢了”，“鄉(xiāng)財縣管”實際就是上級對下級的不信任。

　　2、以縣為主的管理體制無法支撐農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所需的資金投入

　　盡管近年來農(nóng)村義務(wù)管理和投入體制改革取得了一定成效，但農(nóng)村義務(wù)教育體制改革的任務(wù)仍十分艱巨，農(nóng)村教育發(fā)展仍面臨諸多困難和問題。一是“普九”欠債長期得不到解決。二是農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學條件較差。三是教師隊伍缺編現(xiàn)象仍較普遍，代課人員隊伍龐大。為什么稅費改革后，農(nóng)村義務(wù)教育投入總量在不斷增加的情況下，還會出現(xiàn)上述問題。其原因主要是：一是縣鄉(xiāng)財政困難，無法滿足農(nóng)村義務(wù)教育資金投入的需要。二是教育投入缺乏有效保障。三是教育長期負債運行，形成惡性循環(huán)。

　　3、農(nóng)村公共品供需脫節(jié)的現(xiàn)象變得更加嚴峻。取消農(nóng)業(yè)稅后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入失去了主要來源，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給顯得有心無力。村委會要供給公共產(chǎn)品，也因取消了規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工以及“一事一議”的限制，也變得十分困難。以水利設(shè)施為例，村內(nèi)可以通過一事一議解決，但是跨鄉(xiāng)、跨村的道路建設(shè)、水利修復(fù)就難以開展。同時，近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)科技、信息的需求在不斷增長，農(nóng)民從政府部門很少得到技術(shù)服務(wù)。

　　4、農(nóng)民負擔反彈的隱患依然存在。在國家增加投資加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，一些地方、部門無視國家規(guī)定，采取“釣魚”政策，要求農(nóng)民提供配套資金，在稅費改革中，各級各部門雖采取了多種改進措施，盡量減輕農(nóng)民負擔，取得了一定成效，但部分行業(yè)加重農(nóng)民負擔的現(xiàn)象屢禁不止。在當前進行的新農(nóng)村建設(shè)中，把改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施作為村容整潔的突破口來抓，由于政府投資有限，不少要求農(nóng)民出資出勞用于農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，如果這種現(xiàn)象得不到高度重視，新農(nóng)村建設(shè)中就有可能再度掀起加重農(nóng)民負擔的“高潮”。

　　5、農(nóng)民的承包地糾紛急劇增多。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)民種地要交稅，負擔較重，一些農(nóng)民不愿意種地。而現(xiàn)在農(nóng)民既不交稅，國家還給一定補貼，土地再一次成為農(nóng)民最關(guān)注的熱點和鄉(xiāng)村干部十分棘手的難點問題。

　　這些問題，有些是長期以來矛盾積累的集中暴露，有些是伴隨改革的深化而出現(xiàn)的新情況；有些是涉及生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系不相適應(yīng)的矛盾，有些是涉及到經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑變革的矛盾。因此，要鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費改革已經(jīng)取得的成果，必須進行相關(guān)的配套改革，否則農(nóng)村稅費改革就難以跳出“黃宗羲定律”的怪圈。正如溫總理所說的，“取消農(nóng)業(yè)稅并不等于完成了稅費改革，不搞好相關(guān)的配套改革，取消農(nóng)業(yè)稅這個來之不易的成果是難以鞏固的。”

　　四、全面推進農(nóng)村綜合改革面臨的宏觀環(huán)境

　　取消農(nóng)業(yè)稅，標志著農(nóng)村稅費改革進入全面推進農(nóng)村綜合改革階段。必須深入分析改革所面臨的宏觀環(huán)境。

　　1、取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村稅費改革將進入農(nóng)村綜合改革的全面攻堅階段。

　　農(nóng)村稅費改革的目的不僅僅在于“減輕農(nóng)民負擔”，取消農(nóng)業(yè)稅，而是國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律調(diào)整國家與農(nóng)民關(guān)系的一場重大改革。“農(nóng)民負擔”是一個富有中國特色的概念。它的實質(zhì)是僅靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的稅收收入，以支撐政府應(yīng)當向農(nóng)民提供的公共服務(wù)。因此，在國家稅收之外，還必須向農(nóng)民征收各種名目繁多的“費”來彌補不足。這實質(zhì)是通過稅外費的形式提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的實際稅率，造成農(nóng)村稅制混亂，為向農(nóng)民亂收費的行為乃至以權(quán)謀私、中飽私囊開通了可以隨意搭乘的便車。針對這一矛盾，國家從稅費合并的并稅式改革到全面取消農(nóng)業(yè)稅，真可謂是釜底抽薪，不僅摒棄了基層政府加重農(nóng)民負擔的合法依據(jù)，也使農(nóng)民數(shù)千年來第一次進入了無稅時代。農(nóng)村多少年來已沒有出現(xiàn)過這種所有農(nóng)民一致叫好、絕大多數(shù)干部稱贊的改革了。但毋庸諱言，農(nóng)民負擔反彈的“隱患”和“壓力”始終存在，“黃宗曦定律”的陰影始終籠罩著我們。之所以會出現(xiàn)隨時“復(fù)辟”的可能，既有深刻而復(fù)雜的體制性原因，又有城鄉(xiāng)經(jīng)濟利益的制約。從經(jīng)濟和社會背景看，是我們還沒有打破城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的壁壘；從政府行政管理體制改革進程看，還沒有越過只對上、不對下的“壓力型體制”的階段；從農(nóng)民和農(nóng)村基層政權(quán)的關(guān)系看，村民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利還沒有得到有效保障�？梢哉f，農(nóng)村稅費改革想解決的許多問題都不是稅費改革本身所能夠解決的。在新階段推進改革，不能只在稅費改革上做文章，而應(yīng)當著力研究稅費改革背后的大體制、大政策、大機制問題即農(nóng)村綜合改革。

　　從實行改革開放以來的實踐看，造成農(nóng)村改革步伐緩慢、農(nóng)民負擔沉重的一個最重要的原因，就是城鄉(xiāng)分制的二元結(jié)構(gòu)體制。目前，每年都有相當數(shù)量的農(nóng)民在非農(nóng)建設(shè)中失去土地。從工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格“剪刀差”到農(nóng)民的不合理負擔，從低價征用農(nóng)村集體土地再高價出讓出去到農(nóng)民工的低工資，農(nóng)村和農(nóng)民作出了重大犧牲。農(nóng)村稅費改革的目的，就是為了理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，讓廣大農(nóng)民群眾共享改革的成果。要實現(xiàn)這一目標，就不能僅僅只進行農(nóng)業(yè)、農(nóng)村內(nèi)部的改革，還必須打破城鄉(xiāng)壁壘，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把農(nóng)村的發(fā)展，全面納入整個現(xiàn)代化進程，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟放到整個國民經(jīng)濟發(fā)展中統(tǒng)籌部署，把農(nóng)村社會事業(yè)放到全面建設(shè)小康社會和推進新農(nóng)村建設(shè)進程中統(tǒng)籌安排，把農(nóng)民增收放到人民共同富裕中統(tǒng)籌考慮。因此，農(nóng)村綜合改革的重點應(yīng)當是按照科學發(fā)展觀的要求和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，讓公共財政的陽光照耀農(nóng)村；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)；加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件；大力發(fā)展農(nóng)村的社會公共事業(yè)，建立和完善農(nóng)村的社會保障制度，努力消除妨礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，逐步建立資源在城鄉(xiāng)之間合理配置的市場體系，盡快完善城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施共同發(fā)展的運行機制，最終建成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會相互促進、良性互動的有效體制。

　　2、全面推進農(nóng)村綜合改革面臨的歷史機遇

　　按照構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，在保持政策連續(xù)性、穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，黨中央制定了“三農(nóng)”工作的大政方針，形成了一系列指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的新理念、新認識，出臺了許多符合我國國情、符合農(nóng)村實際的新政策、新舉措。充分體現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會增長進入新的發(fā)展時期的發(fā)展觀，為全面推進農(nóng)村綜合改革提供了良好的政策環(huán)境和動力源泉。

　　一是中央提出了“兩個趨向”的重要論斷，作出了我國現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的基本判斷，制定了實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的重大方針，為全面推進農(nóng)村綜合改革，提供了有力保障。針對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展新階段出現(xiàn)的新變化，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對農(nóng)業(yè)提出的新要求，黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略，十六屆三中全會，又把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學發(fā)展觀的重要組成部分，擺在“五個統(tǒng)籌”之首的位置，要求建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制。十六屆四中全會上又提出了“兩個趨向”的重要論斷，2004年中央經(jīng)濟工作會議上進一步作出我國總體上已經(jīng)達到了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷，確定了“多予、少取、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入，出臺了“兩減免、三補貼”等一系列惠農(nóng)政策，從2006年起中央又提出“三個高于”的政策原則，即“國家財政支農(nóng)資金增量要高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金要高于上年”。

　　二是我國綜合國力明顯提升，國家財政收入明顯增加，對全面推進農(nóng)村綜合改革的承受能力明顯增強，已經(jīng)有條件實行過去多年想改而未能付諸實施的改革。經(jīng)過改革開放，特別是“十五”時期的發(fā)展，國家的經(jīng)濟實力、綜合國力和國際地位顯著提高。盡管現(xiàn)在花錢的地方很多，但與以前相比財政盤子大了，底子厚實得多了，完全有能力拿出更多的財力投入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。所以在這個時候，加快農(nóng)村綜合改革，不僅十分必要，切實可行，而且正逢其時。

　　三是農(nóng)民盼望深化改革，各級政府支持改革，社會各界關(guān)心改革，共同構(gòu)成推進農(nóng)村綜合改革的良好社會氛圍。干部群眾都希望加大農(nóng)村綜合改革力度，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育體制改革和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生改革。隨著農(nóng)村稅費的全面取消和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，廣大干部群眾要求推進農(nóng)村綜合改革的愿望更為強烈。

　　四是農(nóng)村稅費改革試點以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制等改革試點，取得了一定進展，探索了一些路子，積累了一些經(jīng)驗，為全面推進農(nóng)村綜合改革奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

　　五、全面推進農(nóng)村綜合改革的重點

　　農(nóng)村情況千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，面臨的矛盾和問題多，改革必須從實際出發(fā)，分類指導(dǎo)，逐步推進。當前農(nóng)村綜合改革的重點應(yīng)當是：按照中央部署，全面推進農(nóng)村綜合改革試點，力爭五年或更長一點的時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制這三項改革任務(wù)。

　　第一，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，從根本上解決“食之者眾、生之者寡”的問題。積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，是全面深化農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是直接與農(nóng)民打交道的基層政府，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革到位，機構(gòu)精簡、職能配置科學，才能鞏固稅費改革成果。在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革主要是著眼于減輕農(nóng)民負擔。而稅費改革之后，農(nóng)村形勢出現(xiàn)重大變化。適應(yīng)這種變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，要成為國家扶持農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的基層政權(quán)。

　　不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，農(nóng)村對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求有很大的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處地域的經(jīng)濟狀況、農(nóng)民組織化程度、宗教信仰、民族習慣等實際情況，因地制宜，分類進行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不能搞“一刀切”和“整齊劃一”，根據(jù)實際情況確立基層政府體制。

　　從試點地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實踐看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可以根據(jù)實際情況采取以下幾種模式：

　　一是縣城駐地及部分城郊結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或工商業(yè)基礎(chǔ)比較好、群眾組織化程度比較高的地方，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改為縣級政府的派出機構(gòu)。

　　二是有一定工商業(yè)基礎(chǔ)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍占主導(dǎo)地位的地方，可維持現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制不變，重點放在理順職能、精簡機構(gòu)編制、明晰事權(quán)和財權(quán)上，通過改革建立精干高效的行政管理體制和運行機制。

　　三是對地處偏僻，資源貧乏，負債嚴重，農(nóng)民組織化程度低，農(nóng)村存在的矛盾和問題比較突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可進行有效歸并、重組，實行“擴鄉(xiāng)”的辦法。

　　四是對少數(shù)民族集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會職能。

　　第二，改革縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一的新機制�？h鄉(xiāng)財政管理體制改革要著眼于解決兩個問題：一是解決財政分配的公平性和有效性問題，也就是在城鄉(xiāng)之間逐步實現(xiàn)公平分配財政支出，用好納稅人的錢，辦好老百姓的事。二是解決縣鄉(xiāng)財政困難、保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)，防止基層通過亂收費彌補財政不足。按照這樣的要求，縣鄉(xiāng)新的財政管理體制框架要體現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配，以事權(quán)定財權(quán)，以責任定財權(quán)，對加強的職能要增加財力支持，對弱化的職能要減少支出；要體現(xiàn)財力支出向公共服務(wù)傾斜，向基層傾斜，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責和提供公共服務(wù)的能力。

　　一是科學劃分政府間事權(quán)和支出責任，鼓勵在地方支出責任界定方面進行大膽探索，逐步完善地方財政體制。目前我國政府體系內(nèi)財權(quán)和事權(quán)的現(xiàn)狀是，層層向上集中資金，基本事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，自上而下轉(zhuǎn)移支付又跟不上的情況下，縣、鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，矛盾突出。按照事權(quán)劃分原則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級別的政府提供。很顯然，轉(zhuǎn)軌時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進和社會進步所需要的大量物質(zhì)條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，承擔著寬廣、具體的政治責任和經(jīng)濟責任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，使制度安排具備職責與財權(quán)盡可能對稱的機制。

　　二是建立上級政府對縣鄉(xiāng)農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付的必要增長機制，以保證基層政權(quán)組織和農(nóng)村有關(guān)事業(yè)正常的經(jīng)費增長需要。目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式有：稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助和其他補助；轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上分為一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩類。“一般轉(zhuǎn)移支付”主要體現(xiàn)為中央對地方的財力補助，地方政府可以自主安排支出，增加地方財政實力，解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這包括稅收返還、原體制補助等。“專項轉(zhuǎn)移支付”則主要服務(wù)于中央的特定政策目標，地方政府應(yīng)當按照中央規(guī)定的用途使用資金。綜合改革必須充分運用轉(zhuǎn)移支付這一財政政策工具，逐步使縣鄉(xiāng)財政持續(xù)、健康、穩(wěn)定運轉(zhuǎn)，確�？h鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和公平化。

　　三是進一步完善財政獎補政策，建立健全預(yù)算績效評價考核體系�？偨Y(jié)完善緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”辦法，提高縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力。

　　四是探索“省直管縣”試點，確保基層組織正常運轉(zhuǎn)。首先要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟培植稅源，提高縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力，如果縣鄉(xiāng)財政不能自保，改革也就成了“空中樓閣”。其次是調(diào)整事權(quán)，不僅是縣鄉(xiāng)事權(quán)，也包括縣以上政府與縣鄉(xiāng)的財權(quán)與事權(quán)的調(diào)整，從根本上解決“上面千條線下面一根針”的問題。

　　第三，加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。目前，投入保障水平低，資源配置不合理，各級政府農(nóng)村義務(wù)教育的責任不明確，是農(nóng)村義務(wù)教育管理體制中的突出問題。農(nóng)村綜合改革就是要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，通過改革建立起各級政府責任明確，財政分級投入，經(jīng)費穩(wěn)定增長，管理以縣為主的體制，重點普及和鞏固農(nóng)村九年義務(wù)教育，創(chuàng)造條件盡快實現(xiàn)農(nóng)村全部免費義務(wù)教育，從根本上解決農(nóng)民負擔問題。

　　同時，加快教育部門自身改革。第一，深化教育人事制度改革，切實加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。要嚴格教師準入制度，創(chuàng)新教師補充機制，建立教育教學質(zhì)量監(jiān)測考評制度，促進農(nóng)村教師提高素質(zhì)。第二，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展差距。政府要調(diào)整教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。開展城鄉(xiāng)學校對口支援，鼓勵城市教師到農(nóng)村任教，建設(shè)農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育體系，讓農(nóng)村孩子也能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。第三，合理調(diào)整農(nóng)村中小學布局，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學質(zhì)量。從實際出發(fā)，按照方便學生上學、不增加學生經(jīng)濟負擔、保證教學質(zhì)量的原則，調(diào)整學校布局，改善辦學條件，加強教學管理，提高教育資源利用效率。

　　第四、妥善化解鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)是擺在基層政府面前的一個現(xiàn)實問題。鄉(xiāng)村債務(wù)是長期歷史形成的，原因也是多方面的，當前關(guān)鍵是要摸清底數(shù)，明確責任，分類處理，逐步化解。

　　六、推進農(nóng)村綜合改革的政策建議

　　取消農(nóng)業(yè)稅，標志著農(nóng)村稅費改革進入全面推進農(nóng)村綜合改革的新階段，這是一場任務(wù)更艱巨、內(nèi)容更豐富、責任更重大的改革，它涉及農(nóng)村分配關(guān)系調(diào)整和上層建筑變革，是解決一系列農(nóng)村深層次矛盾的關(guān)鍵所在。

　　1、農(nóng)村綜合改革不再是農(nóng)村內(nèi)部的改革，而是涉及到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等全方位多領(lǐng)域的改革。推進農(nóng)村綜合改革也不再是財政部門或者是農(nóng)村工作部門的事情，而是各級黨委和政府的重大任務(wù)。這就要求各級政府必須統(tǒng)一認識，加強領(lǐng)導(dǎo)，明確職責分工，搞好配合協(xié)作，加快建立推進農(nóng)村綜合改革的工作協(xié)調(diào)機制，建立符合科學發(fā)展要求的工作評價體系和激勵機制。特別是宏觀管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等部門，要主動投身到改革中來。從事農(nóng)村工作的同志更是責無旁貸，要切實增強責任感和使命感，積極主動做好工作。

　　2、加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的投入機制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極調(diào)整國民收入分配格局，加大對“三農(nóng)”的投入，是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，也是推進農(nóng)村綜合改革的基本前提和重要保障。中央明確提出，要擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，國家財政支農(nóng)資金增量高于上年，國債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金高于上年。必須適應(yīng)這一要求，按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。切實改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村在資源配置中的不利地位，加快建立有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政和投融資體制，形成社會主義新農(nóng)村建設(shè)資金的穩(wěn)定增長機制。解決農(nóng)村的投入不足問題，不僅需要國家財政加大投入，也需要社會各界尤其是金融機構(gòu)的支持。近年來，國家財政對“三農(nóng)”的投入力度明顯加大，而金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持遠遠不夠，特別是農(nóng)村資金大量外流問題還沒有從制度上找到有效的解決辦法。因此，要以培育競爭性的農(nóng)村金融市場、形成合理的農(nóng)村金融機構(gòu)體系為目標，加快推進農(nóng)村金融體制的整體改革，加大對農(nóng)戶和企業(yè)信貸支持力度，改善農(nóng)村金融服務(wù)，保證新農(nóng)村建設(shè)對信貸資金的需求。

　　3、逐步建立改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展機制。推進農(nóng)村綜合改革的一項重要內(nèi)容就是要徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，建立起能夠促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的市場體制。

　　4、積極構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共治理結(jié)構(gòu)。隨著市場化改革的深化，廣大農(nóng)民廣泛地參與各類市場經(jīng)營活動，農(nóng)戶已經(jīng)成為獨立的微觀經(jīng)濟主體。在這個大背景下，利益多元化已經(jīng)成為農(nóng)村社會關(guān)系變化的基本趨勢。從當前農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)看，數(shù)量較多的農(nóng)民處于相對弱勢的地位，往往缺乏能力和渠道來表達他們的利益訴求。利益關(guān)系的失衡使得鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了較多的利益沖突和利益糾紛，由此鄉(xiāng)村社會群體上訪和群體事件逐漸增多。從有效地化解農(nóng)村社會矛盾，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定出發(fā)，完善鄉(xiāng)村公共治理已經(jīng)成為農(nóng)村綜合改革面臨的迫切任務(wù)�，F(xiàn)代鄉(xiāng)村公共治理有多重目標，但是最基礎(chǔ)、最現(xiàn)實的目標是能夠有效地維護農(nóng)民權(quán)益。

　　農(nóng)村廣泛開展了村民自治和村務(wù)公開，這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造，也是新形勢下鄉(xiāng)村治理機制的創(chuàng)新探索。但從實踐看，這一制度不健全，還不能適應(yīng)農(nóng)村民主政治建設(shè)的需要。在農(nóng)村綜合改革中應(yīng)加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、事與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)�；鶎痈啥家�適應(yīng)農(nóng)民民主意識增強、法制建設(shè)不斷完善的新形勢，通過“一事一議”等民主議事方式，動員和組織農(nóng)民積極投身農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)。要深入開展農(nóng)村普法教育，引導(dǎo)農(nóng)民牢固樹立法制觀念，增強農(nóng)民依法維護權(quán)益的能力和履行義務(wù)的自覺性。

　　5、抓好農(nóng)村相關(guān)配套改革。重點做好“三項”改革的同時，還必須統(tǒng)籌推進農(nóng)村其他改革。

　　一是認真貫徹落實《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。

　　二是要加快農(nóng)村土地征用制度改革，盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配和規(guī)范辦法，妥善安置失地農(nóng)民。

　　三是改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，積極探索集體資產(chǎn)有效實現(xiàn)形式。

　　四是認真貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》和《糧食流通管理條例》，全面放開糧食收購和銷售市場，發(fā)展多種所有制糧食購銷企業(yè)，實行購銷多渠道經(jīng)營，積極鼓勵各類具有資質(zhì)的市場主體從事糧食收購和經(jīng)營活動，培育和發(fā)展農(nóng)村糧食經(jīng)紀人，大力發(fā)展多元化糧食市場主體。

　　五是加快農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)改革。按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則，改革小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度。六是推進集體林權(quán)制度改革。全面實施以“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、綜合配套、規(guī)范流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，建立公益林補償機制。逐步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實、責任劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)督服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

　　6、建立健全農(nóng)民權(quán)益保護體系，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。在農(nóng)村綜合改革中應(yīng)加強對農(nóng)民合法權(quán)益的保護。

　　第一，盡快出臺《農(nóng)民權(quán)益保護條例》。

　　第二，加強農(nóng)民土地權(quán)益保護、農(nóng)民工權(quán)益保護的法律法規(guī)建設(shè)，逐步將農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利以及平等參與經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的權(quán)利納入法律保障范圍。

　　第三，積極推進對農(nóng)村和農(nóng)民的法律援助。幫助農(nóng)民使用訴訟、仲裁和調(diào)解等法律手段維護自己的合法權(quán)益，特別是健全在農(nóng)村縣、鄉(xiāng)法律仲裁機構(gòu)，為農(nóng)民提供以仲裁和調(diào)解手段為主的法律服務(wù)。

　　主要參考資料：

　　1、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）；

　　2、胡錦濤、溫家寶、回良玉等中央領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)講話；

　　3、《社會主義新農(nóng)村建設(shè)若干問題研究》，農(nóng)業(yè)部課題組；

　　4、《省以下財政管理體制改革構(gòu)想》，邴志剛，《經(jīng)濟研究參考》2005.12；

　　5、《對我國縣鄉(xiāng)基層政府建設(shè)的幾點思考》，李萌，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2005.6；

　　6、《公共財政供給問題研究》，馬曉河等，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2006.6；

　　7、《農(nóng)村綜合改革尚未真正破題》，于建嶸，《改革內(nèi)參》2006.24；

　　8、《謹防鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革落入“循環(huán)改革”陷阱》，劉尚希，《新華文摘》，2006.9

　　9、《大關(guān)縣級財政問題及解決的辦法初探》，王安才，《云南財會》財政改革與發(fā)展專輯，2004.4；

　　10《全面推進農(nóng)村綜合改革為建設(shè)新農(nóng)村提供體制保障》，辛拴明樊曉民劉小平陳俊亞；

　　11、《關(guān)于化解鄉(xiāng)村債務(wù)的政策建議》，王安才，《昭通經(jīng)濟與社會》，2006.6；