擔(dān)保業(yè)已經(jīng)到了一個(gè)生死存亡的關(guān)頭。三位憂心忡忡的業(yè)內(nèi)資深專家從改革行業(yè)監(jiān)管的角度，提出了拯救擔(dān)保業(yè)的一攬子政策建議
令人焦慮的行業(yè)現(xiàn)狀
一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)有待明確
在當(dāng)前的政府架構(gòu)下，涉及到信用擔(dān)保公司準(zhǔn)入、定位、管理、監(jiān)管的部門包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)部門。每個(gè)部門都在其主管的領(lǐng)域頒發(fā)了一些內(nèi)部規(guī)章，大都以行業(yè)扶持為主，涉及擔(dān)保機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要是財(cái)政部和國家發(fā)改委（包括原國家經(jīng)貿(mào)委），但在相關(guān)的領(lǐng)域還有不少值得進(jìn)一步探討的問題。
二、未能區(qū)分政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)與商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)
政策性擔(dān)保和商業(yè)性擔(dān)保的產(chǎn)生機(jī)理、服務(wù)對象、經(jīng)營目標(biāo)和資金來源各有不同，決定了兩者運(yùn)作模式、支撐體系等各有側(cè)重，應(yīng)該有不同的監(jiān)管規(guī)則。
政策性擔(dān)保的服務(wù)對象是存在融資困難的中小企業(yè)等政策性扶持群體。而商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)由于要維持生存發(fā)展，服務(wù)對象必然是有一定信用基礎(chǔ)和償還能力的企業(yè)。
政策性擔(dān)保的目的是彌補(bǔ)市場缺陷，貫徹政府意圖，提高社會總效益，政府必然成為政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主要出資人；商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)出資人主要是直接或間接的金融資本所有者。
目前擔(dān)保業(yè)的監(jiān)管規(guī)則沒有區(qū)分政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，很大程度上是因?yàn)橹袊鴵?dān)保行業(yè)的投資結(jié)構(gòu)是“政府為主，民間為輔”，擔(dān)保機(jī)構(gòu)大都以財(cái)政資金為后盾、以貫徹政府政策為運(yùn)作目標(biāo)，中小企業(yè)貸款擔(dān)保是目前主要的市場需求。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)將面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇，監(jiān)管者也需要隨之調(diào)整思路。
三、未能區(qū)分不同類型的擔(dān)保業(yè)務(wù)
要把擔(dān)保業(yè)務(wù)作為一個(gè)行業(yè)來管理，需要大量監(jiān)管框架的細(xì)化和設(shè)計(jì)的工作，業(yè)務(wù)品種、管理方式、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)都要根據(jù)不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)收益狀況進(jìn)行細(xì)分。嚴(yán)格來說，不同的業(yè)務(wù)類型應(yīng)有不同信息披露和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，不同類別應(yīng)有不同的準(zhǔn)入原則、按不同的標(biāo)準(zhǔn)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、有不同的追償成本，不能用一刀切的方式來監(jiān)管。
四、未能體現(xiàn)分類指導(dǎo)、扶優(yōu)限劣的原則
目前的監(jiān)管框架更多強(qiáng)調(diào)行政管理和審批，風(fēng)險(xiǎn)控制手段為單一的準(zhǔn)備金提取要求，沒有體現(xiàn)以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、分類指導(dǎo)、扶優(yōu)限劣的原則�，F(xiàn)代監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的都是以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管。所謂風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管是指所有的監(jiān)管活動均以風(fēng)險(xiǎn)及其監(jiān)控為出發(fā)點(diǎn)，先確定和衡量金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營中所面對的各種風(fēng)險(xiǎn)的水平和發(fā)展方向，進(jìn)而確保金融機(jī)構(gòu)對所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)采取了足夠的管理和處置措施。對擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)遵循以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為本的思路。
擔(dān)保業(yè)監(jiān)管的國際借鑒
在國外，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化定位，政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)一般從事高風(fēng)險(xiǎn)貸款的擔(dān)保，商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)合同履約的擔(dān)保，等等。歐洲國家實(shí)行信用擔(dān)保的機(jī)構(gòu)很多，綜合起來主要特點(diǎn)在于：
一、政策性擔(dān)保和商業(yè)性擔(dān)保涇渭分明
歐洲某些擔(dān)保機(jī)構(gòu)既承做政府支持的政策性擔(dān)保項(xiàng)目，也有公司自營的商業(yè)性擔(dān)保項(xiàng)目。政府項(xiàng)目決策權(quán)在政府，由公司代表政府做業(yè)務(wù)，賠付由政府承擔(dān)，或者政府定期給公司注入資金補(bǔ)償公司損失，一般不需要再保險(xiǎn)。公司自營項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由公司自行承擔(dān)，并通常由私有的再保險(xiǎn)公司分散風(fēng)險(xiǎn)。兩種擔(dān)保業(yè)務(wù)涇渭分明，公司設(shè)立兩個(gè)賬戶，互不干擾。
二、貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)少，擔(dān)保與保險(xiǎn)劃分不明顯
歐洲國家擔(dān)保和保險(xiǎn)區(qū)分不明顯，他們認(rèn)為擔(dān)保是保險(xiǎn)的一種，兩者沒有明顯性質(zhì)區(qū)分，只是操作形式有所不同。一般意義下，擔(dān)保是對特定用戶給予的信用，因此，領(lǐng)域較窄，承擔(dān)的責(zé)任較大，風(fēng)險(xiǎn)度高。保險(xiǎn)險(xiǎn)種多，市場領(lǐng)域?qū)�，風(fēng)險(xiǎn)不大。歐洲擔(dān)�；虮ｋU(xiǎn)的主要業(yè)務(wù)主要有以下幾種：一是一般信用擔(dān)保，包括出口信貸擔(dān)保、進(jìn)口信貸擔(dān)保、招標(biāo)擔(dān)保、維護(hù)服務(wù)擔(dān)保、執(zhí)照擔(dān)保、關(guān)稅擔(dān)保。二是履約擔(dān)保，包括建筑合同擔(dān)保、供貨合同擔(dān)保、付款合同擔(dān)保、銀行間的償債擔(dān)保、貸款擔(dān)保（業(yè)務(wù)量很少）。三是雇員忠誠擔(dān)保，包括對公司員工、個(gè)別員工、關(guān)鍵位置人物、關(guān)鍵人物發(fā)生嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)或者偷竊公司財(cái)務(wù)給公司造成損失的行為，由擔(dān)保人負(fù)責(zé)賠償。
三、具有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的再保險(xiǎn)制度
歐洲大多數(shù)國家的保險(xiǎn)市場已經(jīng)或者正在趨于完善。從組織體系看，擔(dān)�；蛘弑ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)與再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行有著密不可分的關(guān)系。每一個(gè)擔(dān)�；蛘弑ｋU(xiǎn)公司都購買一個(gè)或一個(gè)以上再保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)，再保險(xiǎn)公司與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往互為股東，互相關(guān)聯(lián)、關(guān)系密切。從操作方式看，擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模決定于購買再保險(xiǎn)的能力。購買的再保險(xiǎn)越高，自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)范圍越小，反之，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自己就要承擔(dān)高額保險(xiǎn)。
四、國外商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒有行政主管部門
靠行業(yè)協(xié)會發(fā)揮指導(dǎo)作用。如美國的保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會中有一個(gè)擔(dān)保分會，每年定期公布有多少擔(dān)保公司經(jīng)營哪種擔(dān)保業(yè)務(wù)、平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是多少，在此基礎(chǔ)上結(jié)合行業(yè)發(fā)展周期提供定期的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)指引，預(yù)測未來1～2年的行業(yè)趨勢預(yù)測、擔(dān)保費(fèi)定價(jià)趨勢，等等。
對策和建議
對政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)以應(yīng)合規(guī)監(jiān)管為主：政策性擔(dān)保監(jiān)管重點(diǎn)是有關(guān)中小企業(yè)信用擔(dān)保法律法規(guī)的執(zhí)行情況、信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格、社會責(zé)任、運(yùn)作規(guī)范、如何合理有效地使用財(cái)政資金、建立財(cái)政資金補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是合規(guī)；政策性擔(dān)保如果出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)、形成了損失，屬于政策性風(fēng)險(xiǎn)，對其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是擔(dān)保業(yè)務(wù)的合規(guī)性，有無違規(guī)操作等。
對商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)采取市場監(jiān)管＋行業(yè)自律：商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)通常是獨(dú)立、社會化出資、商業(yè)化運(yùn)作、以盈利為目的，在開展貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)的同時(shí)從事工程履約擔(dān)保、合同擔(dān)保、債券擔(dān)保、訴訟保全擔(dān)保等其他擔(dān)保業(yè)務(wù)，中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù)只是業(yè)務(wù)之一。對商業(yè)性擔(dān)保公司的監(jiān)管目的是彌補(bǔ)市場的不完善，保護(hù)公眾利益、控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)系統(tǒng)的穩(wěn)定。對商業(yè)擔(dān)保的監(jiān)管主要是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)管，即監(jiān)管的重點(diǎn)是看擔(dān)保機(jī)構(gòu)是否做到了審慎經(jīng)營、有無有效的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制。
區(qū)分擔(dān)保行業(yè)不同的業(yè)務(wù)類別及其風(fēng)險(xiǎn)，重在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，擔(dān)保市場越來越呈現(xiàn)細(xì)分趨勢，擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)有很大區(qū)別，很難用統(tǒng)一的規(guī)則來針對所有類別的業(yè)務(wù)；而不同的擔(dān)保業(yè)務(wù)需要不同的進(jìn)入門檻、風(fēng)險(xiǎn)控制手段和信息披露制度：比如金融增級擔(dān)保，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)表示，今后從事金融增級業(yè)務(wù)的擔(dān)保公司注冊資本不應(yīng)少于30億元人民幣，否則起不到金融增級作用，也無法覆蓋其中的風(fēng)險(xiǎn)；工程履約擔(dān)保有及時(shí)止損和分階段擔(dān)保的機(jī)制，所以，資本金幾個(gè)億的擔(dān)保公司可以為幾十個(gè)億的工程擔(dān)保。嚴(yán)格來說，籠統(tǒng)地談中小企業(yè)信用擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)是沒有意義的，要先明確風(fēng)險(xiǎn)的分類和定義，再來談怎么控制。
擔(dān)保行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的核心和監(jiān)管步驟：以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管重點(diǎn)明確，以風(fēng)險(xiǎn)及其管理為出發(fā)點(diǎn)，監(jiān)管重點(diǎn)是擔(dān)保機(jī)構(gòu)對各類風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制和管理，注重重大事故的預(yù)先防范：
強(qiáng)調(diào)擔(dān)保機(jī)構(gòu)面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在鑒別和衡量擔(dān)保機(jī)構(gòu)運(yùn)營時(shí)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)的程度；
強(qiáng)調(diào)要評估擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制制度。確保擔(dān)保機(jī)構(gòu)對其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)采取了足夠的管控措施；
實(shí)行差別監(jiān)管，充分考慮被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、規(guī)模大小和業(yè)務(wù)復(fù)雜性制訂監(jiān)管和檢查計(jì)劃，針對不同認(rèn)可機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)狀況，靈活地做出監(jiān)管反應(yīng)，有利于合理地分配和利用監(jiān)管資源，提高效率；
將風(fēng)險(xiǎn)評估狀況列入評級體系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管與評級制度的融合。
建言：分類監(jiān)管框架
國際上通常把擔(dān)保產(chǎn)品按風(fēng)險(xiǎn)程度排序，分別稱為“紅色品種”、“橙色品種”、“綠色品種”。“紅色品種”風(fēng)險(xiǎn)最大，“綠色品種” 風(fēng)險(xiǎn)最小，整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)程度形成了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)從高到低的連續(xù)光譜。實(shí)際上這只是一種資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分類而已，完全可以有不同的劃分方法。
鑒于中國擔(dān)保行業(yè)多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀和擔(dān)保產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，按不同業(yè)務(wù)品種和風(fēng)險(xiǎn)特征由不同機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管可能更容易覆蓋更多的部委機(jī)構(gòu)：
以上框架需要相對明確地區(qū)分行業(yè)監(jiān)管層次和職責(zé)，以避免因監(jiān)管模糊而導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管真空情況的出現(xiàn)。面對擔(dān)保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的違規(guī)行為，在某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)生的問題就有其相對的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或監(jiān)管層次負(fù)責(zé)。如果是單個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)生的違規(guī)，則由直接負(fù)監(jiān)管責(zé)任的部門進(jìn)行處理；如果是擔(dān)保機(jī)構(gòu)整體性的運(yùn)作出現(xiàn)違規(guī)，則需要更高層次的監(jiān)管部門協(xié)調(diào)制度來負(fù)責(zé)。
我國擔(dān)保業(yè)已經(jīng)形成“多頭監(jiān)管”的局面，可以在此基礎(chǔ)上發(fā)展成為分類監(jiān)管的制度，但分類監(jiān)管不等于“鐵路警察、各管一段”，隨著擔(dān)保品種的不斷推出，其所需的監(jiān)管能力必然超出單個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力范圍，各監(jiān)管部門在明確本部門職責(zé)的基礎(chǔ)上需要建立聯(lián)合協(xié)調(diào)的機(jī)制，通過簽署諒解備忘錄和舉行定期聯(lián)席會議加強(qiáng)各監(jiān)管部門的溝通，在會議上討論各自在監(jiān)管過程中遇到的問題和希望其他部門協(xié)同解決的問題，可以加強(qiáng)各監(jiān)管部門相互之間的聯(lián)系和協(xié)作，有利于強(qiáng)化總體監(jiān)管效果。
不同監(jiān)管領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)是最重要的，但在中國的特定國情下溝通的難度很大。主要難點(diǎn)在于：
根據(jù)我國政府部門運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，官員們更習(xí)慣垂直溝通的方式，對于跨部門的協(xié)調(diào)和溝通則缺乏積極性和主動性；現(xiàn)有法律并未對各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管、從組織體系上形成合力創(chuàng)造條件。
由于金融創(chuàng)新總是走在監(jiān)管前面，各監(jiān)管部門經(jīng)常會碰到一些難以界定監(jiān)管責(zé)任和職能的金融活動。因此，必然會出現(xiàn)監(jiān)管的交叉點(diǎn)和空白點(diǎn)。在交叉點(diǎn)難免會出現(xiàn)權(quán)力之爭，在空白點(diǎn)又難免會出現(xiàn)監(jiān)管真空。
事先約定的協(xié)調(diào)機(jī)制有助于應(yīng)對突發(fā)事件和處理危機(jī)，也有助于避免監(jiān)管的重復(fù)和真空，避免政策上的矛盾和反復(fù)。因此，在目前的分立監(jiān)管體制下，最為重要的任務(wù)之一，應(yīng)當(dāng)是建立明確的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效實(shí)施聯(lián)合監(jiān)管；同時(shí)在中央層面上形成傘形的監(jiān)管狀態(tài)，從而提高對擔(dān)保行業(yè)的宏觀整體把握，彌補(bǔ)整體性監(jiān)管的缺失。這實(shí)際上已經(jīng)是國際發(fā)展的趨勢，同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)的金融市場發(fā)展的要求。
本文作者巴曙松系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長；馬天驕系天華通寶投資顧問公司副總裁；尹竹青單位系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院
