中國(guó)三個(gè)政策性銀行的改革方案初步設(shè)計(jì)都是由中央銀行研究局的極少數(shù)人參與在周小川行長(zhǎng)的親自指揮下完成的。設(shè)計(jì)方案的知情人通常不超過(guò)五人，在嚴(yán)格保密的情況下起草、討論、修改、定稿最后上報(bào)國(guó)務(wù)院。這種神秘兮兮的做法似乎頗令人費(fèi)解。但可以肯定的是，它們面臨的改革內(nèi)容和目標(biāo)卻有相當(dāng)多的共通之處
最近幾個(gè)月來(lái)，關(guān)心金融改革的人們一直在議論中國(guó)三個(gè)政策性銀行的改革問(wèn)題，大家關(guān)心的焦點(diǎn)是：（1）誰(shuí)進(jìn)行改革思路設(shè)計(jì)；（2）初步方案的大體內(nèi)容有哪些；（3）這些方案什么時(shí)候出臺(tái)；（4）新改革方案將對(duì)三大政策性銀行自身發(fā)展及中國(guó)的金融體系建設(shè)產(chǎn)生哪些影響。在這里，我對(duì)上述四個(gè)問(wèn)題作一個(gè)簡(jiǎn)略的介紹和分析：
與四大國(guó)有商業(yè)銀行和全國(guó)股份制商業(yè)銀行自身組織研究力量先出方案、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社由地方政府出方案的改革思路設(shè)計(jì)程序不同，中國(guó)三個(gè)政策性銀行的改革方案初步設(shè)計(jì)都是由中央銀行研究局的極少數(shù)人參與在周小川行長(zhǎng)的親自指揮下完成的。據(jù)我所知，到目前為止，其初步方案出爐順序是中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。按照所謂“一行一策”的方針，每一單設(shè)計(jì)方案的知情人通常不超過(guò)五人，在嚴(yán)格保密的情況下起草、討論、修改、定稿最后上報(bào)國(guó)務(wù)院。這種神秘兮兮的做法似乎頗令人費(fèi)解。但作為一個(gè)旁觀者，我覺(jué)得這至少可以避免那種無(wú)休無(wú)止的爭(zhēng)論和部際會(huì)簽方面的麻煩從而提高改革決策效率。因?yàn)橹袊?guó)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在人民銀行，人民銀行又有其他“三會(huì)”（銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)）所無(wú)法比擬的高素質(zhì)研究力量，在改革開(kāi)放思路方面毫不保守。所以，由人民銀行的少數(shù)幾個(gè)人提出一些對(duì)中國(guó)金融改革能產(chǎn)生重大影響的大思路并且不與一些相關(guān)單位或人士討論，我覺(jué)得也算做是可充分理解。
三個(gè)政策性銀行盡管在功能定位、業(yè)務(wù)范圍、產(chǎn)品服務(wù)、資產(chǎn)質(zhì)量等方面存在這樣那樣的差異，并且，改革方案也將采取所謂的“一行一策”，但可以肯定的是，它們面臨的改革內(nèi)容和目標(biāo)卻有相當(dāng)多的共通之處，即：（1）矯正決策層和業(yè)界人士對(duì)政策性銀行功能定位的傳統(tǒng)理解（按國(guó)家指令開(kāi)展業(yè)務(wù)，虧損由國(guó)家兜底），將三個(gè)政策性銀行統(tǒng)統(tǒng)定義為國(guó)務(wù)院直屬、以落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為目標(biāo)的具有開(kāi)發(fā)型功能的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。這種職能定位意味著三個(gè)政策性銀行特別是農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)范圍將大幅放寬。（2）補(bǔ)充資本金。三個(gè)政策性銀行普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過(guò)低的問(wèn)題，因此，新方案一定要包括多渠道充實(shí)資本金并建立長(zhǎng)效、可持續(xù)的資本金補(bǔ)足機(jī)制方面的內(nèi)容。從目前中國(guó)狀況說(shuō)，既然確定了“純國(guó)有血統(tǒng)”不變，那么，資本金的補(bǔ)充渠道只能由財(cái)政注資、匯金公司注資以及在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)債券這三個(gè)方面構(gòu)成。（3）不良資產(chǎn)處置的方式及期限。在三個(gè)政策性銀行中，由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放了大量的十年、二十年以上期限的貸款，因此，風(fēng)險(xiǎn)暴露還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。從現(xiàn)在看，其資產(chǎn)的不良率只有2％左右，其狀況要優(yōu)于許多國(guó)內(nèi)一流的商業(yè)銀行。但農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行卻都面臨著一個(gè)共同的問(wèn)題，即：如何處置表內(nèi)不良貸款。進(jìn)出口銀行不良貸款的規(guī)模估計(jì)不足百億元人民幣。而農(nóng)發(fā)行由于體制、政策等原因所造成的不良貸款總額肯定要高得多。在不良資產(chǎn)的處置方式設(shè)計(jì)中有一個(gè)邏輯前提，即作為國(guó)務(wù)院直屬的政策性銀行由于指令性任務(wù)和安定團(tuán)結(jié)目的而造成的純粹政策性虧損，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)認(rèn)賬并給予相應(yīng)解決；而由于政策性銀行本身經(jīng)營(yíng)管理不善造成的貸款損失則應(yīng)當(dāng)由今后的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)轉(zhuǎn)撥備的方式進(jìn)行抵補(bǔ)。由國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)賴賬所造成的農(nóng)發(fā)行的巨額貸款損失還可采取和地方政府談判用債轉(zhuǎn)股的方式以糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變換所有者的辦法來(lái)解決，如此等等。一旦確定了不良資產(chǎn)的處置辦法，就應(yīng)該根據(jù)處理數(shù)額的難度確定計(jì)劃完成期限，如二年、三年、五年，等等。（4）治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制改革。一旦以開(kāi)發(fā)性銀行對(duì)三個(gè)政策性銀行進(jìn)行定位，這三個(gè)銀行的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)模仿現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。除了成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)或引入獨(dú)立董事制度外，其高級(jí)管理層也應(yīng)當(dāng)按照委托代理關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)，并對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)的思考，如董事長(zhǎng)和行長(zhǎng)是分設(shè)還是一人兼任、副行長(zhǎng)由董事長(zhǎng)、行長(zhǎng)提名還是上級(jí)組織部門(mén)直接委派任命、管理團(tuán)隊(duì)的報(bào)酬水平可否與業(yè)績(jī)相應(yīng)掛鉤、經(jīng)營(yíng)管理的問(wèn)責(zé)制度如何設(shè)計(jì)，等等。（5）運(yùn)行模式。既然開(kāi)發(fā)性銀行在功能上具有完成政府政策目標(biāo)和依賴市場(chǎng)開(kāi)拓業(yè)務(wù)這種雙重特性。那么，開(kāi)發(fā)性銀行在財(cái)務(wù)管理和考核上也理應(yīng)采取分賬管理方式。分別設(shè)立指令性賬戶和指導(dǎo)性賬戶也不失為一種解決辦法。指令性賬戶用于記錄反映完成國(guó)家的政策性任務(wù)目標(biāo)的資金、財(cái)務(wù)狀況，指導(dǎo)性賬戶則用來(lái)記錄和反映配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項(xiàng)自營(yíng)性、開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)信息。一旦設(shè)立了指令性和指導(dǎo)性兩類(lèi)賬戶，三個(gè)開(kāi)發(fā)性銀行的資金來(lái)源、運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、監(jiān)管主體等各個(gè)方面都會(huì)發(fā)生新的變化。從邏輯上說(shuō)，兩個(gè)賬戶之間必定要設(shè)立隔離機(jī)制，這種機(jī)制也會(huì)對(duì)三個(gè)開(kāi)發(fā)性銀行的組織管理體制、實(shí)際業(yè)務(wù)流程、經(jīng)營(yíng)管理力量配備、形成差別約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等帶來(lái)一系列的影響。
以上，我們只是在媒體相關(guān)報(bào)道的基礎(chǔ)上進(jìn)行的一些推斷分析。據(jù)說(shuō)，三個(gè)政策性銀行的所謂“一行一策”的個(gè)性化改革方案均已由人民銀行報(bào)到了國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院怎樣批準(zhǔn)這些設(shè)計(jì)方案，在批準(zhǔn)之前，還需不需要經(jīng)過(guò)某種意見(jiàn)咨詢程序以及具體的改革方案出臺(tái)時(shí)間表，等等；所有這些問(wèn)題，本人都不好妄加推斷。值得注意的只是一點(diǎn)，即中央對(duì)三個(gè)政策性銀行改革的良苦用心應(yīng)當(dāng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)界所理解。
2001年前后，理論界也出現(xiàn)了一些對(duì)三個(gè)政策性銀行存在必要性的質(zhì)疑性議論，我本人在1999年時(shí)就提出過(guò)這類(lèi)意見(jiàn)。現(xiàn)在看來(lái)，三個(gè)政策性銀行的存在也有相當(dāng)?shù)姆e極意義，只不過(guò)對(duì)其要調(diào)整定位、拓展功能、改善治理、重建機(jī)制。
中國(guó)是個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，讓市場(chǎng)機(jī)制最充分地發(fā)揮作用是總體改革的既定目標(biāo)。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我們碰到了許多行政干預(yù)仍嫌過(guò)多、市場(chǎng)機(jī)制受到壓抑的事例，但另一方面，我們也從投資、生產(chǎn)、貿(mào)易等方方面面看到了市場(chǎng)失靈的可怕后果。這類(lèi)現(xiàn)象，在金融體系中已屢見(jiàn)不鮮。例如，在對(duì)“三農(nóng)”、對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)、對(duì)中小企業(yè)的金融支持方面，我國(guó)的營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)普遍存在服務(wù)不到位、甚至機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)的退出行為。再比如，對(duì)事關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提升的某些高風(fēng)險(xiǎn)性投資產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，中國(guó)的各個(gè)商業(yè)銀行均表現(xiàn)為行為閃避和態(tài)度冷漠。顯然，這也是一種市場(chǎng)失靈，它要求國(guó)家的干預(yù)和介入，而將三個(gè)政策性銀行徹底轉(zhuǎn)化為開(kāi)發(fā)性銀行，既讓它們落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)政策目標(biāo)，又基于市場(chǎng)規(guī)律拓寬服務(wù)領(lǐng)域減少機(jī)構(gòu)和人員的功能性浪費(fèi)，就是一種相當(dāng)現(xiàn)實(shí)的優(yōu)化選擇。三個(gè)政策性銀行的改革將彌補(bǔ)中國(guó)銀行業(yè)組織體系結(jié)構(gòu)和功能上的缺陷，因此，可視做金融改革的重大進(jìn)步。
作者系中國(guó)社科院金融研究中心教授
