�。壅∫�本文結(jié)合湖北省的實(shí)際情況，對農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)行政策、現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了分析，提出了項(xiàng)目建議總體方案，對項(xiàng)目可行性進(jìn)行了論證，提出了融資方案。
�。坳P(guān)鍵詞］農(nóng)村公路 公路融資 信用結(jié)構(gòu)
前 言
根據(jù)中央建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署和交通部的規(guī)劃，農(nóng)村公路建設(shè)已成為“十一五”公路建設(shè)的重要內(nèi)容，中央一號文件也強(qiáng)調(diào)了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要性，明確了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的總體要求，是當(dāng)前和今后一個時期指導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的綱領(lǐng)性文件。2006年1月20日，交通部部長李盛霖赴湖北省調(diào)研農(nóng)村公路建設(shè)時強(qiáng)調(diào)，“十一五”期間，湖北農(nóng)村公路建設(shè)的任務(wù)仍然十分艱巨，在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的同時，需進(jìn)一步加快農(nóng)村公路建設(shè)。湖北省交通廳作為地方交通主管部門，編制了本地區(qū)的“十一五”農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃，并向國家開發(fā)銀行提出80億元的貸款申請，用于湖北省“十一五”期間農(nóng)村公路建設(shè)。
湖北省交通廳與國家開發(fā)銀行合作多年，且一直是國家開發(fā)銀行優(yōu)質(zhì)客戶，雙方有著良好的合作基礎(chǔ)和前景。鑒于湖北省交通項(xiàng)目處于快速發(fā)展時期，融資需求較大，國家開發(fā)銀行將充分發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢，為湖北省“十一五”農(nóng)村公路的建設(shè)和發(fā)展提供全面、優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。
一、項(xiàng)目背景
�。ㄒ唬┈F(xiàn)行政策
1.國家政策
農(nóng)村公路建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是當(dāng)前和“十一五”交通建設(shè)的重中之重。2005年，為規(guī)范中央車購稅投資補(bǔ)助農(nóng)村公路建設(shè)計(jì)劃管理，確保國家資金的安全和有效使用，交通部出臺了《中央車購稅投資補(bǔ)助農(nóng)村公路建設(shè)計(jì)劃管理暫行辦法》，貫徹“以地方政府為主，中央扶持，社會各方參與”的方針，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級負(fù)責(zé)；因地制宜，分類指導(dǎo)；村民自愿，民主決策；建養(yǎng)并重，協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則組織實(shí)施。同時，交通部和國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村公路改造工程管理辦法》，要求農(nóng)村公路改造工程實(shí)行分級、分類管理，遵循權(quán)責(zé)一致的原則，加強(qiáng)農(nóng)村公路改造工程管理，確保工程質(zhì)量。
今年，交通部頒布的《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》是第一部專門規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理的行政規(guī)章，為依法加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)管理提供了依據(jù)。國家政策的相繼出臺，對加快農(nóng)村公路建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村公路健康持續(xù)發(fā)展、服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。
2.湖北省政策
今年2月29日，湖北省人民政府召開了關(guān)于加快農(nóng)村公路建設(shè)的專題會議，會議決定：
�。�1）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，分階段、有重點(diǎn)地穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)。規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，農(nóng)村公路建設(shè)一定要有科學(xué)的規(guī)劃，要通過優(yōu)化公路網(wǎng)絡(luò)，花最少的錢把事情辦好。
�。�2）嚴(yán)格建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，合理確定建設(shè)規(guī)模。通村公路路面寬度原則上按3.5米控制，一般以油路為主，確需修水泥路的也要通過加強(qiáng)管理控制投資，以減輕地方政府承擔(dān)缺口資金的壓力。
（3）統(tǒng)一通村公路補(bǔ)助政策。對納入省規(guī)劃內(nèi)的通村公路建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)一按10萬元/公里的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。省交通廳要按這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，根據(jù)資金缺口來確定籌資規(guī)模和渠道。
�。�4）切實(shí)加大對農(nóng)村公路建設(shè)的政策支持力度。凡是外省出臺的有利于農(nóng)村公路發(fā)展的政策，我們都要借鑒。為解決農(nóng)村公路建設(shè)資金缺口問題，一是原則同意適當(dāng)提高全省高速公路通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照不高于周邊省份的原則，按約10%左右的幅度進(jìn)行調(diào)整。二是同意對經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)村公路建設(shè)貸款實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。三是同意實(shí)行農(nóng)村公路建設(shè)資金預(yù)撥制度，每年由省財政廳調(diào)度2億元資金給省交通廳，由省交通廳對農(nóng)村公路建設(shè)按每公里2萬元的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)撥資金，省交通廳年底歸還。四是市縣政府財政應(yīng)根據(jù)財力，對通村公路建設(shè)實(shí)行補(bǔ)助。
�。�5）規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)管理。省交通廳會同有關(guān)部門研究制定一套農(nóng)村公路建設(shè)、資金、質(zhì)量、養(yǎng)護(hù)管理辦法，以此推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)的規(guī)范、有序進(jìn)行。
3.國家開發(fā)銀行政策
近年來，國家開發(fā)銀行作為國家的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以融資推進(jìn)市場建設(shè)，打通瓶頸制約，在繼續(xù)支持國家“兩基一支”等重要領(lǐng)域的同時，也不斷探索支持新農(nóng)村建設(shè)等富民領(lǐng)域的發(fā)展。今年4月4日，國家開發(fā)銀行與交通部簽訂了《“十一五”期間支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通科技創(chuàng)新開發(fā)性金融合作協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議和中央1號文件精神，高速公路、國省干線公路網(wǎng)、沿海港口、內(nèi)河水運(yùn)和交通科技等交通“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)，將是今后雙方合作的主要領(lǐng)域。特別是農(nóng)村公路建設(shè)，要確保國家“十一五”交通規(guī)劃的順利實(shí)施和產(chǎn)業(yè)政策的貫徹落實(shí)，在湖北重點(diǎn)支持城鄉(xiāng)道路。
�。ǘ┖笔∞r(nóng)村公路建設(shè)現(xiàn)狀
湖北省位于我國中部，與河南、安徽、湖南、江西、重慶、陜西等六個省市接壤，是全國重要的糧、棉、水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是農(nóng)業(yè)大省�！笆濉逼陂g，農(nóng)村公路建設(shè)取得突破性進(jìn)展。截止2005年底，湖北省農(nóng)村公路達(dá)17.3萬公里，其中：縣道1.6萬公里、鄉(xiāng)道5.92萬公里、村道9.78萬公里。全省基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青（水泥）路，97.1%的行政村通公路，行政村通瀝青（水泥）路率達(dá)到41.7%，較“九五”末增長20.7個百分點(diǎn)；結(jié)束了759個行政村不通公路和259個鄉(xiāng)、5935個行政村不通瀝青（水泥）路的歷史；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村通客運(yùn)班車率分別達(dá)到98%和69%.農(nóng)村公路通達(dá)深度與晴雨通車能力得到了較大提高。
但是湖北省農(nóng)村公路建設(shè)同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相比還有較大的差距，主要表現(xiàn)在：
1.公路技術(shù)等級低，路況差：農(nóng)村公路中沒有路面鋪裝的土路占比為75%，等級以外公路占比為45.1%，有57%的行政村沒有通瀝青（水泥）路（2.9%的行政村不通公路）。
2.地區(qū)間發(fā)展不平衡：武漢市及鄂州市已實(shí)現(xiàn)村村通瀝青（水泥）路，而鄂西地區(qū)行政村瀝青（水泥）路通達(dá)率不足40%.
3.渡口、渡船年久失修，更新改造相對滯后，資金投入明顯不足，存在重大事故隱患。
�。ㄈ┖笔 笆晃濉鞭r(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)
“十一五”期間，湖北省將著力推進(jìn)社會主義新農(nóng)村“通達(dá)、通暢工程”，打造“網(wǎng)絡(luò)村鎮(zhèn)、安全經(jīng)濟(jì)、人便于行、貨暢其流”的交通環(huán)境。
一是進(jìn)一步加大農(nóng)村交通投入。農(nóng)村交通投資規(guī)模約為233億元，其中農(nóng)村公路建設(shè)229億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站、候車棚和招呼站建設(shè)1億元。到2010年，全省鄉(xiāng)鄉(xiāng)通等級瀝青（水泥）路，80%以上的行政村通瀝青（水泥）路；鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%；全省90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有等級客運(yùn)站，95%以上的行政村建有候轢棚或招呼站，基本實(shí)現(xiàn)“村村通公路、村村通客車”。
二是加快農(nóng)村公路建設(shè)。新改建通鄉(xiāng)瀝青（水泥）路4150公里，新建通村公路4600公里，建設(shè)通行政村瀝青（水泥）路6.8萬公里，全省行政村瀝青（水泥）路通達(dá)率2007年達(dá)到63%，2010年達(dá)到80%；國家商品糧基地行政村瀝青（水泥）路通達(dá)率2007年達(dá)到72%，2010年達(dá)到95%.
三是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造。對學(xué)生渡口、重要風(fēng)景旅游區(qū)渡口、客流集中的渡口以及三峽庫區(qū)新增渡口重點(diǎn)實(shí)話達(dá)標(biāo)改造，積極采取撤渡建橋措施，消除安全隱患。全面完成2200處鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造任務(wù)，讓農(nóng)民群眾乘上平安渡、坐上放心船。
四是加快路運(yùn)一體化進(jìn)程。解決好農(nóng)村乘車難、候車難的問題，真正做到“客車通到村口，貨車通到田頭”。
（四）湖北省農(nóng)村公路建設(shè)管理體制
湖北省農(nóng)村公路建設(shè)是按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)”的原則，以地方政府為主體進(jìn)行建設(shè)和管理。省政府成立農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)決定、協(xié)調(diào)、解決重大問題，落實(shí)配套政策。各縣市人民政府負(fù)責(zé)組建農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主，組織實(shí)施轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施中的征地拆遷、資金籌措、前期工作等，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量、資金、安全管理及廉政建設(shè)等工作。其中鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)，村道由村民委員會在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下，按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設(shè)。省交通廳主管全省農(nóng)村公路建設(shè)，同時為農(nóng)村公路建設(shè)籌集一部分資金，按各地市的建設(shè)計(jì)劃下?lián)�。省公路局受交通廳委托負(fù)責(zé)全省農(nóng)村公路建設(shè)行業(yè)管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村公路建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)和工程管理，協(xié)調(diào)解決建設(shè)過程中的重大事項(xiàng)，確保工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、施工安全和資金安全，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，收集、整理和反饋建設(shè)信息。
目前，湖北省交通廳制定了《湖北省路網(wǎng)改善工程管理辦法》、《湖北省縣際及縣鄉(xiāng)公路改造工程管理實(shí)施辦法》和《湖北省通村公路改造工程實(shí)施意見》等一系列規(guī)章制度，各市州、縣市交通公路部門履行管理職責(zé)，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)行業(yè)務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)。
二、項(xiàng)目建設(shè)總體方案
�。ㄒ唬╉�(xiàng)目建設(shè)的必要性
農(nóng)村公路建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要組成部分，是新時期黨中央、國務(wù)院部署的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，是全國公路交通工作的重點(diǎn)。本項(xiàng)目建設(shè)是增加湖北省農(nóng)民收入的有效途徑，是擴(kuò)大需求、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要措施，對建設(shè)全省便捷、通暢、高效、安全的交通網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)輸服務(wù)體系更是具有重要意義。
�。ǘ╉�(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容及建設(shè)規(guī)模
湖北省交通廳結(jié)合國家規(guī)劃及本省的實(shí)際情況，在通過采用GPS系統(tǒng)普查全省公路情況的基礎(chǔ)上，制定了《湖北省 “十一五”農(nóng)村公路發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)展目標(biāo)如下。建設(shè)努力實(shí)現(xiàn)“四個基本翻番”：一是等級公路里程基本翻一番，由9.5萬公里增長到近16萬公里；二是有鋪裝、簡易鋪裝路面里程翻一番以上，由4.3萬公里增長到11.5萬公里；三是行政村瀝青（水泥）路通達(dá)率翻一番，由43%增加到90%；四是渡口達(dá)標(biāo)建設(shè)規(guī)模翻一番，由達(dá)標(biāo)渡口621處到新增1500處。
建設(shè)內(nèi)容具體如下：
1.縣、鄉(xiāng)道二級公路1506公里
該部分工程總投資240960萬元，建設(shè)內(nèi)容為將交通量較大的縣道鄉(xiāng)道從原來的三、四級公路改擴(kuò)建為二級公路，即由原來的低等級公路改造為高等級公路。
2.縣、鄉(xiāng)道等級公路改造4230公里
這部分工程總投資190350萬元，建設(shè)內(nèi)容是將原來的等級以外的縣道鄉(xiāng)道改擴(kuò)建為三、四級公路。
3.省際出口及斷頭路4900公里
該部分工程總投資367500萬元，建設(shè)內(nèi)容為貫通湖北省與外省之間及省內(nèi)的縣際、鄉(xiāng)際公路（除國道、省道外），完善省內(nèi)農(nóng)村路網(wǎng)，消除斷頭路。
4.通村公路（通達(dá)工程）4600公里
該部分工程總投資92000萬元，為國家的通達(dá)工程一部分，解決部分行政村不通公路的問題，該部分公路按四級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
5.通行政村瀝青（水泥）路70800公里
該部分工程總投資1416000萬元，為改善通行政村公路的路況，主要為將原有的土路改造為瀝青（水泥）路。
6.農(nóng)村公路渡口改橋27000延米
該部分工程總投資54000萬元，為在部分公路渡口建造橋梁，改善公路的通行條件。
項(xiàng)目覆蓋湖北全省16個地市州及林區(qū)，具體如表1.
�。ㄈ╉�(xiàng)目建設(shè)資金籌措方案
“十一五”期間湖北省農(nóng)村公路全部建設(shè)項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資236.1億元（涵蓋了建設(shè)期利息），其中資本金156.1億元，占總投資的比例為66%，申請銀行貸款80億元，占總投資的比例為34%.籌資方案如表2.
�。ㄋ模� 國家開發(fā)銀行貸款承諾情況
今年年初，湖北省交通廳以《關(guān)于就湖北省“十一五”農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目申請國家開發(fā)銀行貸款的函》向國家開發(fā)銀行提出貸款申請。為支持湖北省農(nóng)村公路建設(shè)，國家開發(fā)銀行就農(nóng)村公路貸款問題開展了一系列研究和開發(fā)工作，通過與湖北省交通廳的多次座談和現(xiàn)場調(diào)查，共同探索現(xiàn)行體制下農(nóng)村公路發(fā)展的途徑，以推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)的進(jìn)程。經(jīng)過國家開發(fā)銀行總行2006年第6期貸款委員會審議，同意有條件承諾貸款50億元，貸款期限20年（含寬限期3年）。另外30億元貸款，待項(xiàng)目貸款條件成熟后另報。湖北省交通廳承諾以湖北省高速公路通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高10%的收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押擔(dān)保，同時承諾以交通規(guī)費(fèi)或“費(fèi)改稅”后財政劃撥的交通專項(xiàng)資金償還國家開發(fā)銀行貸款本息。
三、項(xiàng)目資本金來源可靠性分析
�。ㄒ唬┛煽啃苑治�
在資本金的構(gòu)成中，交通部農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)貼資金523000萬元，占資本金的比例為33.5%，各地市自籌資金1037810萬元，占資本金的比例為66.5%.
�。�1）交通部農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)助資金523000萬元
交通部制定的《農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》中明確，在“十一五”期間國家每年用于農(nóng)村公路的建設(shè)資金在200億以上。該筆資金通常以投資補(bǔ)助的形式補(bǔ)貼各省公路建設(shè)，湖北省申請將通村公路（通達(dá)工程）4600公里、通行政村瀝青（水泥）路45000公里、農(nóng)村公路渡口改橋27000延米列入交通部投資補(bǔ)助計(jì)劃，交通部已原則同意。根據(jù)現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，通村公路（通達(dá)工程）每公里補(bǔ)助10萬元，通行政村瀝青（水泥）路每公里補(bǔ)助10萬元，農(nóng)村公路渡口改橋每延米補(bǔ)助1萬元。以上三項(xiàng)可落實(shí)交通部農(nóng)村公路建設(shè)補(bǔ)助資金523000萬元。
�。�2）各市州自籌資金1037810萬元
本項(xiàng)目覆蓋湖北全省16個地方州及林區(qū)，按湖北省目前的運(yùn)作模式，農(nóng)村公路建設(shè)由地方人民政府負(fù)責(zé)，其中鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，村道在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，由村民委員會按照“村民自愿、民主決策、一事一議”的方式組織建設(shè)。項(xiàng)目沿線征地拆遷、青苗補(bǔ)償、路基工程所需資金均由相關(guān)地（市、州）政府籌集投入。省公路管理局負(fù)責(zé)核定單項(xiàng)工程形象進(jìn)度，依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度及資本金到位情況按比例撥付補(bǔ)助資金。
農(nóng)村公路建設(shè)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，是湖北省各級政府的工作重點(diǎn)。目前湖北省交通廳與省政府?dāng)M采取以下措施增強(qiáng)地方政府自籌資金的出資能力。
1.爭取省人大立法，從各級地方財政收入中拿出一定比例資金用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
2.將農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃納入各級黨委、政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村的整體規(guī)劃之中，把部門建設(shè)的目標(biāo)變成政府管理目標(biāo)。
3.捆綁使用以工代賑、扶貧資金、對口支援資金和社會捐資等各方面資金用于農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。
4.交通、水利、廠礦等重點(diǎn)工程施工便道與通村公路規(guī)劃結(jié)合起來統(tǒng)一組織實(shí)施。
5.在城市近郊，通過增值土地置換，籌集農(nóng)村公路建設(shè)資金。
�。ǘ╋L(fēng)險分析
本項(xiàng)目需要地方政府落實(shí)的自籌資金較多，落實(shí)存在一定的難度，湖北省交通廳對農(nóng)村公路項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、監(jiān)督管理、收費(fèi)等全過程負(fù)責(zé)，對項(xiàng)目的實(shí)施和落實(shí)地方自籌資金有一定優(yōu)勢。為確保地方自籌資金的落實(shí)，各級政府的投入及動員社會各方力量是前提。
四、項(xiàng)目市場分析
本項(xiàng)目為公益項(xiàng)目，不收費(fèi)，需要從湖北省全省收費(fèi)公路范圍總體考慮市場風(fēng)險。
（一）湖北省客貨運(yùn)輸狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
湖北省是我國重要的交通樞紐省份，地理優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯。國家公路交通干線在湖北境內(nèi)縱橫交錯，起著連接?xùn)|西、貫穿南北的重要作用。湖北省公路交通一直呈持續(xù)發(fā)展的趨勢，“十五”期間，湖北省公路完成旅客運(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量、貨運(yùn)量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量為30.4億人次、1610億人公里、15.5億噸、1144億噸公里，分別較“九五”增長14.3％、22.6％、10.7％和17.7％；根據(jù)趨勢預(yù)測至2010年，湖北省客運(yùn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量、貨運(yùn)量、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量可達(dá)7.93億人次、503億人公里、4.2億噸、3485億噸公里，對道路的使用需求非常大。
�。ǘ┦召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的分析確定
1.高速公路項(xiàng)目
目前湖北省高速公路現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.4元/公里（標(biāo)準(zhǔn)小客車，下同）。與周邊省份收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)處于同一水平，低于沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份。影響收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變化的因素主要有項(xiàng)目的建設(shè)投資規(guī)模、貸款期限、還款要求、交通量和道路使用者受益及經(jīng)濟(jì)承受能力等。參考目前全國高速公路平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及湖北省經(jīng)濟(jì)增長水平，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有一定的上調(diào)趨勢，但漲幅不會過大。
2.一、二級公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
湖北省現(xiàn)有一、二級公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.25元/公里，與周邊省份相比，有一定的上調(diào)空間。
�。ㄈ╋L(fēng)險分析
隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度將進(jìn)一步加快，人們的經(jīng)濟(jì)活動和交通出行也會更加頻繁，因此本項(xiàng)目的建設(shè)對于湖北省收費(fèi)公路交通量的增長具有一定的促進(jìn)作用。項(xiàng)目市場風(fēng)險表現(xiàn)主要有以下兩點(diǎn)。
1.由于預(yù)測時間較長，區(qū)域內(nèi)交通量的實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)現(xiàn)時間有一定的不確定性。
2.現(xiàn)有公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)雖具有上調(diào)空間，但隨著公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營模式的變化，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)的幅度和實(shí)現(xiàn)的時間有一定的不確定性。
五、項(xiàng)目償債能力分析
�。ㄒ唬┻�款資金來源
本項(xiàng)目貸款由交通廳統(tǒng)借統(tǒng)還，還款來源為交通廳綜合收入，包括通行費(fèi)收入、規(guī)費(fèi)收入，以及湖北省政府給予優(yōu)惠政策所產(chǎn)生收入等等。
目前，為解決該省農(nóng)村公路建設(shè)資金問題，省政府?dāng)M給予一定的優(yōu)惠政策，主要有以下幾個方面：
1.將全省高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高10%，由此產(chǎn)生的增收部分專項(xiàng)用于農(nóng)村公路建設(shè)，2005年湖北省高速公路收費(fèi)總計(jì)約31.5億元，則該部分資金今后每年至少可達(dá)3億元。
2.省交通廳擬報請省政府批準(zhǔn)，以2005年度全省經(jīng)營性收費(fèi)高速公路營業(yè)稅收入總額為基數(shù)，將以后年度營業(yè)稅收入增加部分予以返還，�？钣糜谵r(nóng)村公路建設(shè)。
3.暫緩交納水利基金（應(yīng)上繳省財政并由其支配），應(yīng)繳部分用于農(nóng)村公路建設(shè)。
2、3兩項(xiàng)每年可籌資金約0.7～0.8億元。
�。ǘ┻�款能力測算
項(xiàng)目自身無還款能力，貸款償還能力測算為交通廳綜合還款能力測算。
1.測算原則
�。�1）測算根據(jù)交通廳近幾年收支水平進(jìn)行預(yù)測。
�。�2）在測算中綜合考慮了包括交通廳現(xiàn)有項(xiàng)目、本次農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目、“十一五”擬建高速公路和干線路網(wǎng)項(xiàng)目在內(nèi)的總體出資情況和負(fù)債情況。
�。�3）在測算中充分考慮了省交通廳在公路（含農(nóng)村公路）管理和養(yǎng)護(hù)方面的各項(xiàng)支出。
�。�4）項(xiàng)目貸款期限的測算以20年（含寬限期3年）考慮。
�。�5）對于償債能力的測算主要使用“可用資金”這一指標(biāo)，其含義是指交通廳的規(guī)費(fèi)（含通行費(fèi)）收入之和扣除事業(yè)支出、養(yǎng)護(hù)工程與征收管理支出、客貨運(yùn)場站等設(shè)施建設(shè)支出、運(yùn)輸行業(yè)管理支出、當(dāng)年除本項(xiàng)目外的還本付息額和其它支出后的剩余部分，由交通廳自由支配，可用于本項(xiàng)目的還本付息及當(dāng)年建設(shè)項(xiàng)目資本金。
2.交通廳綜合償債能力測算
2005年底湖北省公路項(xiàng)目中長期負(fù)債余額429億元，其中交通廳負(fù)債141.9億元，所屬公路管理局及項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)債284.1億元。按照省政府統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，上述負(fù)債都需要由交通廳安排規(guī)費(fèi)和通行費(fèi)收入償還。依據(jù)交通廳1999-2005年的實(shí)際收支、在建及“十一五”期間擬建項(xiàng)目負(fù)債情況預(yù)測，由于需集中還款等原因，交通廳在2011年～2014年存在一定的還款壓力，可用資金的88%需用來償還本項(xiàng)目貸款（最高為2011年，需90%），2015年后，隨著公路目標(biāo)建設(shè)的實(shí)現(xiàn)和交通規(guī)費(fèi)、通行費(fèi)的持續(xù)增長，預(yù)計(jì)資金支出及還款壓力逐漸減小，保證償還貸款和項(xiàng)目持續(xù)建設(shè)能力逐年提高。
�。ㄈ╋L(fēng)險分析
項(xiàng)目自身無還款能力，項(xiàng)目貸款償債資金來源為交通廳綜合收入。近年來，湖北省公路建設(shè)任務(wù)較重，交通廳負(fù)債增長比較迅速，并且“十一五”期間貸款余額將進(jìn)一步增長，隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的實(shí)施，湖北省政府為解決農(nóng)村公路建設(shè)資金及貸款償還問題，擬出臺一系列政策增加交通廳的收入的措施，湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度將進(jìn)一步加快，但通過測算，交通廳2011年至2014年還款壓力仍然較大。
六、融資方案建議
面對空前規(guī)模的修路運(yùn)動，湖北省農(nóng)村公路建設(shè)必須形成并逐步完善以政府為主體，多渠道、多層次、多元化的投融資體系。針對湖北省農(nóng)村公路實(shí)際情況，建議湖北省交通廳在“十一五”農(nóng)村公路建設(shè)中應(yīng)關(guān)注以下內(nèi)容。
（一）以信用建設(shè)為基礎(chǔ)，發(fā)揮組織優(yōu)勢，強(qiáng)化風(fēng)險意識，規(guī)范和健全“借、用、還”機(jī)制，提高交通依法行政能力。
信用建設(shè)的基本原則對信用法律制度的創(chuàng)立和整個信用體系的建設(shè)實(shí)踐起著至關(guān)重要的統(tǒng)率作用。堅(jiān)持以下幾具關(guān)鍵點(diǎn)將有利于推進(jìn)湖北省農(nóng)村公路建設(shè)：
一是立法先行。結(jié)合各縣市實(shí)際情況，修訂或制定地方性法規(guī)，配套制定相應(yīng)的政府規(guī)章，形成比較完備的湖北交通地方法規(guī)規(guī)章體系，防止出現(xiàn)政出多門、各行其是的混亂格局。
二是示范激勵。從信用結(jié)構(gòu)來看，由于農(nóng)村公路項(xiàng)目不能收取通行費(fèi)，自己本身無還款能力，政府信用就成了關(guān)鍵，因此，加強(qiáng)信用體系建設(shè)，必須堅(jiān)持以重塑政府信用為重點(diǎn)，充分發(fā)揮地方政府信用在整個信用建設(shè)中的無可替代的示范激勵作用。為此，政府職能的基本定位要迅速從“權(quán)力政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任政府”，強(qiáng)化風(fēng)險意識，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，解決好依法行政，誠信行政的問題；要將信用環(huán)境的建設(shè)列入地方政府政績考核目標(biāo)，規(guī)范和健全“借、用、還”機(jī)制。
三是“德”、“法”并舉。經(jīng)濟(jì)信用的培育很大程度上有賴于倫理信用的推動。因此，要通過各種方式和途徑不斷地強(qiáng)化各級政府及其公職人員的信用觀念和信用意識。然而，今天的信用缺失很大程度上也離不開制度缺陷。我們的經(jīng)濟(jì)活動事先沒有透明可靠的信息可供查詢，事后對犯規(guī)的人又缺乏有效的制裁，在這樣的制度環(huán)境下，倫理信用與經(jīng)濟(jì)信用的流失是十分自然，并且難以完全避免的。所以，加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，除了必須高度重視“德治”，即不斷強(qiáng)化對社會主體的信用人格教育培養(yǎng)之外，還必須特別突出“法治”，即努力形成完備的法律體系與必要的制度安排，嚴(yán)懲各種形式的失信行為。
�。ǘ┺D(zhuǎn)變思想，堅(jiān)持多元化發(fā)展，多渠道籌集資金。
“要想富先修路”，但目前在廣大農(nóng)村地區(qū)，作為干線路網(wǎng)支撐的縣際公路和農(nóng)村公路發(fā)展相對滯后，總量不足，資金問題是農(nóng)村公路建設(shè)的主要瓶頸，建設(shè)資金來源一直窄且難。政府財政投入仍然是農(nóng)村公路建設(shè)的主要融資方式，但要發(fā)展農(nóng)村公路建設(shè)，單靠政府投放和老百姓自己掏口袋有如杯水車薪，遠(yuǎn)不能滿足資金需求。因此，尋找一個穩(wěn)定的資金來源是探尋農(nóng)村公路建設(shè)融資方式的目標(biāo)。
1.增加政府財政投入方式，提高農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目的資本金比例，減少公路部門的債務(wù)壓力。
（1）允許發(fā)行地方政府債券。我們可以借鑒國外地方政府債券融資的成功經(jīng)驗(yàn)。在美國，地方公路建設(shè)的主要資金來源于地方債券，地方債券以地方稅收及其他經(jīng)常性收入作為償債資金來源，而對經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目則以項(xiàng)目收入作為償債資金來源。在我國，應(yīng)建立規(guī)范的地方政府公路債券制度，允許地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公路償債資金。這是因?yàn)橐獜氐捉鉀Q公路債務(wù)問題就必須擴(kuò)大地方政府的償債責(zé)任，發(fā)行地方政府債券可以分散政府債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險，而且我國居民儲蓄的持續(xù)增長是地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌資的物質(zhì)基礎(chǔ)。允許地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公路償債資金，增強(qiáng)地方政府還債與發(fā)展能力，是有效避免債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險，加快地方公路建設(shè)的有效手段。
（2）增加財政補(bǔ)貼，實(shí)行民工建勤。民工建勤是社會辦交通的重要手段，依據(jù)《公路法》組織動員農(nóng)民改善自己的生存和生活條件，在我國有很多成功的例子�！吨腥A人民共和國公路管理?xiàng)l例》也明確提出了公路建設(shè)可以采用民工建勤的方法。因此，對于湖北省的農(nóng)村公路建設(shè)可以大力推行這一辦法，同時政府部門依據(jù)有關(guān)條例對民工實(shí)行補(bǔ)助。
2.籌集民間資金，提高民間投資積極性。
傳統(tǒng)的農(nóng)村公路建設(shè)一般遵循“誰受益誰修建”、“自己路自己修”的原則，發(fā)動村民主動捐款修路。由于這種捐款既沒有回收也沒有回報，使得本來就經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)民燃不起捐款的熱情，因此“搭便車”現(xiàn)象普遍。而且村民捐款數(shù)量多少不定，一般為小額捐款，很難籌集大筆資金。這就需要改變從村民手里拿錢的方式，改捐款為借款。村民借出去的錢不僅能收回，還能把自己盼了多年的路修好，同時還可以通過拍賣路橋冠名權(quán)、出讓林地使用權(quán)等方式激起村民的投資熱情，既公平又有效。
3.靈活招商引資，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
引進(jìn)內(nèi)資和外資是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動劑，能為區(qū)域經(jīng)濟(jì)注入生命力，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。湖北省各縣市應(yīng)根據(jù)各自不同的優(yōu)勢招商引資，發(fā)展公路建設(shè)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，包括農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源、旅游資源等優(yōu)勢。
生產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)可以此吸引外來資金，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。旅游資源豐富的地區(qū)可以以開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的一定權(quán)力作為籌碼，鼓勵并吸引外來資金在當(dāng)?shù)赝顿Y修路。礦產(chǎn)資源在豐富的地區(qū)也可以一定的礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)，來換取當(dāng)?shù)氐墓方ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
招商引資是有效的融資方式，但在使用以資源換公路的策略時，一定要把握好“度”的問題。如果外來資金對當(dāng)?shù)氐馁Y源掠奪過度，就會影響該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，因此，在制定這方面的策略時要有遠(yuǎn)見，要權(quán)衡利弊大小后謹(jǐn)慎行事，政府在這方面起重要作用。
4.探討農(nóng)村特色的BOT、BT融資
公路建設(shè)BOT方式是指政府授予項(xiàng)目投資者以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營公路建設(shè)項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其通過融資建設(shè)和經(jīng)營公路建設(shè)項(xiàng)目，并準(zhǔn)許其通過收費(fèi)或開發(fā)沿線服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營以清償貸款，回收投資并賺取利潤。特許權(quán)期限屆滿時，將該公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無償移交給政府。
BT意為“建設(shè)-轉(zhuǎn)讓”，是由國內(nèi)外投資商從委托人手中獲得建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施的特許權(quán)后投資建設(shè)，竣工驗(yàn)收完成移交國家，由國家在約定年限內(nèi)分期分批償還投資商投資本息的方法。
目前我國BOT的相關(guān)投資法律體系還不很完善。但作為一種在國外已被證實(shí)是非常有效的新型融資方式，不僅應(yīng)在我國的高速公路和城市道路建設(shè)中積極運(yùn)用，而且也應(yīng)在我國的農(nóng)村公路建設(shè)中積極探討。
（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，確保農(nóng)村公路項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施和工程質(zhì)量。
為了確保農(nóng)村公路的順利實(shí)施并竣工，省交通廳應(yīng)該設(shè)計(jì)一套完整的確保地市自籌資金投入農(nóng)村公路的管理辦法。在采取動態(tài)管理的方式，保證項(xiàng)目的地方配套資金到位的同時，注重工程質(zhì)量，強(qiáng)化資金監(jiān)管。
1.落實(shí)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高10%的增收部分的具體運(yùn)作模式
雖然湖北省政府以會議紀(jì)要的形式?jīng)Q定將全省高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高10%的增收部分作為農(nóng)村公路建設(shè)專項(xiàng)資金，但由于該項(xiàng)資金省交通廳不掌握，涉及省高速公路集團(tuán)有限公司和一些獨(dú)立項(xiàng)目法人公司，資金的扣除和運(yùn)作模式有一定難度，建議由省政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡快確定高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高10%的增收部分用于農(nóng)村公路建設(shè)的具體模式，將該項(xiàng)資金落到實(shí)處。
2.研究制定農(nóng)村公路資金使用管理辦法
省人民政府明確：湖北省交通廳要會同有關(guān)部門研究制定一套農(nóng)村公路建設(shè)、資金、質(zhì)量、養(yǎng)護(hù)管理辦法。我們認(rèn)為，這項(xiàng)工作是非常必要的。
�。�1）湖北省農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)主要在2010年前，由于在此期間無法籌措到足夠的省補(bǔ)資金，需要銀行貸款予以支持，因此，項(xiàng)目建成后，仍需繼續(xù)籌措還款資金。由于農(nóng)村公路不收取車輛通行費(fèi)，因此，其貸款屬于財政負(fù)債性質(zhì)，在農(nóng)村公路資金使用管理辦法中應(yīng)該明確其償還資金的來源、規(guī)模等，并納入省級預(yù)算管理。
（2）農(nóng)村公路的管理體制在地方人民政府，由于不收取通行費(fèi)，只能靠掌握的養(yǎng)路費(fèi)用于養(yǎng)護(hù)，隨著農(nóng)村公路的大規(guī)模建設(shè)，地方人民政府根本無法完成所承擔(dān)的養(yǎng)護(hù)任務(wù)。農(nóng)村公路建設(shè)是一個方面，養(yǎng)護(hù)也是一個重要的方面。管理養(yǎng)護(hù)主體不明確、責(zé)任不落實(shí)，養(yǎng)護(hù)資金缺少穩(wěn)定渠道、投入嚴(yán)重不足，養(yǎng)護(hù)機(jī)制缺乏活力、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量不高等，直接影響農(nóng)村公路正常使用、行車安全和長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，適當(dāng)改革養(yǎng)護(hù)管理體制，建立穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)資金渠道，才能保證建成的農(nóng)村公路發(fā)揮應(yīng)有的作用。
3.研究制定增加省補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)案
按照省政府的決定，對納入省規(guī)劃內(nèi)的通村公路建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)一按10萬元/公里的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。我們認(rèn)為這樣可能會造成經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的平原地區(qū)造價低，補(bǔ)助比例高，而相對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的山區(qū)的補(bǔ)助比例低的現(xiàn)象。綜合分析目前的方案，預(yù)計(jì)對于一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)、建設(shè)難度大的山區(qū)和建設(shè)任務(wù)重的地市，資金落實(shí)將出現(xiàn)困難。會出現(xiàn)以下問題：拖欠施工單位建設(shè)資金、項(xiàng)目無法建成、減少建設(shè)規(guī)模，無論哪種情況都會影響整體建設(shè)進(jìn)度。
因此，建議做好調(diào)整省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)案，并充分考慮如下情況：增加單位里程投資規(guī)模；各地市資金籌措能力；各地市建設(shè)任務(wù)。真正將省政府的決定落到實(shí)處。
4.分階段用足用好財政補(bǔ)貼
建議省交通廳公路局負(fù)責(zé)對農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，并組織相關(guān)人員按規(guī)定比例進(jìn)行抽查。對縣、鄉(xiāng)公路建設(shè)，按項(xiàng)目執(zhí)行前、執(zhí)行中和抽驗(yàn)后分別撥付30%、50%和20%的辦法執(zhí)行；對村道公路建設(shè)補(bǔ)助款采取實(shí)施前撥總量的30%，實(shí)施過程中撥50%，項(xiàng)目完工并經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后撥付剩余的20%資金。
5.精心組織實(shí)施，嚴(yán)格工程質(zhì)量監(jiān)控
農(nóng)村公路修的好不好，工程質(zhì)量是關(guān)鍵。建議對農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)行倒計(jì)時制度，將年度任務(wù)分解到每季度、每月、每周，落實(shí)到項(xiàng)目，細(xì)化到人頭。縣委、政府建立季度匯報、亮點(diǎn)展示、定期通報制度，并與干部政績考核掛鉤，確保工程建設(shè)高效率、高質(zhì)量。同時全面落實(shí)工程招投標(biāo)制度和質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，縣上統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)，做到規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、材料管理、檢查驗(yàn)收“四統(tǒng)一”；在建設(shè)中實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和工程技術(shù)人員包質(zhì)量的雙重責(zé)任制，健全多層次、全方位的監(jiān)理、監(jiān)督體系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一名領(lǐng)導(dǎo)掛帥，選取人民代表、村委會中堅(jiān)持原則、有一定經(jīng)驗(yàn)的同志和縣通鄉(xiāng)辦對每條路派出的工程監(jiān)理人員組成質(zhì)量監(jiān)理、監(jiān)督組，嚴(yán)格工程質(zhì)量監(jiān)控。
6.探索農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理新機(jī)制
養(yǎng)護(hù)管理的根本問題在于體制和資金。首先，目前農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)體制是不太適宜的，應(yīng)該進(jìn)行一定范圍的改革，可以納入省公路局的管理范圍，也可以由地市、縣管理，但農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍和管理機(jī)構(gòu)必須是專業(yè)或準(zhǔn)專業(yè)的，必須有一套完善的規(guī)章制度保證路況標(biāo)準(zhǔn)。其次，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的最大障礙是缺乏資金，而財政資金在養(yǎng)護(hù)方面是責(zé)無旁貸的，靠“一事一議”等，只是權(quán)益之計(jì)，必須明確財政資金在養(yǎng)護(hù)方面的作用，堅(jiān)持實(shí)行“建、管、養(yǎng)”并舉的原則。
結(jié)束語
湖北省交通廳作為國家國家開發(fā)銀行的優(yōu)質(zhì)大客戶，國家國家開發(fā)銀行對湖北省交通廳擬投資建設(shè)的項(xiàng)目提供金融服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，非本建議書所能完全涵蓋，國家國家開發(fā)銀行將根據(jù)不同階段的具體需求提供相應(yīng)的金融服務(wù)，并希望與湖北省交通廳充分交流與互動，最大限度地提升金融服務(wù)的效能，為湖北省交通行業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（收稿日期：2006-06-10）
