自1988年我國第一條高速公路——滬嘉高速公路建成通車以來，我國高速公路事業(yè)蓬勃發(fā)展， 2006年底全國高速公路總里程達(dá)到4.54萬公里。2004年底，國務(wù)院通過的《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》規(guī)劃了約8.5萬公里的國家高速公路，加上各個地方政府規(guī)劃的地方高速公路，全國未來高速公路總里程將突破10萬公里�！笆晃濉逼陂g是我國高速公路快速發(fā)展、加大投資力度的時期，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》 要求“十一五” 末高速公路總里程達(dá)到6.5 萬公里， 比“十五”末新增2.4 萬公里。
本文研究的對象是“貸款修路，收費還貸”的高速公路。隨著高速公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，在具體執(zhí)行“貸款修路，收費還貸”的政策中，收費還貸高速公路貸款資金的財務(wù)風(fēng)險日益突出。建立什么樣的高速公路財務(wù)管理模式來加強貸款資金管理，降低和規(guī)避項目的財務(wù)風(fēng)險，是確保我國高速公路建設(shè)健康發(fā)展亟待研究和解決的一個重要問題。
一、我國高速公路財務(wù)管理存在的問題
政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路的財務(wù)管理模式是不相同的，但是它們都需要通過車輛通行費來償還銀行貸款，財務(wù)管理主要是防止出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險。收費還貸高速公路的財務(wù)風(fēng)險是指項目在規(guī)定的收費期限內(nèi)，或是因故中止收費，不能預(yù)期償還銀行貸款等債務(wù)所遭受的損失。由于目前大量高速公路的建設(shè)資金是利用高速公路收費權(quán)質(zhì)押向銀行取得貸款的，如果出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險就會使銀行大量的到期貸款無法收回，使得我國的高速公路投資體制惡化，導(dǎo)致更大的財務(wù)風(fēng)險。
二、政府還貸高速公路財務(wù)管理
政府還貸高速公路是由政府的交通主管部門實行統(tǒng)一貸款，然后利用高速公路建成后的通行費收入統(tǒng)一償還貸款。政府還貸的高速公路的收費票據(jù)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門統(tǒng)一�。ūO(jiān)）制。在政府還貸的高速公路中，每條高速公路的還貸能力是不同的，部分高速公路由于交通量比較小，在規(guī)定的最長收費年限中不能還清貸款。在此情況下，統(tǒng)一規(guī)范收費公路管理，消除收費公路還貸壓力可能帶來的財務(wù)隱患，已成為迫切需要研究并解決的問題。要加強收費還貸公路還貸研究，必須加強收費還貸公路財務(wù)管理研究，并對收費還貸公路融資、建設(shè)、運營、還貸實行一體化財務(wù)管理，保證貸款及時還清，使收費還貸建設(shè)公路形式持續(xù)健康的發(fā)展。對收費還貸形式應(yīng)采取一定的促進(jìn)和改變措施。
1.實行集中歸口分級管理
由省交通廳委托省公路局對收費還貸高速公路實行集中歸口管理。根據(jù)國務(wù)院《交通和車輛稅費改革實施方案》精神，高速公路項目應(yīng)將“所收資金全額納入財政專戶，實行‘收支兩條線’管理，不繳納營業(yè)稅等稅收。”結(jié)合實際情況，政府還貸高速公路應(yīng)由各省交通廳作為全省收費還貸高速公路車輛通行費財務(wù)收支主管單位，各省公路局按照省交通廳和財政廳批準(zhǔn)的計劃具體負(fù)責(zé)對收費還貸公路實施管理，包括收入及時上繳財政專戶，按計劃安排使用日常經(jīng)費、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費、還本付息等車輛通行費收支的財務(wù)核算與管理，各省財政廳通過對車輛通行費收支活動實施財政監(jiān)督和年度支出預(yù)算審批進(jìn)行管理。具體言之，在省范圍內(nèi)應(yīng)建立“三位一體”主管框架：由省交通廳作為全省通行費財務(wù)收支主管單位，由省公路局接受省交通廳委托，具體負(fù)責(zé)對收費還貸公路實施行業(yè)管理，包括對通行費收支的財務(wù)核算與管理，而省財政廳則對通行費收支活動實施財政、財務(wù)管理與監(jiān)督。
2.實行“統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸”和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”
對于收費還貸高速公路借款采用省交通廳統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法，省交通廳統(tǒng)一掌握審批權(quán)，并奉行嚴(yán)格的貸款政策。省公路局應(yīng)加強對轉(zhuǎn)貸資金的監(jiān)督管理，保證資金合理、有效使用，并如期足額歸還。公路項目貸款應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途�？顚Ｓ�，嚴(yán)格用于該項目支出。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的主要思路是：將貸款與收費還貸公路發(fā)生的建設(shè)貸款、借款、欠付款合并，對貸款總額由省交通主管部門或委托省公路局統(tǒng)一核定，承擔(dān)債務(wù)，在一定期限內(nèi)統(tǒng)一歸還的一種管理方法。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實施的必要性在于：一是可以大大提高收費還貸公路的綜合還貸能力，避免收費額高的站因還清貸款停止收費，而收費額低的站因還本付息能力差、收費期滿后還不清貸款要撤并，致使歸還銀行貸款和支付集資本息無來源的被動局面。二是加強了資金的監(jiān)督，統(tǒng)貸統(tǒng)還后，應(yīng)加強支出計劃管理，撥付到收費站只有正常經(jīng)費和收費設(shè)施費，這部分資金由收費站包干使用，超支不補；計劃還貸資金由省財政廳直接撥付貸款單位，確保�？顚Ｓ煤桶雌谶�本付息。三是實行統(tǒng)貸統(tǒng)還后，通行費收入可以統(tǒng)籌調(diào)度，做到余缺互補，提高資金的使用效率。
3.加強和完善車輛通行費管理
高速公路的車輛通行費是償還貸款的資金來源。收好、用好、管好車輛通行費資金，提高收費公路還貸能力，對實現(xiàn)公路建設(shè)的滾動發(fā)展具有重大意義。當(dāng)前車輛通行費管理混亂，導(dǎo)致瞞收、漏收、挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些收費站的人員經(jīng)費較低，再加上崗位責(zé)任制不清，沒有通行費收支的硬指標(biāo)，收多、收少或收好、收壞一個樣，導(dǎo)致產(chǎn)生貪污通行費票款，少收、漏收、免收的現(xiàn)象時有發(fā)生，不惜國家資金流失來謀求私利。
針對當(dāng)前收費站管理存在的問題，目前應(yīng)建立激勵約束機制，實行統(tǒng)一財務(wù)管理。按照產(chǎn)權(quán)激勵理論，產(chǎn)權(quán)主體及其代理者的管理成本能夠得到貨幣或非貨幣利益補償。否則，產(chǎn)權(quán)主體及其代理者就只能因襲固有的管理模式，缺乏創(chuàng)新管理的動力，甚至放松管理。在通行費征收管理中利用激勵、約束機制，調(diào)動征收人員的積極性，堵塞各種漏洞，做到應(yīng)征不漏，保證通行費足額征收和通行費收支按照統(tǒng)一規(guī)范管理與運作。將年度征收計劃層層分解，把計劃落實到收費站，實行目標(biāo)管理責(zé)任制，層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書。對完成征收計劃的收費站，正常經(jīng)費按支出計劃數(shù)足額撥付；未完成的，按欠收比例扣減有關(guān)管理單位和收費站的正常經(jīng)費；對超額完成征收計劃的收費站，收費站的資金除用于還貸以外，可以主要用于獎勵和福利等。
4.實行“統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線”管理
各收費站收取的通行費，要每天及時存入所在地的通行費收入專戶。省公路管理局每月分兩次上解至省交通廳通行費收入專戶。產(chǎn)權(quán)約束主要是指產(chǎn)權(quán)主體之間或產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部不同部分之間，事前明確責(zé)任，事后落實責(zé)任的一系列行為規(guī)范。管理者對管理目標(biāo)的有效管理，除用必要的利益激勵機制把收益化暗為明，還要落實責(zé)任壓力，施以相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)約束，強化監(jiān)督機制。結(jié)合通行費征收與解繳，應(yīng)強化通行費收支預(yù)算管理的硬約束，嚴(yán)格“統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線”管理及“�？顚Ｓ谩�、“專戶存儲”管理。
5.實行統(tǒng)一財務(wù)管理，加強會計核算。
公路部門應(yīng)加強依“貸款修路、收費還貸”政策所進(jìn)行的貸款項目財務(wù)管理，具體實行融資、建設(shè)、運營、還貸一體化管理。收費還貸公路應(yīng)實行統(tǒng)一財務(wù)管理，包括統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一收費票據(jù)、統(tǒng)一費用開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一會計核算等。統(tǒng)一票證管理，各省收費還貸公路通行費票證由省財政廳印制，省交通廳統(tǒng)一領(lǐng)取和發(fā)放。考慮到收費站點撤并的實際情況，全省適度調(diào)整并統(tǒng)一收費標(biāo)準(zhǔn)。
6.優(yōu)化通行費支出結(jié)構(gòu)、設(shè)立還本付息資金指令性指標(biāo)。
通行費支出開支范圍一般包括“還本付息資金”、“站點設(shè)施建設(shè)費”、“養(yǎng)護(hù)費用支出”、“管理費用支出”、“路政管理支出”以及“其他支出”等，目前，在通行費支出上存在兩個難點問題：一是人員支出所占結(jié)構(gòu)比過大；二是“還本付息資金”缺乏必要的指令性指標(biāo)限定，不能滿足及時足額還貸的需要。為此，在通行費支出開支范圍上應(yīng)注重支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，通過清理收費站點，合理設(shè)立收費站點及人員編制，適度提高通行費收費標(biāo)準(zhǔn)，控制人員支出結(jié)構(gòu)比；同時，對于還本付息資金安排，應(yīng)設(shè)立不低于全省通行費實際總收入的一定比例的指令性指標(biāo)，并專項用于償還貸款本息，以此作為消除還貸隱患的重要舉措之一。
7.建立“還貸平衡基金”，增強還貸能力。
為確保按期償還公路項目貸款，避免財務(wù)風(fēng)險，條件允許時應(yīng)建立還貸基金。各省要在統(tǒng)一清算項目的償債能力的基礎(chǔ)上，視債務(wù)情況確定較為統(tǒng)一的收費年限，對收費能力較好的項目按期繼續(xù)收費，將還款余額納入“還貸平衡基金”。
8.增加其它收入
高速公路管理者不應(yīng)僅僅局限于從車輛通行費中獲得收入，還應(yīng)該充分發(fā)展高速公路沿線的產(chǎn)業(yè)來獲得收益。例如在高速公路沿線發(fā)展廣告，在公路兩邊設(shè)置賓館、飯店、加油站、電話亭、汽車修理、生活服務(wù)區(qū)等。這些產(chǎn)業(yè)既方便了公路使用者，也能給交通部門或者高速公路企業(yè)帶來收益。
9.轉(zhuǎn)變管理方式
將現(xiàn)還貸公路轉(zhuǎn)換為經(jīng)營性收費公路，可以延長高速公路的收費年限。高速公路的交通量普遍是先低后高。對于政府還貸的高速公路可能由于交通量偏小，在規(guī)定的最長年限中通行費收入無法還清貸款。在這種情況下，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，將政府還貸公路轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性公路，可以延長高速公路的收費年限，以此來獲取足夠的資金償還貸款。
三、經(jīng)營性高速公路財務(wù)管理
經(jīng)營性高速公路一般是由公路公司出資建設(shè)、經(jīng)營和管理。目前公路公司除了出最小限額的資本金外，其它的資金都需要通過融資獲得。目前國內(nèi)最多的形式就是以高速公路建成后的收費權(quán)質(zhì)押給銀行獲得銀行貸款，本文所做的研究也是基于這種模式的。高速公路公司是企業(yè)，其財務(wù)管理和會計核算參照《高速公路公司財務(wù)管理辦法》和《公路經(jīng)營性企業(yè)會計制度》。公路經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營管理上有以下一些特點：（1）公路經(jīng)營企業(yè)的收費經(jīng)營屬于特許經(jīng)營。（2）公路經(jīng)營企業(yè)以盈利為目的，這就決定了其經(jīng)營目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營收益最大化。（3）公路經(jīng)營企業(yè)投資效益具有滯后性。（4）公路經(jīng)營企業(yè)的主營業(yè)務(wù)收入是公路車輛通行費收入，且一般都為現(xiàn)金收入。（5）公路經(jīng)營企業(yè)的通行費收入是通過分布在廣闊區(qū)域內(nèi)的基層收費站（點）收取形成的。收費站的票證管理、收入的上繳管理成為收入管理的重要內(nèi)容。（6）公路經(jīng)營企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營受到收費公路有期限經(jīng)營的制約和影響。
通常高速公路公司只經(jīng)營一條高速公路，即現(xiàn)在很多經(jīng)營性高速公路采取的“一路一公司”模式。根據(jù)高速公路公司的項目所處的不同時期，可以將高速公路公司的財務(wù)管理分為建設(shè)期的財務(wù)管理和經(jīng)營期的財務(wù)管理，各個階段具有不同的內(nèi)容。
在高速公路的建設(shè)期，財務(wù)管理的內(nèi)容主要就是建設(shè)資金的融資和項目建設(shè)費用的管理。在項目建設(shè)期間現(xiàn)金的流向如圖1（略）所示。
在融資的過程中，財務(wù)管理主要需要做好以下幾個方面的工作：
�。�1）做好財務(wù)預(yù)算，對于高速公路企業(yè)，在進(jìn)行投資前必須做好交通量的預(yù)測，因為高速公路建成后的通行費收入是高速公路公司的主要收入來源。應(yīng)該科學(xué)地預(yù)測各年的通行費收入，從而制定合理的還款計劃，以免導(dǎo)致在某些年度內(nèi)不能夠償還銀行貸款而帶來財務(wù)風(fēng)險。
（2）做好項目的投資預(yù)算，要充分考慮可能變化的因素，避免用完銀行貸款后項目仍不能建成的風(fēng)險。
�。�3）做好提款計劃，應(yīng)根據(jù)項目的進(jìn)展情況和自有資金的到位情況做好提款計劃，避免從銀行提款后而沒有支付出去，從而增加了需要支付的利息。
�。�4）財務(wù)管理人員要積極和銀行聯(lián)系，保持較好的關(guān)系，以方便解決融資過程中出現(xiàn)的問題。
經(jīng)營性高速公路經(jīng)營期的財務(wù)管理由其相應(yīng)的高速公路公司負(fù)責(zé)，執(zhí)行的是《高速公路公司財務(wù)管理辦法》和《公路經(jīng)營性企業(yè)會計制度》。高速公路公司為了獲得最大的利潤而投資建設(shè)高速公路，高速公路公司的收益直接取決于交通量的大小。對于高速公路公司，通常會出現(xiàn)以下財務(wù)風(fēng)險：
�。�1）項目建成后的前幾年交通量偏低，高速公路建設(shè)項目法人無法按期還本付息。但是在允許的收費年限內(nèi)，通行費是能夠還清貸款的。
�。�2）由于其它原因，如規(guī)劃了新的道路而造成了車輛分流，導(dǎo)致在收費年限內(nèi)無法償清銀行貸款的。
�。�3）現(xiàn)有的高速公路收費幾乎全部是以現(xiàn)金的形式收取通行費的�！妒召M公路管理條例》中規(guī)定，經(jīng)營性公路的收費票據(jù)必須由稅務(wù)部門統(tǒng)一印制。但是僅僅從收費的票據(jù)獲得的收費額通常小于實際收取的通行費，導(dǎo)致?lián)碛惺召M質(zhì)押權(quán)的銀行無法了解車輛通行費的真實數(shù)額。如果公路公司將收取的車輛通行費挪做它用，將導(dǎo)致不能及時償還銀行貸款。針對以上幾種情況，應(yīng)采取以下措施。
�。�1） 在制訂還款計劃時，要盡可能準(zhǔn)確預(yù)測各年的收益。由于高速公路的交通量通常是先低后高，所以在安排還款計劃時，前幾年安排較小的本金償還額，以避免上述第一種情況。
�。�2）對于由于分流而導(dǎo)致車流量下降，使得通行費收入無法償還銀行貸款時，應(yīng)及時向交通主管部門申請延長收費年限，并與銀行商議變更還款計劃。
�。�3） 建立一定的保障機制，確保收取的通行費扣除必要的開支外，其它優(yōu)先用于償還銀行本年度的貸款。在當(dāng)前的機制下就是要加強收費管理，避免收費員的作弊。然后可以成立一個專門的機構(gòu)來協(xié)同公路公司一起收費，使得政府交通部門和銀行能夠清楚地知道收費額，以減少不還貸款情況的發(fā)生�；蛘哂山煌ㄖ鞴懿块T建立統(tǒng)一的收費中心，由收費中心來收費，企業(yè)派人監(jiān)管，這樣就能夠保證高速公路公司能夠最大限度地償還銀行的貸款，減少整個行業(yè)的信用風(fēng)險，為高速公路的建設(shè)創(chuàng)造較好環(huán)境。
四、聯(lián)網(wǎng)收費高速公路財務(wù)管理
高速公路聯(lián)網(wǎng)收費是運用現(xiàn)代交通控制、信息管理理論，綜合先進(jìn)的計算機網(wǎng)絡(luò)、信息傳輸、圖像處理、電子測控等技術(shù)，建立高度智能化的綜合管理系統(tǒng)，對高速公路的交通監(jiān)控、收費、通信等信息進(jìn)行采集和處理。實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)收費可以節(jié)約建設(shè)收費站以及購買相關(guān)設(shè)備的投資，減少管理費用和收費員的開支，從而大大降低收費成本。在高速公路聯(lián)網(wǎng)收費的工作方式下，整個高速公路聯(lián)網(wǎng)車輛通行費的計算、拆分、清算劃撥等結(jié)算任務(wù)都在聯(lián)網(wǎng)收費系統(tǒng)中完成。聯(lián)網(wǎng)收費是高速公路收費方式發(fā)展的必然趨勢。
在聯(lián)網(wǎng)收費的方式下，財務(wù)管理的主要內(nèi)容就是通行費的結(jié)算。2000年，交通部發(fā)布了《高速公路聯(lián)網(wǎng)收費暫行技術(shù)要求》，其中對聯(lián)網(wǎng)收費結(jié)算的基本模式作出了規(guī)定。高速公路聯(lián)網(wǎng)收費通行費的結(jié)算通常由結(jié)算中心統(tǒng)一結(jié)算，扣除相應(yīng)的費用后再返還給交通部門或者高速公路公司。在聯(lián)網(wǎng)收費下，從結(jié)算中心可以知道各個高速公路公司的通行費數(shù)額，可以防止高速公路公司虛報通行費數(shù)額而不還銀行貸款，高速公路的還款直接通過結(jié)算中心匯入銀行賬戶，使得收費權(quán)質(zhì)押的貸款方式操作性更強，方便了高速公路的融資。
聯(lián)網(wǎng)收費分為現(xiàn)金收費和電子收費（無現(xiàn)金收費）。目前國內(nèi)主要還是采用現(xiàn)金收費。在現(xiàn)金聯(lián)網(wǎng)收費中，財務(wù)管理人員要采用相應(yīng)的機制防范收費人員作弊貪污，同時還要及時收集各個收費站的資金。而在電子收費的情況下，無現(xiàn)金收費使得整個收費過程安全可靠，也極大地方便了駕駛員，提高了高速公路的服務(wù)水平。隨著高速公路的發(fā)展，采用高速公路聯(lián)網(wǎng)電子收費是必然趨勢。
