國(guó)務(wù)院2004年12月27日通過(guò)的《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》中提出：用30年左右的時(shí)間，建成8.5萬(wàn)公里的高速公路網(wǎng)，屆時(shí)包括地方高速公路在內(nèi)，我國(guó)高速公路總里程將達(dá)到12萬(wàn)公里。交通部2006年9月5日印發(fā)的《公路水路交通十一五發(fā)展規(guī)劃》中提出：到2010年公路總里程達(dá)230萬(wàn)公里，高速公路里程達(dá)6.5萬(wàn)公里，5年新增加高速公路2.4萬(wàn)公里，總投資約1.2萬(wàn)億元。如何籌措這1.2萬(wàn)億元建設(shè)資金，是能否完成“十一五”高速公路建設(shè)任務(wù)的關(guān)鍵。因此，創(chuàng)新融資思路，拓展融資空間，成為我國(guó)“十一五”高速公路建設(shè)資金籌措的主要思路。各省在資金籌措實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，除繼續(xù)運(yùn)用原有的銀行借款、發(fā)行債券、發(fā)行股票、利用外資等資金籌集渠道外，積極探索，創(chuàng)新思路，積極引進(jìn)社會(huì)資金參與高速公路建設(shè)，拓寬高速公路融資渠道，改變高速公路建設(shè)由國(guó)家大包大攬的局面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近幾年先后有云南、湖南、湖北、四川、重慶、廣西等省區(qū)在引進(jìn)社會(huì)資金參與高速公路建設(shè)方面進(jìn)行了有益的嘗試，也取得一定的成效。社會(huì)資金進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，對(duì)加快我國(guó)高速公路建設(shè)步伐，緩解因政府公共財(cái)政投入不足而制約高速公路發(fā)展的被動(dòng)局面具有十分重要的意義。與此同時(shí)，各省引進(jìn)社會(huì)資金投資建設(shè)高速公路由于缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)，尤其是缺乏規(guī)范的社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策，社會(huì)資本進(jìn)入高速公路建設(shè)后，出現(xiàn)了項(xiàng)目業(yè)主資金掉鏈，項(xiàng)目無(wú)法按期完工，項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)期產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法支付債務(wù)本息、擠占正常養(yǎng)護(hù)資金致使公路通行狀況不佳等諸多問(wèn)題。因此，制定規(guī)范財(cái)務(wù)政策來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)就顯得十分必要和迫切。
一、制定規(guī)范社會(huì)資金投資公路財(cái)務(wù)政策的必要性
�。ㄒ唬┩顿Y高速公路建設(shè)社會(huì)資金界定
何謂投資高速公路建設(shè)的社會(huì)資金。本文認(rèn)為除各級(jí)政府財(cái)政投資、政府交通主管部門及其所屬企事業(yè)單位為投資主體投資高速公路建設(shè)以外的其它經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等依法擁有的投入高速公路建設(shè)的資金，叫作社會(huì)資金，這是相對(duì)于交通部門而言的廣義的社會(huì)資金。投資者包括國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、自然人等。投資方式有BOT、BT、合資合作建設(shè)等多種形式。
（二）制定規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)財(cái)務(wù)政策的必要性
1.收費(fèi)高速公路具有的公共物品和私人物品的雙重屬性要求我們必須制定規(guī)范性財(cái)務(wù)政策
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將物品分為私人物品和公共物品兩類。這兩類物品的最大差異在于它們的消費(fèi)是否具有排他性。私人物品具有消費(fèi)上的排他性，而公共物品的消費(fèi)不具有排他性，即具有共享性。高速公路具有明顯的公共物品屬性，屬于公共物品已是不爭(zhēng)的事實(shí)，且作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)設(shè)施，理應(yīng)是由政府投資的公共產(chǎn)品。盡管我國(guó)改革開(kāi)放20多年來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，國(guó)家財(cái)力日趨雄厚，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各方面對(duì)財(cái)政資金需求巨大，國(guó)家財(cái)政尚無(wú)能力全部擔(dān)負(fù)起公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金重任，交通基礎(chǔ)設(shè)施的需求與供給之間仍存在很大的矛盾。如果僅僅將公路作為公共產(chǎn)品來(lái)生產(chǎn)是無(wú)法在短期內(nèi)解決供需矛盾的，交通運(yùn)輸必然成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。因此，貸款修路和吸引社會(huì)資金投資高速公路，通過(guò)收取車輛通行費(fèi)償還貸款并獲得合理回報(bào)，作為一項(xiàng)政策選擇是符合我國(guó)國(guó)情的。由于收費(fèi)高速公路同時(shí)具有公共物品的屬性和私人物品的屬性，同時(shí)還更具有自然壟斷屬性，如何能在兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又能保護(hù)社會(huì)投資者利益，需要政府用規(guī)范的政策、制度加以管理和引導(dǎo)。因此，制定鼓勵(lì)社會(huì)資金投資高速公路的規(guī)范性財(cái)務(wù)政策，依法進(jìn)行管理就顯得十分迫切和必要。
2.保護(hù)投資者合法權(quán)益要求我們必須制定規(guī)范性財(cái)務(wù)政策
國(guó)家允許和鼓勵(lì)社會(huì)資金投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)高速公路，主要目的是為解決國(guó)家財(cái)力不足而多渠道籌集建設(shè)資金。社會(huì)投資者依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定投資高速公路，國(guó)家就應(yīng)按照相關(guān)的法律規(guī)定，允許社會(huì)投資者通過(guò)投資來(lái)獲取合理回報(bào)。因此，從保護(hù)投資者的合法權(quán)益角度出發(fā)必須制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策，用法律、法規(guī)、制度規(guī)范對(duì)社會(huì)資金投資高速公路的管理。
3.社會(huì)資金投資高速公路存在的風(fēng)險(xiǎn)要求必須制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策
社會(huì)資金投資高速公路，絕對(duì)的和萬(wàn)無(wú)一失的情況是不存在的，事實(shí)情況是風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有。對(duì)于投資者而言，這些風(fēng)險(xiǎn)包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府而言，這些風(fēng)險(xiǎn)包括完工風(fēng)險(xiǎn)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、公路資產(chǎn)完整性風(fēng)險(xiǎn)等。合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)系到投資者和政府雙方的利益，也是社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)成功與否的一個(gè)重要因素。因此，要求我們制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策來(lái)防范各自的風(fēng)險(xiǎn)。
4.制定規(guī)范的社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策是依法行政的要求
社會(huì)投資者依法投資高速公路建設(shè)，一方面，其建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理需按照國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行；另一方面要求政府部門應(yīng)依法對(duì)進(jìn)入高速公路投資領(lǐng)域的投資者進(jìn)行管理和監(jiān)督，完善的法律法規(guī)是管理和監(jiān)督的基礎(chǔ)。目前社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策在我國(guó)還是一項(xiàng)空白，因此制定規(guī)范的社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策是依法行政的要求。
二、制定規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)財(cái)務(wù)政策背景
1.“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策出臺(tái)為社會(huì)資金進(jìn)入高速公路建設(shè)投資提供基本條件
改革開(kāi)放以前，我國(guó)的公路建設(shè)主要依靠各級(jí)人民政府財(cái)政撥款。由于當(dāng)時(shí)各級(jí)人民政府財(cái)力有限，投入公路建設(shè)的資金較少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公路建設(shè)的需要，致使公路建設(shè)長(zhǎng)期滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，高速公路只能是停留在“設(shè)想”階段。為改變公路發(fā)展嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，拓寬公路建設(shè)資金渠道，增加公路建設(shè)資金的投入，1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議做出“貸款修路，收費(fèi)還貸”的決策，開(kāi)啟我國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展之門。收費(fèi)公路的出現(xiàn)和發(fā)展，為發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府在高速公路建設(shè)投資、融資中的作用，吸引社會(huì)資金參與高速公路建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大高速公路建設(shè)資金籌集渠道提供了條件。我國(guó)近二十年來(lái)高速公路得以快速發(fā)展，收費(fèi)公路政策功不可沒(méi)，這也為制定鼓勵(lì)社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)提供了政策前提。
2.國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定為社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)指引方向
2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革決定出臺(tái)，放寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。社會(huì)投資項(xiàng)目按照《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目在核準(zhǔn)程序上僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序，簡(jiǎn)化社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)審批手續(xù)。國(guó)家從宏觀政策層面給社會(huì)資本投資高速公路建設(shè)項(xiàng)目提供了政策引導(dǎo)，也為我們制定規(guī)范性財(cái)務(wù)政策提供政策指南。
3.《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的頒布和實(shí)施為社會(huì)資本投資高速公路項(xiàng)目提供必要的法律保障。
經(jīng)1997年7月3日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)、1999年10月31日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修正的《中華人民共和國(guó)公路法》，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資，允許國(guó)內(nèi)外企業(yè)依照我國(guó)法律、行政法規(guī)依法建立開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)公路，依法設(shè)立收費(fèi)公路，在國(guó)家批準(zhǔn)的期限內(nèi)向在公路上通行的機(jī)動(dòng)車輛收取通行費(fèi)，用于還貸或作為公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得，通過(guò)收費(fèi)還貸或收回投入公路建設(shè)的投資；2004年國(guó)務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定等方面予以進(jìn)一步明確，從而在法律、法規(guī)上為制定社會(huì)資本投資高速公路財(cái)務(wù)政策提供了必要的法律保障。
三、制定規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策的基本思路
根據(jù)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)家投資體制改革的總體要求，結(jié)合高速公路建設(shè)的特點(diǎn)，制定規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策的基本思路是：堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”原則和“鼓勵(lì)與規(guī)范并舉”的方針，注重制度建設(shè)，鼓勵(lì)方式創(chuàng)新，廣開(kāi)渠道，籌集資金，規(guī)范投資行為，健全交通財(cái)務(wù)管理制度，保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)高速公路建設(shè)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。
四、規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策的主要內(nèi)容
綜合目前各省引進(jìn)社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目的實(shí)踐，本文認(rèn)為制定規(guī)范的社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策內(nèi)容，主要涉及投資人選擇方式，投資人的基本條件，投資人的財(cái)務(wù)狀況、履約能力，項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓，項(xiàng)目退出，高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定，公路養(yǎng)護(hù)資金政府擔(dān)保等方面。
（一）關(guān)于規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路投資人選擇問(wèn)題
社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”原則，依據(jù)《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，采取面向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)方式，擇優(yōu)確定。采取合資合作建設(shè)項(xiàng)目的，財(cái)政性資金投入項(xiàng)目資本金，按照財(cái)政管理要求，由政府制定具有法人資格單位持股，由政府指定持股單位與投資人組成項(xiàng)目公司；采取BOT投資方式，項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)方式負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和最后移交政府。因此，在制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策時(shí)，應(yīng)對(duì)投資人的選擇標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序，高速公路建設(shè)管理模式等問(wèn)題予以明確和規(guī)范。
（二）關(guān)于投資高速公路投資人應(yīng)具備的基本條件的規(guī)定
正如前面所述，高速公路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，具有自然壟斷屬性，其建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理、公路養(yǎng)護(hù)等活動(dòng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有較大影響，投資者投資建設(shè)高速公路必須具備承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任能力。本文認(rèn)為，投資高速公路建設(shè)的投資人必須具備的基本條件是：一是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)或境外合法注冊(cè)，具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)；二是投資人的財(cái)務(wù)狀況應(yīng)是良好的。
（三）關(guān)于投資者財(cái)務(wù)狀況的規(guī)定
企業(yè)財(cái)務(wù)狀況主要是通過(guò)企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)，而反映企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的指標(biāo)較多，既有反映企業(yè)長(zhǎng)、短期償債能力的指標(biāo)如資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比、速動(dòng)比等，又有反映企業(yè)獲利能力的指標(biāo)如凈資產(chǎn)收益率等，還有反映企業(yè)基本情況的指標(biāo)如總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)等。因此，如何界定投資者財(cái)務(wù)狀況是制定社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策的難點(diǎn)問(wèn)題。筆者從中、東、西部地區(qū)分別選擇一些高速公路業(yè)主招標(biāo)對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)要求進(jìn)行比較（見(jiàn)表1），盡管各省區(qū)對(duì)投資人的財(cái)務(wù)指標(biāo)要求差異較大，但基本要求還是相對(duì)一致的，主要集中在注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率、凈資產(chǎn)收益率等幾個(gè)指標(biāo)。
1.關(guān)于企業(yè)注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)、資產(chǎn)負(fù)債率的要求。由于高速公路項(xiàng)目單位造價(jià)高，投資額度巨大，要求投資者具備一定實(shí)力，注冊(cè)資本和凈資產(chǎn)兩個(gè)靜態(tài)指標(biāo)可以總體反映企業(yè)的基本實(shí)力。因此，制定規(guī)范的社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策，應(yīng)綜合考慮高速公路建設(shè)投資額大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)投資企業(yè)的注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)要有統(tǒng)一的規(guī)定。筆者綜合目前各省對(duì)社會(huì)投資者財(cái)務(wù)狀況的要求及已實(shí)施項(xiàng)目的實(shí)際情況，主張投資高速公路建設(shè)投資人的注冊(cè)資本、凈資產(chǎn)應(yīng)不低于擬投資建設(shè)項(xiàng)目資本金數(shù)，資產(chǎn)負(fù)債率小于50%.主要目的是限制一些財(cái)務(wù)狀況不佳，來(lái)衡量投資者承擔(dān)高速公路投資的風(fēng)險(xiǎn)能力，以利于項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的順利完成。
2.關(guān)于投資者融資能力要求。社會(huì)投資者的融資能力尤其是項(xiàng)目資本金籌措能力是決定高速公路建設(shè)成敗的關(guān)鍵。判斷社會(huì)投資者資本金籌措能力的前提是投資者的盈利能力。
所謂盈利能力就是企業(yè)賺取利潤(rùn)的能力，無(wú)論是投資人、債權(quán)人還是政府都十分關(guān)注和重視企業(yè)的盈利能力。在一般的財(cái)務(wù)分析中，反映企業(yè)盈利能力的指標(biāo)很多，通常使用的主要有銷售凈利潤(rùn)、銷售毛利、資產(chǎn)凈利率、凈資產(chǎn)收益率。從衡量企業(yè)籌資能力的角度考慮，企業(yè)凈資產(chǎn)收益率指標(biāo)高低可以直接得以體現(xiàn)。因此，對(duì)社會(huì)投資者的盈利能力要求，一是最近3年連續(xù)盈利，二是凈資產(chǎn)收益率應(yīng)滿足企業(yè)繼續(xù)融資條件。《上市公司證券發(fā)行管理辦法》第十三條對(duì)企業(yè)的規(guī)定是“最近3個(gè)會(huì)計(jì)年度加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率平均不低于6%”再融資條件，本文認(rèn)為可作為制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策考核融資能力的參考依據(jù)。
�。ㄋ模╆P(guān)于項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓和收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策
社會(huì)投資者通過(guò)股份變更、轉(zhuǎn)讓、重組等方式，將項(xiàng)目或項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是目前社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目管理中比較突出的問(wèn)題，也是政府部門難以處理的問(wèn)題，因此，需制定統(tǒng)一規(guī)范的政策予以明確。本文認(rèn)為，投資商取得項(xiàng)目投資資格后，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自通過(guò)股份變更、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組等方式轉(zhuǎn)讓給第三方并從中牟取利益的，應(yīng)予以明令禁止；如果投資者因各種原因確需轉(zhuǎn)讓并不以盈利為目的的，應(yīng)征得政府部門同意，重新招標(biāo)選擇受讓方，同時(shí)按國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。這是因?yàn)樯鐣?huì)投資者的確定已通過(guò)了嚴(yán)格的資格審查和選擇程序，若投資商擅自轉(zhuǎn)讓給第三方，則新的投資者的投資能力將無(wú)法控制，存在項(xiàng)目建設(shè)不能如期建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必影響國(guó)家高速公路規(guī)劃的順利完成，進(jìn)而損害公眾利益。另一方面，為防止投資者通過(guò)炒作項(xiàng)目倒手轉(zhuǎn)讓謀取非法利益，還應(yīng)制定嚴(yán)厲處罰措施，以維護(hù)社會(huì)公眾利益。
�。ㄎ澹╆P(guān)于社會(huì)投資者履約能力的問(wèn)題
社會(huì)投資者履約能力主要體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)資金特別是項(xiàng)目資本金能否及時(shí)足額籌集到位這個(gè)環(huán)節(jié)。投資者履約能力強(qiáng)弱直接關(guān)系項(xiàng)目能否在國(guó)家批準(zhǔn)的工期內(nèi)順利完成建設(shè)任務(wù)。因此，本文認(rèn)為制定規(guī)范統(tǒng)一的財(cái)務(wù)政策至少應(yīng)包括項(xiàng)目資本金籌集能力、籌措方案、到位時(shí)間、銀行貸款承諾、履約保函或現(xiàn)金擔(dān)保、項(xiàng)目建設(shè)資金使用與監(jiān)管以及違約的處罰等方面的內(nèi)容。
�。╆P(guān)于項(xiàng)目退出問(wèn)題
投資商獲得項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)后，由于各種原因選擇退出項(xiàng)目投資，就目前的實(shí)際情況而言，主要有兩種情況：一種是在項(xiàng)目前期階段退出，一種是在項(xiàng)目建設(shè)期退出。
對(duì)于在項(xiàng)目前期階段的退出，對(duì)項(xiàng)目的主要影響是：政府需重新按程序選擇投資者，打亂項(xiàng)目建設(shè)的前期準(zhǔn)備（包括施工圖設(shè)計(jì)、用地手續(xù)申報(bào)、征地拆遷準(zhǔn)備等）工作計(jì)劃，項(xiàng)目不能如期開(kāi)工建設(shè)。
對(duì)于在項(xiàng)目建設(shè)階段的退出，除涉及項(xiàng)目前期階段退出的影響外，還涉及到項(xiàng)目停工損失、銀行債務(wù)處理、材料供應(yīng)商和工程承包商的債權(quán)債務(wù)處理、征地拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民工工資等。這幾方面工作中任何一項(xiàng)處理不好，除造成經(jīng)濟(jì)損失外，還會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。
無(wú)論出現(xiàn)哪一種情況的投資者退出，輕則影響項(xiàng)目的如期建設(shè)，重則將引發(fā)嚴(yán)重的政治事件。因此，如何能夠根據(jù)社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目的客觀實(shí)際，合理解決投資商退出問(wèn)題是制定統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)務(wù)政策的重點(diǎn)問(wèn)題之一。筆者總結(jié)廣西社會(huì)資金投資高速公路的實(shí)際情況認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范項(xiàng)目投資者的退出條件、投資者已投入資金形成的有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)處置方式、投資者應(yīng)繼續(xù)履行的義務(wù)、投資者應(yīng)承擔(dān)違約的法律責(zé)任等方面內(nèi)容。
（七）關(guān)于高速公路營(yíng)運(yùn)期公路養(yǎng)護(hù)資金問(wèn)題
社會(huì)資金投資的高速公路營(yíng)運(yùn)期涉及的財(cái)務(wù)政策主要是公路養(yǎng)護(hù)資金的問(wèn)題。盡管《收費(fèi)公路管理?xiàng)l理》對(duì)收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)有了明確的規(guī)定，也有了明確的處罰措施，但客觀的講，經(jīng)營(yíng)性公路只注重收費(fèi)而輕公路養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題仍比較突出，高速公路安全通暢難以保障，影響到高速公路公益性功能的發(fā)揮，給社會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)面影響。因此，制定科學(xué)合理的財(cái)務(wù)政策來(lái)解決高速公路養(yǎng)護(hù)資金投入問(wèn)題是重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。本文主張為保證經(jīng)營(yíng)性高速公路能夠達(dá)到國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)護(hù)水平，應(yīng)采取養(yǎng)護(hù)履約保證金方式解決經(jīng)營(yíng)性公路養(yǎng)護(hù)資金，即按通行費(fèi)收入的一定比例由經(jīng)營(yíng)者按月交納養(yǎng)護(hù)保證金，經(jīng)考核公路養(yǎng)護(hù)達(dá)標(biāo)的，連本帶息退還經(jīng)營(yíng)者；養(yǎng)護(hù)水平不達(dá)標(biāo)的，按《收費(fèi)公路管理?xiàng)l理》的相關(guān)規(guī)定和程序，直接從養(yǎng)護(hù)履約保證金中支付公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，確保高速公路的暢通，維護(hù)公眾合法權(quán)益。
�。ò耍╆P(guān)于收費(fèi)高速公路價(jià)格制定問(wèn)題
收費(fèi)高速公路定價(jià)是指制定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)年限，定價(jià)考慮的基本因素是供求關(guān)系。從供給方面看，收費(fèi)公路按市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不同，有不同的定價(jià)方法。我國(guó)收費(fèi)高速公路按照投資模式分為政府還貸收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)收費(fèi)，前者收費(fèi)的目的是償還貸款，后者的目的是收回投資，獲取利潤(rùn)。從需求方面看，消費(fèi)者只根據(jù)收費(fèi)高速公路提供的服務(wù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定行車線路，而不關(guān)心該公路是政府還貸公路還是經(jīng)營(yíng)性公路。另一方面如前文所述，我國(guó)高速公路具有自然壟斷性，對(duì)于壟斷性的高速公路收費(fèi)還要進(jìn)行價(jià)格管制，即政府定價(jià)。因此，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定主要基于如下原則：一是社會(huì)效益最大化原則，即項(xiàng)目應(yīng)盡可能為社會(huì)提供最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益；二是合理收益原則，即項(xiàng)目盡可能保證收費(fèi)高速公路還貸和合理盈利的財(cái)務(wù)目標(biāo)；三是受益者公平負(fù)擔(dān)的原則，即項(xiàng)目使用者獲得一定的消費(fèi)剩余，以鼓勵(lì)吸引更多用戶使用收費(fèi)高速公路。
社會(huì)資金投資的收費(fèi)高速公路如何既要體現(xiàn)投資者實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化要求，又要保護(hù)消費(fèi)者利益，實(shí)現(xiàn)資源的最有效配置和社會(huì)效益最大化，給政府部門定價(jià)增加一定的難度�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限做出硬性規(guī)定，即經(jīng)營(yíng)性公路期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年，國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)30年的規(guī)定。但對(duì)于收費(fèi)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)只是做了原則性規(guī)定，即通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資的期限和回收投資的期限及交通流量等因素確定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也是按上述原則實(shí)施。因此，本文認(rèn)為從鼓勵(lì)社會(huì)資金投資高速公路層面考慮，在制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策時(shí)應(yīng)以項(xiàng)目工程可行性研究報(bào)告測(cè)算的投資回收期和社會(huì)平均利潤(rùn)率為基礎(chǔ)來(lái)制定收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的條件。這樣才能有效吸引社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)。
�。ň牛╆P(guān)于政府擔(dān)保問(wèn)題
社會(huì)投資者投資經(jīng)營(yíng)高速公路主要依靠收取公路過(guò)路費(fèi)來(lái)謀求投資的回報(bào)和利益。高速公路項(xiàng)目建成后車輛交通量的大小決定著收取過(guò)路費(fèi)的多少。從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度考慮，投資者一般會(huì)要求政府在兩方面給予擔(dān)保，一是高速公路項(xiàng)目建成后交通流量未能達(dá)到工可測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，給予最低收入擔(dān)保；二是當(dāng)高速公路項(xiàng)目車輛交通流量為未達(dá)到飽和程度時(shí)，不得再建造與高速公路平行的公路。本文認(rèn)為，對(duì)于前者，根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家政策原則上不予以擔(dān)保；如果考慮國(guó)際慣例，政府可有條件擔(dān)保，即根據(jù)測(cè)算交通量的增長(zhǎng)速度，在不同階段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平線，向公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供不同的最低收入的擔(dān)保。當(dāng)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取過(guò)路費(fèi)達(dá)不到最低收入水平線時(shí)，政府可視情況給予公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)一定的補(bǔ)貼，保證公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收益率，調(diào)動(dòng)投資開(kāi)發(fā)商的積極因素。當(dāng)交通流量超過(guò)設(shè)計(jì)流量后，按照“公平負(fù)擔(dān)、利益共享”的原則，對(duì)超過(guò)設(shè)計(jì)流量的通行費(fèi)收入在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變的情況下政府可采取與投資者按一定的比例進(jìn)行分成，或者采取降低價(jià)格的形式控制區(qū)域社會(huì)負(fù)擔(dān)。對(duì)于后者，從保護(hù)投資者利益角度，政府應(yīng)予以明確。這些都是制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策必須予以考慮的內(nèi)容。
�。ㄊ╆P(guān)于項(xiàng)目回收問(wèn)題
社會(huì)資金投資的高速公路回收一般有三種情況：一是經(jīng)營(yíng)期滿回收。根據(jù)《公路法》規(guī)定，社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)是有期限的，社會(huì)資金投資高速公路經(jīng)營(yíng)期滿，必須保證高速公路各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)完好并無(wú)償移交政府且不得有任何的附加條件。經(jīng)營(yíng)期滿政府回收社會(huì)投資的高速公路，社會(huì)投資者在建設(shè)、經(jīng)營(yíng)期間與高速公路相關(guān)聯(lián)的債務(wù)要自行處理；對(duì)于用公路收費(fèi)權(quán)益進(jìn)行抵押、質(zhì)押擔(dān)保要在移交前解除，政府不承擔(dān)由此產(chǎn)生的任何（如債務(wù)糾紛、勞資糾紛等）民事責(zé)任。二是政府因公共利益或其他因素（如戰(zhàn)爭(zhēng)）需要提前收回社會(huì)投資者投資建設(shè)的高速公路，政府應(yīng)按合約對(duì)社會(huì)投資者予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，這涉及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式方法和債務(wù)處置等多方面的內(nèi)容。三是投資者違約造成項(xiàng)目長(zhǎng)期不能開(kāi)工建設(shè)或違法違規(guī)危害公共利益，政府應(yīng)依法強(qiáng)制收回項(xiàng)目，涉及投資者的違約責(zé)任追究包括經(jīng)濟(jì)賠償、處罰措施、民事和刑事責(zé)任等內(nèi)容。因此，在制定規(guī)范的財(cái)務(wù)政策時(shí)對(duì)這類問(wèn)題應(yīng)予以統(tǒng)一規(guī)范。
五、制定規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策需完善的法律法規(guī)
�。ㄒ唬┘涌旄咚俟诽卦S經(jīng)營(yíng)法規(guī)的制定
根據(jù)《公路法》第六章第六十五條的規(guī)定：“由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)公路，約定的經(jīng)營(yíng)期限屆滿，該公路由國(guó)家無(wú)償收回，由有關(guān)交通主管部門管理”。社會(huì)資金投資高速公路實(shí)際上是政府將通過(guò)特許授權(quán)的方式，把公路項(xiàng)目某一段時(shí)期內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)等權(quán)力委托給公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)，使其能在特許范圍內(nèi)開(kāi)展項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，謀求投資后的收益和回報(bào)。而我國(guó)政府在公路特許權(quán)方面只有國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部1996年下發(fā)的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中提及，而且僅限于外商投資項(xiàng)目。我國(guó)加入WTO近6年，當(dāng)時(shí)的部門文件已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)形勢(shì)的發(fā)展。因此，要使制定的規(guī)范社會(huì)資金投資高速公路財(cái)務(wù)政策能夠鼓勵(lì)投資者投資建設(shè)高速公路，加快公路特許權(quán)法律法規(guī)建設(shè)刻不容緩。
�。ǘ┘涌旃肥召M(fèi)權(quán)質(zhì)押管理辦法的制定
社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目，除按國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)有關(guān)項(xiàng)目資本金的最低比例出資要求外，大部分還需通過(guò)包括銀行貸款在內(nèi)的多種方式籌集建設(shè)資金，這必然涉及用公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的問(wèn)題。雖然國(guó)務(wù)院在1999年4月26日制定的《關(guān)于收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款擔(dān)保問(wèn)題的批復(fù)》做出可以用公路收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保的原則規(guī)定，但對(duì)于像質(zhì)押權(quán)人對(duì)質(zhì)抵物的處置方式、權(quán)利質(zhì)押登記、權(quán)利質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)保障等沒(méi)有明確的規(guī)定，在實(shí)際操作中由于在理論認(rèn)識(shí)上的不一致而存在一些不規(guī)范行為，容易誘發(fā)各種風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議加快制定《公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押管理辦法》，使制定的規(guī)范性財(cái)務(wù)政策更加完善。
�。ㄈ┬抻喭晟啤妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》
2004年實(shí)施的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)加強(qiáng)收費(fèi)公路管理，規(guī)范公路收費(fèi)行為，保護(hù)收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)公路事業(yè)的發(fā)展起到了巨大的作用，但其有些規(guī)定與現(xiàn)實(shí)情況仍有不協(xié)調(diào)的地方，如收費(fèi)期限不合理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多，缺乏行業(yè)合理回報(bào)內(nèi)涵的科學(xué)界定，沒(méi)有指導(dǎo)行業(yè)投融資的參考指標(biāo)（合理收益率、公正報(bào)酬率）等問(wèn)題。因此，從鼓勵(lì)社會(huì)資金投資高速公路角度出發(fā)，盡快修訂完善，使制定的規(guī)范性財(cái)務(wù)政策更具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。
