一、財(cái)稅體制現(xiàn)狀及改革方向

　　我國財(cái)稅體制還存在一些需要認(rèn)真對待并抓緊解決的突出問題，主要是財(cái)政收入制度不夠完善，財(cái)力與事權(quán)不盡匹配，政府預(yù)算制度還不夠完整，財(cái)政管理的法治性和績效尚需提高等等。具體表現(xiàn)：

　　（一）財(cái)政總預(yù)算不完整、部門預(yù)算不細(xì)化，綜合預(yù)算未能真正實(shí)現(xiàn)。一是現(xiàn)行的各級財(cái)政總預(yù)算只包含一般預(yù)算、部分政府基金預(yù)算，但國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算以及債務(wù)預(yù)算均未包含其中；二是上級補(bǔ)助收入未全部納入預(yù)算；三是部門預(yù)算編制不細(xì)化。上述現(xiàn)象導(dǎo)致預(yù)算“剛性”不足，隨意性大，缺乏約束力。

　?。ǘ┴?cái)力與事權(quán)不盡匹配，基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一是財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，存在著收入往上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，而大量民生支出在縣鄉(xiāng)，基層政府尤其是中西部地區(qū)基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)政保障能力偏弱，加劇了基層財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的困難；二是政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種；中央轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、分配方法不透明，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度解決財(cái)力與事權(quán)不匹配的問題；三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金繁雜，“專項(xiàng)”不“專”；四是配套要求過多，且部分嚴(yán)重脫離實(shí)際。

　?。ㄈ┑胤絺鶆?wù)規(guī)模大、舉債主體多樣、缺乏統(tǒng)一管理，債務(wù)率、債務(wù)依存度和償債率偏高，超越財(cái)政的承受力，易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄋ模┓煞ㄒ?guī)不健全。一是《預(yù)算法》、國庫條例等不能適時(shí)修改完善如每年政府向同級人代會(huì)提交的預(yù)算草案中，可以明確的是本級收入，而對上級的補(bǔ)助卻存在一定的不可測性。因此，很多地方政府在年初提交人代會(huì)審議的預(yù)算草案，和次年提交人大常委會(huì)審議的決算草案存在很大偏差，這種現(xiàn)象削弱了年初預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，也使得人大的監(jiān)督很難到位。因此預(yù)算法修改應(yīng)該增加相關(guān)規(guī)定，使得上級政府對下年的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前通知下級政府，并盡量保證下級政府能于同級人代會(huì)召開一個(gè)月前提交人大常委會(huì)審議，確保預(yù)算的完整性和科學(xué)性，確保預(yù)算行為的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，解決“預(yù)算和決算偏離較大”這一頑疾；二是《政府間財(cái)政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等遲遲不能出臺。目前，在現(xiàn)行的中央轉(zhuǎn)移支付制度下，由于對各地應(yīng)該得到多少中央轉(zhuǎn)移支付，缺乏明確的核算辦法，各地政府對自己能得到多少轉(zhuǎn)移支付也是心中沒底，再加上對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督缺乏有效措施，人為可操作性也較大，致使“跑部前進(jìn)”現(xiàn)象屢禁不止。因此，有必要出臺《政府間財(cái)政關(guān)系法》《轉(zhuǎn)移支付法》等，將政府間財(cái)政關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等財(cái)政的基本問題以法律形式固定下來。

　　基于目前財(cái)稅體制的現(xiàn)狀，我國財(cái)政體制改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面改革：加快完善稅收制度，規(guī)范政府參與國民收入分配的秩序；深化財(cái)政體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制；建立健全政府預(yù)算體系，提高預(yù)算的完整性和透明度；加強(qiáng)科學(xué)管理，提高財(cái)政管理績效。

　　二、特派辦財(cái)政審計(jì)的現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬┴?cái)政審計(jì)鏈條較短、內(nèi)容較窄，無法監(jiān)督財(cái)政運(yùn)行的全過程和財(cái)政收支預(yù)算的完整性。審計(jì)法要求對政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)，但從近幾年的審計(jì)實(shí)踐來看，特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目所包含的內(nèi)容根本未全部涵蓋財(cái)政資金的籌集、分配、使用、管理及評價(jià)這個(gè)總體，只是側(cè)重財(cái)政資金的管理和使用環(huán)節(jié)，而忽略了財(cái)政資金的分配這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而從政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性這個(gè)層面來講，特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目只涵蓋了一般預(yù)算、部分政府基金預(yù)算，而對國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府負(fù)債幾乎沒有進(jìn)行審計(jì)。

　?。ǘ┨嘏赊k財(cái)政審計(jì)視野不寬，未能有效發(fā)揮促進(jìn)財(cái)政體制改革、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用。特派辦財(cái)政審計(jì)更多關(guān)注省市財(cái)政部門對中央資金的申報(bào)、分配、管理和項(xiàng)目單位在中央資金使用中存在的問題，未能關(guān)注全部政府性資金，對財(cái)政問題的深層次思考不夠，如對于各級財(cái)政分配問題、配套資金問題大多停留在就事論事層面，對各級政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、轉(zhuǎn)移支付不合理等事項(xiàng)涉及的體制原因研究不多、不深、不透。對地方債務(wù)等財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注不及時(shí)。

　?。ㄈ┴?cái)政審計(jì)目標(biāo)不統(tǒng)一、資源分散，無法形成整體合力，特派辦財(cái)政審計(jì)投入大，效果不夠理想。

　　審計(jì)信息資源不能共享，圍繞財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)這個(gè)系統(tǒng)，各個(gè)專業(yè)審計(jì)處室都進(jìn)行調(diào)查了解，相互之間沒有整合時(shí)間、整合力量、整合內(nèi)容，形成合力統(tǒng)一調(diào)查。

　　（四）財(cái)政審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度不高，對財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督評價(jià)長期徘徊不前。

　　目前特派辦財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目所揭示的問題僅局限于財(cái)政資金分配零星分散、挪用等表象問題。根本無法佐證政府預(yù)算制度還不完整；財(cái)力與事權(quán)不盡匹配，中央轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、分配方法不透明等問題的存在，對財(cái)政績效審計(jì)沒有明顯推進(jìn)。

　　三、著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，不斷深化財(cái)政審計(jì)

　?。ㄒ唬┟鞔_財(cái)政審計(jì)目標(biāo)

　　財(cái)政審計(jì)是以“揭露突出問題、規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保障財(cái)政安全、提高財(cái)政績效水平”為總體目標(biāo)。具體包含如下幾個(gè)方面：一是促進(jìn)進(jìn)一步完善中央和地方政府間財(cái)力與事權(quán)相匹配，加快推進(jìn)財(cái)政體制改革；二是促進(jìn)建立完整統(tǒng)一的政府預(yù)算制度；三是促進(jìn)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、整合財(cái)政資源、提高財(cái)政資金使用效益；四是促進(jìn)健全地方政府性債務(wù)管理制度，防范財(cái)政潛在風(fēng)險(xiǎn)。后三項(xiàng)暫定為近期目標(biāo)，連審三年，但需根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整；前一項(xiàng)目標(biāo)與我國的政治體制息息相關(guān)，暫定為長期目標(biāo)，建議與“十二五”規(guī)劃相銜接。

　　總之，財(cái)政審計(jì)目標(biāo)一定要明確、清晰，而且必須保持目標(biāo)的連續(xù)姓，根據(jù)這些確定的財(cái)政審計(jì)目標(biāo)安排審計(jì)項(xiàng)目、開展審計(jì)工作。圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)長期性和根本性的審計(jì)目標(biāo)，從體制、機(jī)制和制度性層面揭示問題、分析原因、提出建議，進(jìn)一步做好財(cái)政審計(jì)工作。

　?。ǘ┱县?cái)政審計(jì)的重點(diǎn)任務(wù)

　　總體思路：以財(cái)政部門審計(jì)為龍頭，以各部門管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金為切入點(diǎn)，以資金的申請和撥付為主線，以滿足“兩個(gè)報(bào)告”內(nèi)容為宗旨，圍繞上述確定的四個(gè)審計(jì)目標(biāo)在資源環(huán)保、社會(huì)保障、“三農(nóng)”和教育等方面統(tǒng)一確定重點(diǎn)資金、重點(diǎn)地市和重點(diǎn)項(xiàng)目。并從財(cái)政資金的籌集、分配、使用、管理及評價(jià)這個(gè)系統(tǒng)，揭示財(cái)政資金安排和使用在權(quán)力運(yùn)行、政策性、公共性和績效性等方面存在的問題。

　　1、全面開展本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。繼續(xù)完善以財(cái)政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)為主導(dǎo)，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)、發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計(jì)、部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政收入征管審計(jì)為基礎(chǔ)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要以預(yù)算的編制為基礎(chǔ)，以真實(shí)、合法性為目標(biāo)，加大查處違法違規(guī)問題的力度，提高預(yù)決算的合理性、真實(shí)性、完整性和合規(guī)性。同時(shí)檢查是否建立起一套能夠客觀、準(zhǔn)確地反映政府公共活動(dòng)效能的指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法。

　　一是財(cái)政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)。涵蓋一般預(yù)算、基金預(yù)算、建設(shè)性（含債務(wù)）預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算體系，要將本級政府的所有財(cái)政收支、資產(chǎn)負(fù)債、資本運(yùn)營納入審計(jì)范圍。關(guān)注財(cái)政資金支出方向和支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政資金資產(chǎn)安全和效益，推動(dòng)完善定員定額、實(shí)物定額等預(yù)算編制依據(jù)，促進(jìn)提高預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范性，推動(dòng)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系的完善和預(yù)決算公開。

　　二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)。以轉(zhuǎn)移支付資金的分配環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，以確保分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)及方法科學(xué)、合理為第一要?jiǎng)?wù)，以實(shí)現(xiàn)第一層次中央和地方政府間的財(cái)力和事權(quán)相匹配為目標(biāo)。重點(diǎn)審查轉(zhuǎn)移支付資金分配是否以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差異為目標(biāo)，檢查項(xiàng)目設(shè)置是否合理、資金分配標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、分配方法是否透明，是否以科學(xué)、明確、合理的各級政府間事權(quán)劃分為前提；是否要求地方財(cái)政配套資金，是否符合事權(quán)要求；政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，是否按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際水平等。

　　三是發(fā)展改革部門組織分配政府性投資情況的審計(jì)。重點(diǎn)審查各類專項(xiàng)資金的分配是否符合公共財(cái)政的要求，是否厘清政府和市場的關(guān)系，政府 “越位”與“缺位”和“錯(cuò)位”的問題是否改進(jìn)，是否將更多的財(cái)政資金用于改善民生和發(fā)展社會(huì)事業(yè)；投資的分配依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、專項(xiàng)投資的使用結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等方面。

　　四是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。重點(diǎn)審查部門預(yù)算編制是否科學(xué)合理，部門預(yù)算執(zhí)行是否到位、是否真實(shí)合法；重點(diǎn)支出管理是否貫徹勤儉節(jié)約的要求、項(xiàng)目支出是否取得預(yù)期效益、部門財(cái)務(wù)管理內(nèi)部控制制度是否健全等方面。并結(jié)合行政職能的履行情況和興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)營情況分析部門行政權(quán)力的合法性。

　　2、開展政府負(fù)債審計(jì)。重點(diǎn)是摸清政府負(fù)債的規(guī)模、來源、投向等總體情況，制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案，落實(shí)償債責(zé)任，有效管理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制增量債務(wù)。結(jié)合政府財(cái)政狀況分析負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)清理規(guī)范政府融資平臺，建立健全政府負(fù)債監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制。

　　3、開展國有資本經(jīng)營審計(jì)。在全面掌握本級政府向企業(yè)投入國有資本總體情況的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對政府投資控股企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債損益審計(jì)和國有資本經(jīng)營預(yù)算審計(jì)，促進(jìn)提高政府資本效益，完善國有資本經(jīng)營收益征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)和支出方向，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和政府國有資本報(bào)告制度。

　　此外，結(jié)合目前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)調(diào)查資源稅制度的執(zhí)行情況，以強(qiáng)化稅收促進(jìn)資源節(jié)約、節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的作用，形成有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的稅收政策導(dǎo)向。

　　（三）推進(jìn)和深化財(cái)政績效審計(jì)工作

　　開展財(cái)政績效審計(jì)，就是要促進(jìn)政府及有關(guān)部門加快公共財(cái)政體制建設(shè)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，合理分配社會(huì)有限財(cái)力、提高財(cái)政資金的使用績效。主要包括：（1）財(cái)政資金配置與使用。主要圍繞財(cái)政資金的分配、使用，審查其分配原則、運(yùn)用領(lǐng)域、使用情況等，著重檢查財(cái)政資金配置與使用的經(jīng)濟(jì)性。（2）財(cái)政資金管理。主要審查財(cái)政資金預(yù)算的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性、合理性及預(yù)算執(zhí)行情況，審查財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建立及運(yùn)行狀況，審查財(cái)政資金制度的有效性，著重檢查財(cái)政資金管理的效率性。（3）財(cái)政資金目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。包括近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)、顯性目標(biāo)與隱性目標(biāo)，著重檢查財(cái)政資金目標(biāo)完成的效果性。

　?。ㄋ模┲?gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局

　　著力構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局，首先，必須圍繞統(tǒng)一的審計(jì)目標(biāo)，各項(xiàng)目之間的目標(biāo)必須相互呼應(yīng)；其次，必須在財(cái)政資金的分配、使用、管理及評價(jià)這個(gè)系統(tǒng)中均衡安排項(xiàng)目；再次，近期財(cái)政審計(jì)必須以財(cái)政部門為龍頭、以各部門管理的轉(zhuǎn)移支付資金為切入點(diǎn)進(jìn)行部署；最后，必須打破各業(yè)務(wù)處室的界限，以整合審計(jì)署財(cái)政司和各個(gè)專業(yè)司安排的審計(jì)任務(wù)為依托，整合各種審計(jì)資源、建立來源不同標(biāo)準(zhǔn)相同的電子數(shù)據(jù)庫?？傊?，須由財(cái)政審計(jì)大格局協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以充分發(fā)揮“大格局”整體作戰(zhàn)的優(yōu)勢。

　　1、建立健全財(cái)政審計(jì)大格局各項(xiàng)制度，規(guī)范工作內(nèi)容及程序，切實(shí)提高審計(jì)執(zhí)行力和工作效率。建議應(yīng)盡量淡化各專業(yè)審計(jì)的職能界限，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)處室之間的溝通和協(xié)調(diào)，合理分工，明確責(zé)任，切實(shí)提高審計(jì)執(zhí)行力和工作效率。

　　2、研究財(cái)政審計(jì)大格局內(nèi)涵，細(xì)分財(cái)政審計(jì)大格局階段及任務(wù)。結(jié)合財(cái)政改革的目標(biāo)，以財(cái)政審計(jì)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)明確財(cái)政審計(jì)大格局的內(nèi)涵，并劃分財(cái)政審計(jì)大格局的階段。第一階段以中央有關(guān)部門掌管財(cái)政資金分配環(huán)節(jié)為側(cè)重點(diǎn)安排審計(jì)項(xiàng)目，了解其分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和行政權(quán)力的運(yùn)行情況，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、分配方法透明的目的；第二階段以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理為側(cè)重點(diǎn)安排審計(jì)項(xiàng)目，了解其政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的目的。以此統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一要求、統(tǒng)一實(shí)施。

　　3、制定審計(jì)工作方案，確保其系統(tǒng)性、指導(dǎo)性。

　　總方案和明細(xì)方案，各方案之間要力求做到互相呼應(yīng)、形成系統(tǒng)，確保整個(gè)審計(jì)工作方案具有指導(dǎo)性、系統(tǒng)性和整體性。并在四個(gè)層面上力求突出重點(diǎn)，并以真實(shí)、合法性審計(jì)為基礎(chǔ)，加大查處違法違規(guī)問題的力度：一是摸清全部政府性資金的總量規(guī)模及分布狀況。二是分析政府性資金的主要支出方向。從支出重點(diǎn)分析公共財(cái)政的建立情況，檢查政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等基本職能是否到位；從中央轉(zhuǎn)移支付資金的分配分析財(cái)力和事權(quán)的匹配情況及中央事權(quán)下移或承擔(dān)地方事權(quán)情況。三是檢查評估政府性資金的管理現(xiàn)狀和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，了解財(cái)政資金資產(chǎn)安全和效益。四是分析評價(jià)政府性資金分配的變動(dòng)趨勢，了解其規(guī)律和異動(dòng)情況。