《預(yù)算法》修訂案的出臺(tái)時(shí)間再次延后。在即將于6月底召開的二十一次常委會(huì)上提交審議的法律草案中，預(yù)算法修訂并不在列。
據(jù)悉今年初預(yù)算法修訂稿曾被認(rèn)為基本成熟，原計(jì)劃于今年4月提交全國人大常委會(huì)初審。但最新進(jìn)展是，目前預(yù)算法修訂草案已遞給國務(wù)院法制辦，由該機(jī)構(gòu)介入并提交審議。“既然國務(wù)院法制辦接收，程序上還要走一遍法制辦的整個(gè)流程，征求意見、召集專家論證、修改、調(diào)整、協(xié)調(diào)，這些程序恐怕不會(huì)太短。”一位知情人士透露。
修訂歷程
公共預(yù)算是連接政府與國民的紐帶，是社會(huì)各階層、各集團(tuán)的利益中樞�，F(xiàn)行預(yù)算法因沒有體現(xiàn)全國人大在預(yù)算中的作用，法律修訂被期望會(huì)加強(qiáng)全國人大對(duì)預(yù)算的審查審批和監(jiān)督的權(quán)力。
1995年預(yù)算法正式實(shí)施，從1997年開始動(dòng)議修訂，并有部門提出修訂草案，2004年全國人大正式啟動(dòng)修訂工作。在南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬蔡琛印象中，預(yù)算法修訂每年都要召開一次大型會(huì)議。
預(yù)算法是十屆人大審議且必須完成的59件法律案之一，但2006年的修訂稿在征求意見中因分歧太大而擱置。
2009年，原衛(wèi)生部部長(zhǎng)高強(qiáng)出任全國人大預(yù)工委主任，他在公開場(chǎng)合表示自己上任后的第一要?jiǎng)?wù)是修訂預(yù)算法。此后按照全國人大立法的安排，全國人大預(yù)工委、財(cái)政部、審計(jì)署等部門成立了預(yù)算法修訂小組，高強(qiáng)任組長(zhǎng)，財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)廖曉軍出任副組長(zhǎng)。高強(qiáng)曾任職財(cái)政部副部長(zhǎng)，并主抓預(yù)算工作多年。
知情人士稱，預(yù)算法的修改由全國人大主導(dǎo)，但財(cái)政部、全國人大同時(shí)起草修改稿，各有各的班子、學(xué)者，修改以后匯集到一起，進(jìn)行討論征求意見。
2009年進(jìn)行的預(yù)算法修訂工作比想象中順利，到年底草案稿基本成型。據(jù)悉，早些時(shí)候，財(cái)政部曾拿出一份修訂稿，但因?yàn)檫^份偏向于行政部門而遭到全國人大和一些學(xué)者的反對(duì)。
2010年初形成的這份修改稿被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當(dāng)年3月至5月在全國各省市自治區(qū)以及中央部門、社會(huì)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求意見。
為了盡快通過，這一次預(yù)算法修訂擱置了全面修訂的設(shè)想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對(duì)一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經(jīng)付諸實(shí)施的問題進(jìn)行了明確。“10版”被寄予厚望，最初設(shè)計(jì)在2010年8月提交全國人大常委會(huì)初審，再經(jīng)過10月、12月兩次常委會(huì)的審議，于當(dāng)年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會(huì)上表決通過。
“每一次常委會(huì)前我們都翹首以待，但都落空了。”一位參與預(yù)算法修訂工作的學(xué)者說。據(jù)悉，最后的關(guān)鍵矛盾是央行與財(cái)政部之間關(guān)于國庫“經(jīng)理”還是“代理”上。經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，這一分歧在今年2月份基本達(dá)成一致，預(yù)算法計(jì)劃在4月份上會(huì)初審。
但直到6月，預(yù)算法初審仍不見蹤影。據(jù)悉，目前全國人大預(yù)工委已將預(yù)算法修訂草案移交給國務(wù)院法制辦，接下來的各項(xiàng)工作由國務(wù)院法制辦來完成并推進(jìn)，最終由法制辦向全國人大提交審議。
有知情人士稱，這是雙方協(xié)商的結(jié)果，法律沒有規(guī)定預(yù)算法修訂必須由誰來完成或提交大會(huì)，只是審議應(yīng)在全國人大。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)劉守剛博士認(rèn)為，從他個(gè)人理解，國務(wù)院法制辦應(yīng)該是以中立部門的角色介入進(jìn)來，對(duì)預(yù)算法修訂進(jìn)行平衡，如在財(cái)政部這樣行政部門和全國人大之間進(jìn)行平衡。并且他認(rèn)為，國務(wù)院法制辦作為專門的法律機(jī)構(gòu)，其人員和專業(yè)性上更強(qiáng)一些，可以對(duì)修訂稿中的立法用語、法律邏輯等進(jìn)行梳理。
但天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系首席教授李煒光認(rèn)為，國務(wù)院法制辦可草擬國務(wù)院暫行條例、規(guī)章，但畢竟還是行政部門，所以在預(yù)算法修訂中，還是應(yīng)以全國人大為主導(dǎo)，法制辦配合其工作。
上述知情人士透露，國務(wù)院法制辦接手后，需要走一遍該機(jī)構(gòu)的程序，要組織自己的班子、專家群、新一輪征求意見、修改調(diào)整，與全國人大和財(cái)政部進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)等等，而這個(gè)過程并不會(huì)太短。
李煒光認(rèn)為，如果明年3月份上大會(huì)表決，2011年至少要預(yù)審兩次，明年2月再審第三次，他認(rèn)為，如此重要的法律修改已經(jīng)刻不容緩。
熱點(diǎn)問題得以修訂
截至目前，最新最完整的預(yù)算法修訂稿是“10版”，據(jù)悉這一版對(duì)很多條款做了非常詳細(xì)的規(guī)定，社會(huì)普遍關(guān)注的預(yù)算公開、地方債、超收收入的使用等熱點(diǎn)問題都有所體現(xiàn)。
修改稿用“預(yù)算應(yīng)該公開”對(duì)各級(jí)政府預(yù)算提出了原則性要求，而原法對(duì)此未置一詞。不過并沒有對(duì)預(yù)算公開的標(biāo)準(zhǔn)（范圍、時(shí)間、方式、內(nèi)容、界限等）做出明確規(guī)定。有學(xué)者反映，這些細(xì)節(jié)可能會(huì)在實(shí)施條例中細(xì)化。
而受到普遍關(guān)注的地方政府發(fā)債在新版中也有修訂。目前的《預(yù)算法》以否定式做出規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)債。而修訂稿以肯定式表述為，“在整體計(jì)劃之下，經(jīng)批準(zhǔn)，地方政府可以發(fā)債”。而哪一級(jí)政府可以發(fā)債這樣的細(xì)節(jié)會(huì)在相應(yīng)的部門條例中規(guī)定，并不會(huì)出現(xiàn)在預(yù)算法中。
參與征求意見的學(xué)者表示，雖然只是一句話，但地方政府發(fā)債終于合法了。
據(jù)悉，財(cái)政部計(jì)劃在這一原則下，制定地方政府債務(wù)的一套包括規(guī)�？刂啤L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)預(yù)算、債務(wù)審批、債務(wù)償還在內(nèi)的基本制度框架。
修改稿還對(duì)超收收入的使用做出明確：年度執(zhí)行中如有超收除按法律法規(guī)和財(cái)政體制規(guī)定增加支出外，都結(jié)轉(zhuǎn)第二年預(yù)算。以避免地方政府對(duì)超收收入的隨意支配。
自2000年以來，中國幾乎年年有超預(yù)算收入，超收幾乎已成為常態(tài)，而且這部分收入在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，都在本年度突擊花掉。即便近幾年中央設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，使超收收入結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，但結(jié)轉(zhuǎn)的仍只是小部分，其余都在當(dāng)年度支出。2010年超收收入達(dá)到萬億水平，但結(jié)轉(zhuǎn)至2011年預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的只有2000多億。2007年7000億超收收入結(jié)轉(zhuǎn)下年的只有1100億，6000億都在當(dāng)年花出去了。這些超收收入的支出并沒有編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大審批�！额A(yù)算法》修訂稿中明確，預(yù)算調(diào)整要報(bào)人大常委會(huì)審批。而2006版是提出支出總額超出預(yù)算1%以上，需報(bào)預(yù)算調(diào)整方案。有學(xué)者表示，在這一條上“10版”明顯更為嚴(yán)格，只要支出總額有調(diào)整，都需報(bào)人大批準(zhǔn)。
在去年一次征求意見會(huì)上，一位部門負(fù)責(zé)人看到這一條后說：“變化肯定有，還不止一次，難道都要報(bào)嗎”？結(jié)果會(huì)場(chǎng)上異口同聲地回答：“當(dāng)然。”
馬蔡琛分析，預(yù)算調(diào)整分全局調(diào)整和局部調(diào)整。全局調(diào)整是預(yù)算收支打破平衡，或減收或增支或調(diào)整國債發(fā)行規(guī)模，赤字有變化。這種情況過去的預(yù)算法就有規(guī)定，必須編制預(yù)算調(diào)整方案報(bào)人大批準(zhǔn)。但對(duì)局部調(diào)整并沒有要求必須編制預(yù)算調(diào)整方案，而是報(bào)同級(jí)政府來定，人大備案。
目前，地方政府在收支平衡的前提下，預(yù)算執(zhí)行中多次對(duì)預(yù)算收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，卻很少編制調(diào)整方案，也不報(bào)經(jīng)人大批準(zhǔn)。
重慶市萬州區(qū)人大常委會(huì)副主任王世傅在一次意見征詢會(huì)上表示：“現(xiàn)在決算與預(yù)算收支的差異甚大，而預(yù)算在執(zhí)行過程中，啟動(dòng)‘預(yù)算調(diào)整’程序的情況并不多，政府不自覺，人大也無可奈何”。
另外，預(yù)算執(zhí)行中“拆東墻補(bǔ)西墻”的情況也得到了約束。修訂稿對(duì)預(yù)算科目之間資金的調(diào)劑，也提出要報(bào)人大審批。農(nóng)業(yè)、教育、科技和社會(huì)保障等重點(diǎn)支出調(diào)減，更需要報(bào)全國人大批準(zhǔn)。這是為了避免一些重點(diǎn)民生支出隨意被擠占挪用。一些政府“其他”支出在年度中間調(diào)劑到其他科目也將要求報(bào)人大批準(zhǔn)。
一些參與征求意見的學(xué)者反映，雖然社會(huì)上一些普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題得以修訂，但預(yù)算法在一些基本概念上還需進(jìn)一步調(diào)整。李煒光表示，預(yù)算法對(duì)人大、政府和公民在公共預(yù)算中的權(quán)力和責(zé)任有必要進(jìn)行明確，作為預(yù)算審查監(jiān)督部門，現(xiàn)行《預(yù)算法》涉及到人大的預(yù)算權(quán)力只有5條，其他基本上是政府預(yù)算權(quán)力，沒有人大預(yù)算權(quán)力。
此外，很多學(xué)者提出，修訂稿遺漏了一個(gè)比較重要的問題。對(duì)預(yù)算草案一旦被人大否決之后的程序，沒有做出安排。劉守剛認(rèn)為，預(yù)算法不能回避現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)的狀況，而必須給予必要的程序指引。他建議，預(yù)算法中必須有相應(yīng)的條款，規(guī)定預(yù)算草案被否決后的程序。如：各級(jí)政府預(yù)算草案，如果被本級(jí)人民代表大會(huì)否決，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在30日重新編制預(yù)算草案，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議批準(zhǔn)。