“營改增”財政補貼不應“一刀切”

應該認識到，稅制改革本身就是稅負的重新分配與利益的再調整，很多稅負增減情況屬于稅制改革的正?，F(xiàn)象。“一刀切”式的補貼方法易帶來諸多的不公平、極為高昂的制度實施成本等。財政補貼難以長期持續(xù)，迫切需要從頂層設計上進行制度性優(yōu)化。

始自2012年上海率先試點而后全國逐步推開的“營改增”，迄今已平穩(wěn)實施兩年有余。為順利推進“營改增”，《財政部、國家稅務總局關于印發(fā)〈營業(yè)稅改征增值稅試點方案〉的通知》（財稅〔2011〕110號），確立了“改革試點行業(yè)總體稅負不增加或略有下降，基本消除重復征稅”的稅制改革基本原則。實際操作中，“總體稅負不增加或略有下降”已成為許多地方對試點企業(yè)的承諾。對于因“營改增”稅負上升的企業(yè)，很多省市都提出配套的“過渡性財政政策”。

一些省市已出臺具體補貼方案，如上海市：對因“營改增”稅負增加的企業(yè)，由財政部門依申請予以返還；北京市：從2012年9月1日起，對該市試點改革過程中確因新老稅制轉換增加稅負的試點企業(yè)，按照“企業(yè)據(jù)實申請、財稅按月監(jiān)控、財政按季預撥、資金按年清算、重點監(jiān)督檢查”的方式實施過渡性財政扶持政策。廣東省：確定由各級財政設立試點財政專項資金對稅負增加的納稅人予以補助；深圳市：對單月稅負增加額在5000元以上（含）的企業(yè)，予以財政扶持；廈門市：試點企業(yè)在一定期限內稅負升高超過3萬元的，財政部門對企業(yè)在一定期限內升高的稅負按70%予以預撥扶持資金補貼；武漢市：按季度累計增加增值稅稅額在3萬元（含）以上者，即有資格申請過渡性資金扶持；江西?。涸谕患{稅年度內月平均稅負增加3000元以上（含3000元）的試點企業(yè)，實際增加的部分可獲省財政據(jù)實補助，期限為2013年8月1日~2014年12月31日。

從上述能夠收集到的已明確實施補貼政策的地區(qū)來看，大多數(shù)地方政府主體處于經濟較為發(fā)達的地區(qū)。其中江西省經濟不太發(fā)達，其確定的補貼時間相對較短。武漢市與湖北省同時推出“營改增”，但僅經濟相對發(fā)達的武漢市出臺了補貼政策，湖北省則尚未作出明確規(guī)定。

從上述出臺的財政補貼辦法來看，其最大的特點也是最大的問題是“一刀切”。財政補貼的依據(jù)或標準僅僅考慮企業(yè)試點前后稅負增加的絕對額，且該絕對額通常必須超過一定額度。

筆者認為，這種做法的科學性和合理性值得商榷。具體來說，一是稅制改革本身就是稅負的重新分配與利益的再調整，稅負增減往往屬于稅制改革的正?，F(xiàn)象。尤其當稅負的增加如果與負稅能力相吻合，就更符合稅制建設的基本要求。因此，對于稅負上升企業(yè)一律按絕對額增加的標準予以補貼，不夠合理。二是這種補貼方法易帶來諸多的不公平，包括同一試點區(qū)域不同稅負增加額的納稅人之間的稅負不公平；同一試點區(qū)域未試點行業(yè)與試點行業(yè)享受補貼的企業(yè)之間的稅負不公平；財力充裕程度不同的地區(qū)之間的企業(yè)間稅負不公平等。三是這種管理辦法可能會帶來極為高昂的制度實施成本，該成本至少來自企業(yè)、地方政府和稅務機關三個方面。對企業(yè)而言，為享受補貼，需要額外提供“按試點政策規(guī)定計算繳納的增值稅”、“按原營業(yè)稅規(guī)定計算應繳納的營業(yè)稅”、“上年同期營業(yè)稅”等資料。對財政部門而言，將已征收的稅款要返還給企業(yè)，必然采取嚴格的審批程序，必然增加審批工作量，以及由此加之于企業(yè)的負擔。對稅務機關而言，征收稅款本身有成本，并需要對返還稅款工作給予配合，如對申請資料真實性和準確性加以核實等，由此必將增加管理成本，并同樣將部分成本加之于企業(yè)。

筆者還認為，上述做法有違我國實施結構性減稅政策中有關“稅負結構性調整”的稅制改革精神。結構性減稅不是整齊劃一地普遍式減稅，而是有增有減的結構性稅負調整。從國際社會來看，國際金融危機發(fā)生后，西方國家的普遍做法是通過降低直接稅的比重來應對國際稅收競爭、增加就業(yè)、刺激國內消費和促進經濟增長，同時，通過適當提高增值稅、消費稅、甚至財產稅的稅負，以及開征新的稅種，適當提高流轉稅和財產稅收入，以減輕財政收支平衡的壓力。“營改增”后，對我國稅負上升的企業(yè)，可同樣視為稅負結構性調整的正常組成部分，更何況其中部分企業(yè)本身屬于稅負承受能力較強的企業(yè)，并不一定需要政府給予財政補貼。

況且，“改革試點行業(yè)總體稅負不增加或略有下降”的改革原則實際是著眼于總體稅負，而非每個企業(yè)的微觀稅負。國家稅務總局2014年3月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國共有272.5萬戶納稅人納入“營改增”試點，全年“營改增”減稅1402億元。如果不討論減稅的力度，顯然，改革結果可以說完全符合稅制改革既定的原則精神。

此外，上述做法未起到對癥下藥的功效。具體來說，從我國實施“營改增”導致稅負增加的原因來看，稅負上升問題較為突出的交通運輸企業(yè)，主要有以下幾個方面的原因：一是增值稅的征收范圍尚嫌較窄，如公路長途運輸企業(yè)，成本中路橋費、房屋租金、保險費和力資費，水路運輸中船舶港務費、港口建設費、保險費和房屋租賃費等主要成本占比較高，不能抵扣；二是交通運輸企業(yè)的運輸工具購置成本高、使用年限長，部分企業(yè)在“營改增”前已購進運輸設備，試點后該批設備未能獲得抵扣；三是對于跨境、跨區(qū)域經營的長途運輸企業(yè)，燃油費、修理費等成本項目，難以取得合規(guī)專用發(fā)票；四是交通運輸業(yè)的稅率增幅過大等。簡而言之，系抵扣鏈條不完整、稅制不合理和試點方案不完善等方面所致。而部分稅負增加的現(xiàn)代服務企業(yè)，則主要是其成本構成中“創(chuàng)意或智力、智慧”支出占比較大，加之試點前購進的設備不能獲得抵扣等致。顯然，后者的問題并不太嚴重，只是“稅痛感”較之以往更為明顯而已。因此，政策要關注的地方，更多地應集中于類似交通運輸業(yè)這類較難靠自身努力解決問題的行業(yè)。

財政補貼無論從何種角度分析，都難以長期持續(xù)，因此，迫切需要從頂層設計上進行制度性優(yōu)化。筆者認為，較好的解決辦法應該是：第一，繼續(xù)加快推進“營改增”或增值稅擴圍的改革進程，應將與企業(yè)產品銷售和服務相關的部分營業(yè)稅稅目納入增值稅框架體系，以盡量實現(xiàn)增值稅抵扣鏈條的完整。第二，增值稅“簡率”與“降率”并舉。即應改變目前增值稅17%、13%、11%、6%、3%多個稅率、征收率并存的局面，簡化增值稅的稅率結構，同時，適當降低增值稅整體稅負，以減輕企業(yè)負擔，并為增值稅擴圍中稅率的減少或統(tǒng)一提供基礎。第三，對于企業(yè)試點前購進的運輸工具、設備等，改征增值稅后，應允許企業(yè)按照購進該資產取得的合規(guī)專用發(fā)票計算折舊后抵扣進項稅額。第四，考慮陸路、水路運輸企業(yè)業(yè)務范圍的特殊性，對于長途運輸業(yè)務的燃油費、修理費和路橋費，近期可允許企業(yè)依照取得的與里程相關的汽油發(fā)票、路橋票等合法票據(jù)按11%的稅率抵扣進項稅額，以替代無論是公平性還是效率上都更遜一籌的財政補貼。即使仍有必要實施一段時期的財政補貼過渡辦法，則無論是補貼的政府主體還是補貼依據(jù)的確定，都需要進一步改進?？偟膩碇v，對于稅制改革而導致的稅負增加而言，財政補貼應該盡可能少用。

作者單位：中南財經政法大學財稅學院