建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進轉移支付制度

當前財政體制仍然存在諸多問題，僅僅依靠修補性調整，已不能解決改革深水區(qū)所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國內外形勢下，果敢而慎重、堅定而持續(xù)地推進財稅改革。中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。在最高層級的指導性文件中創(chuàng)新性定位和闡述了治國施政的核心理念—國家治理現(xiàn)代化，也創(chuàng)新性定位了財政與國家治理的關系，這就要求我們必須以建立現(xiàn)代財政制度為目標，推進全面深化改革目標的實現(xiàn)，適應新階段發(fā)展的客觀要求。

總體思路

在“五位一體”總體布局和“四個全面”頂層設計框架下對接財政改革與發(fā)展中的“問題導向”制度機制創(chuàng)新建設，健全完善中國分稅制財政體制。中國“十三五”期間分稅制財政體制改革的總體思路是：在明確政府改革職能轉變、合理定位的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進轉移支付制度，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付與必要合理的橫向轉移支付，建立內洽于市場經濟體制的財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的財稅體制；深化預算管理制度的改革；實行促進增長方式轉變的稅制改革；同時強化績效導向。

基本目標

財政收支機制與安排要在“五位一體”、“四個全面”的框架下，全面體現(xiàn)國家治理意圖。財稅體制改革要把創(chuàng)造機會均等、維護社會正義，放在最為突出的位置，既加快財稅自身的改革，又積極支持配合相關改革，著重建立機制、促進包容，使各級政府財權與事權相順應，財力與支出責任相匹配的現(xiàn)代財政制度，服務于十八屆三中全會的改革頂層設計與部署。包括以下基本目標。

1.合理定位市場經濟目標模式取向下的政府職能。在市場經濟中政府應從計劃經濟下直接配置資源的角色退位于主要在市場失靈領域發(fā)揮作用，提供公共產品與服務和維護社會公平正義。為履行政府公共職責，社會必須授權賦予政府配置（獲取和支配）資源的權力，這其中便包括在配置經濟資源中獲取資金的權力（收入權）和支配資金的權力（支出權），現(xiàn)代社會通常表現(xiàn)為立法機關授權。分稅制體制的整體設計，必然要求以政府在現(xiàn)代社會“應該做什么、不應該做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府對市場主體和納稅人的調節(jié)方式（經濟手段為主的間接調控和“對事不對人”的規(guī)范調控）為原點，即以尊重市場和服務與引導市場經濟的政府職能定位及其適當履職方式為邏輯起點，把財政事權（支出責任）的分級合理化與復合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權的制度安排體系中整體協(xié)調起來。

2.健全立法授權、完善事權劃分作為始發(fā)基礎環(huán)節(jié)。分稅制財政體制內容包括：事權劃分、收入劃分和支出及轉移支付三大部分內容。其中，反映法律授權之下政府職能合理定位的事權劃分是始發(fā)的、基礎的環(huán)節(jié)，是財權和財力配置與轉移支付制度的大前提。因此，我們理應避免談分稅制改革問題時首先討論甚至只討論收入如何劃分的皮相之見，而應全面完整、合乎邏輯順序地討論如何深化中國的分稅制改革。

把某類事權劃給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔支出責任，更要對公共產品的質量、數量和成本負責。因此，“事權”與“支出責任”兩個概念其實并不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述，并對接到實際操作層面的預算支出科目上。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務責任的合理有效制度規(guī)制以尋求公共利益最大化。

3.結合稅制改革，合理劃分稅基。稅種在中央、地方間的劃分即稅基的配置，一般認為要遵循如下基本原則：與國家主權和全局性宏觀調控功能關系密切、或稅基覆蓋統(tǒng)一市場而流動性大的稅種，應劃歸中央；而與區(qū)域特征關系密切、稅基無流動性或流動性弱，以及稅基較為地域化、不會引起地區(qū)間過度稅收競爭和需要“因地制宜”的稅種，應劃歸地方。按此原則，如關稅、個人所得稅（主要部分）、增值稅（主要部分）、社會保障稅等應劃歸中央，如房地產稅、資源稅、特定地方稅等應劃歸地方。

中國“94改革”后在收入劃分上為考慮調動地方積極性，將稅基大或較大的幾個稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅）作為共享稅，但這些同經濟發(fā)展直接相關、稅基流動性特征明顯的主力稅種劃定為中央與地方共享稅，在一定程度上違背了收入劃分的應有原則，結果是刺激地方政府承擔較多的經濟發(fā)展事權以及在相互之間實行過度的稅收競爭（表現(xiàn)為爭上投資、爭搶稅源等）。因此，“分財權（稅基）”和“分財力（收入）”，均有其需遵循的科學規(guī)律和所應依據的客觀內洽機制，不應簡單按照人的主觀意志與偏好行事，這方面人為的調控空間很有限度。

無論稅種（稅基）在政府間如何配置，收入是獨享還是共享，其劃分原則和共享辦法與比例，在一個國家內應是上下貫通、規(guī)范一律的。即使那些不宜由中央或地方專享，出于過渡性的或甚至是長期理由不得不劃為共享稅的稅種（如中國目前的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅），也需要執(zhí)行全國統(tǒng)一的分享辦法和分享比例。

4.調整中央和地方政府間財政關系，完善轉移支付制度。中國現(xiàn)階段中央收入占比為50%弱的水平，無論與其它代表性國家相比，還是與中國中央政府所承擔的宏觀調控職責相比，都可說中央收入占比并不高。其實問題更明顯地出在支出側，即支出總盤子中中央占比過低（僅約為15%）、地方支出占比過高。2009年經合組織（OECD）成員國中央支出非加權平均值為46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40% 。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權劃分不合理導致的支出責任錯配，政府間事權劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一，具有明顯的非規(guī)范特色；同時新增事權多采取“一事一議”辦法，無統(tǒng)一科學標準化的原則和方案遵循。中國有些中央應承擔的事權如國防，現(xiàn)實中往往以“軍民聯(lián)防”、“軍地共建”等名義較深度而無規(guī)范地扯入了地方；另一些也理應由中央承擔的重要事權如經濟案件的司法審判權，則幾乎全部交給了地方，使得在地方利益眼界內非公平判決層出不窮。合理解決這些問題之道，不是減少中央收入占比，而是應調整事權和支出責任，相應提升中央在支出總盤子中的占比。

無論是考慮到“實現(xiàn)共同富裕”的社會主義本質，還是法治社會下基于公民“人權平等”提出的“基本公共服務均等化”要求，都客觀地需要運用轉移支付制度手段對財政資金余缺自上而下地在政府間進行適當調節(jié)。這種轉移支付有效運行的基本前提就是“縱向不均衡”地由中央取得與其宏觀調控功能相稱的財力，進而去調節(jié)地區(qū)間的“橫向不均衡”。在中國經過二、三十年“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的發(fā)展之后，疊加迥異的自然地理環(huán)境，地區(qū)間經濟發(fā)展水平差異巨大，“實現(xiàn)共同富裕”任重道遠。新時期中央政府不可回避的一項重要責任，就是以合理方式“抽肥補瘦”，抑制地區(qū)間差距擴大。這種中央政府針對“橫向不均衡”履行區(qū)域差異調節(jié)責任的物質前提，就是形成合理設計與可持續(xù)實施的中央、地方間“縱向不均衡”的財力分配框架。

所以，市場經濟下分稅制框架中必然內含的轉移支付制度建設，在中國尤其重要，必須進一步按“長效機制”要求來打造并加以動態(tài)優(yōu)化。相應地，中國轉移支付制度建設目標包括平衡地方基本公共服務能力和實現(xiàn)特定宏觀調控目標兩大方面，分別大體對應于“一般性轉移支付”和“專項轉移支付”。

5.改進預算管理制度，完善政府預算體系。預算制度是現(xiàn)代財政制度的核心，預算管理改革要助推現(xiàn)代國家治理體系的建設，完善國家籌集、分配和使用資金的方式。良好的現(xiàn)代預算制度，應遵循十項國際公認的基本原則：全面性、原則性、合法性、靈活性、預見性、可審議性、真實性、透明度、信息量和誠信度。這也是中國預算管理制度完善的方向和目標，包括實現(xiàn)預算的全面性，即要求將所有的公共資金納入預算，建立全口徑的公共預算體系；提高預算的透明度，即預算公開，擴大各級政府預算公開的范圍和詳細程度，特別是三公經費等具體內容以及政府間轉移支付的計算確定方法等；實行中期財政規(guī)劃管理，克服年度預算的短視性弊端，為適應新常態(tài)下宏觀調控的改善提供有利條件，為支出結構的優(yōu)化調整提供一個可操作的時間基礎和資源基礎等。

路徑

根據“94改革”以來分稅制深化改革不如人意的突出矛盾和真實問題，在提高國家治理能力和治理現(xiàn)代化背景下，建立現(xiàn)代財稅體制的路徑應包括以下方面。

1.以政府扁平化改革為框架。近年來，以部分地區(qū)“省直管縣”改革試點和“鄉(xiāng)財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進展。2009年6月，財政部更是明確給出了“省直管縣”改革的時間表，總體目標是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。截至2013年底，全國共有28個省（自治區(qū)），1080個縣（市）實行了“省直管縣”財政管理體制。當前開展的“省直管縣”財政改革也為行政上的“省直管縣”體制和“減少行政層級”的改革奠定了基礎、創(chuàng)造了條件。隨著經濟和社會的發(fā)展，“省直管縣”必將在有條件的地方向減少行政層級的行政體制改革深化。同時，行政層級的精簡將有利于政府職能的轉變，有利于進一步明確各級政府的職能范圍和支出責任，實現(xiàn)與市場經濟體制相適應的服務型政府轉型。這一改革的全局意義和可擴展性是相當明顯的。應繼續(xù)推進“鄉(xiāng)財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，把財政的實體層次減少到三級，推進省以下分稅制改革。其意義是促進1994年以后始終不能貫徹落實的省以下分稅制的進行。原來省以下的分稅，實際上沒能“過渡”到位，變成了五花八門、復雜易變、討價還價、弊病明顯的分成制和包干制。如果一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實質性的推進。過去中國約20種稅怎么分的問題，多年探索，怎么都分不好，現(xiàn)在人們所抨擊的很多地方政府的短期行為，與其合理職能相悖的表現(xiàn)，伴隨制度條件的改變應都可以得到改造。

總體來看，中國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，統(tǒng)一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)；第三步是市改革，在合理擴大市轄區(qū)范圍的同時，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級市（級別可保留，人員逐漸調整），全面落實市縣分置，省直管縣。在上述過程中，還可大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，對經濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理其財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”的管理模式。

2.以合理調整事權為匹配邏輯。在頂層規(guī)劃下調整、理順中央與地方事權劃分，包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委托事權、中央引導與鼓勵事權等等，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態(tài)優(yōu)化和加強績效考評約束。盡快將基礎養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規(guī)范省以下政府的事權劃分邊界。

3.以地方稅體系建設帶動稅制改革和政府間收入劃分改革。建設和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。

落實《不動產登記暫行條例》，積極推進不動產統(tǒng)一登記工作，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產登記制度；積極推進房產稅立法，爭取2015年至2016年房產稅進入立法程序，加快立法以及實施程序。努力的目標是使之真正成為地方政府主體稅種。大力推進資源稅改革，以將“從價征收”機制覆蓋到煤炭為重頭，進一步擴大資源稅的征收范圍。開征獨立的環(huán)境保護稅，并將該稅種收入劃分地方。擴大消費稅征收范圍、調整部分稅目的消費稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；在積極推進“營改增”過程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

4.以規(guī)范的轉移支付制度體現(xiàn)事權優(yōu)先原則。按照人口、地理、服務成本、功能區(qū)定位等因素優(yōu)化轉移支付的均等化公式，加強對欠發(fā)達地方政府的財力支持；適當降低專項轉移支付占全部轉移支付的比重，歸并、整合專項中的相似內容或可歸并項目；盡量提前其具體信息到達地方層面的時間，并原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執(zhí)行。此外，還應積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補償”等地區(qū)間橫向轉移支付制度。

5.以建立現(xiàn)代公共預算管理制度為基礎性支撐。結合建立現(xiàn)代財政制度的要求，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3-5年中期滾動預算；把單一賬戶國庫集中收付制發(fā)展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現(xiàn)代化信息系統(tǒng)建設來支持、優(yōu)化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策；落實新《預算法》關于地方債的規(guī)定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規(guī)范性不足而風險防范成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資產管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

在“漸進改革”路徑依賴和“建設法治國家”、“強化公眾知情與參與”多重約束條件和邏輯取向下，逐步而積極、理性地推進財稅法制建設，掌握好服務全局大前提下“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的權衡點，強化優(yōu)化頂層規(guī)劃和繼續(xù)鼓勵先行先試，在經濟社會轉軌歷史時期內，不斷及時地把可以看準的穩(wěn)定規(guī)則形成立法。

6.以舉債權和產權管理為重要組成要素。市場經濟所要求的分稅分級財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權是規(guī)范化的分稅制體制下各級政府應有的財權，在大多數市場經濟國家,地方政府債券市場已較為成熟和完善, 成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分, 在國家的經濟發(fā)展尤其是地方經濟的發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預算法》賦予地方政府適度舉債權，允許地方政府通過規(guī)范的法定程序，在有透明度和受監(jiān)督的條件下以適當規(guī)模舉債，籌集必要的建設資金， 這有利于地方政府在分級預算運行中應對短期內市政建設等方面的高額支出， 把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，并借力于社會資金和市場機制發(fā)揮提供準公共產品的職能， 有效彌補地方政府收入的不足。