遲遲未見動靜的中央和地方之間的財政體制改革，這次可能要動真格的了。

日前公布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）再次重申：“調(diào)動各方面積極性，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。”上海財經(jīng)大學(xué)教授朱為群認(rèn)為，這意味著分稅制還將繼續(xù)面臨重大調(diào)整。中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會會長劉劍文也對記者表示，分稅制確實(shí)應(yīng)該調(diào)整，但這次的改革不僅僅局限于分稅制，而是整個中央和地方關(guān)系的重大調(diào)整，是財政體制上的整體改革。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文則指出，這次《建議》中關(guān)于中央的地方財政關(guān)系的表述，幾乎完全是三中全會相關(guān)內(nèi)容的重復(fù)，表明這一改革并沒有取得重大突破，甚至沒有達(dá)成共識。“財政體制的改革是財稅改革中最難的一塊。”他說。不過，他同時也指出，在“十三五”期間，財政體制改革應(yīng)該會有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

繼續(xù)調(diào)整分稅制

《建議》中關(guān)于財稅改革的內(nèi)容，全面延續(xù)了三中全會的決定，但也有所側(cè)重，比如《建議》重點(diǎn)突出了中央和地方之間的財政體制改革。在“深化財稅體制改革”的這部分表述中，關(guān)于央地關(guān)系的內(nèi)容在字?jǐn)?shù)上就占到了全部表述的約三分之一。

“這次主要是提出要改革中央和地方的收入分享體制。”朱為群表示，先解決中央和地方之間的收入劃分，是破解央地財政體制難題更可行的切入口，因為中央和地方之間的支出關(guān)系非常不明確，而收入關(guān)系則相對清晰，畢竟有分稅制做基礎(chǔ)，至少在稅收上中央和地方之間的界限是清楚的。而隨著《建議》出臺，中央和地方之間的收入關(guān)系將面臨重構(gòu)，分稅制也將面臨重大的調(diào)整。

“分稅制已經(jīng)實(shí)行20多年了，它的歷史功績是不容否定的。”劉劍文表示。不過他同時指出，1994年的分稅制改革是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時進(jìn)行的，考慮的也主要是那個歷史階段的情況。

因而，針對分稅制的調(diào)整一直在進(jìn)行當(dāng)中。尤其是2004年以來，在保證中央和地方整體財政格局穩(wěn)定的前提下，不少稅種都出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。十八屆三中全會以后，稅制改革更是進(jìn)一步提速，其中最為重要的營業(yè)稅改增值稅已經(jīng)臨近收官。

不過，劉劍文指出，這次的改革不僅僅只是一個分稅制的改革，不僅僅只涉及稅的問題，而是要在過去的基礎(chǔ)上做一個重新的調(diào)整，以理順中央和地方的收入劃分。“包括但絕不僅限于分稅制改革。”他認(rèn)為這是一次涉及中央和地方財政關(guān)系的整體改革。

“中央和地方財政體制的改革明顯滯后。”朱為群指出，在十八屆三中全會提出的預(yù)算、稅制和央地關(guān)系這三大改革任務(wù)中，前兩者都有明顯的進(jìn)展，比如新修訂的《預(yù)算法》已經(jīng)于今年1月1日實(shí)施，營改增只剩下了四個行業(yè)等，而央地財政關(guān)系的改革則“幾乎沒有動”。不過，他認(rèn)為接下來這方面的改革應(yīng)該會有所動作了。

“硬骨頭”

對于央地財政關(guān)系的改革，施正文略顯悲觀。

“《建議》中關(guān)于央地關(guān)系的表述，完全是三中全會決定的重申，這是一個很大的遺憾。”施正文指出，《建議》中關(guān)于財稅改革的文字雖少，但相比三中全會的決定有很多細(xì)化的地方，比如跨年度財政預(yù)算、綠色采購等等。但一到央地關(guān)系，文字立刻便和三中全會決定中的內(nèi)容一模一樣了。

完全是重申而沒有任何細(xì)化，表明央地財政關(guān)系改革正處于一種很尷尬的困境之中，不僅在這兩年里沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，同時也表明決策層對于未來到底怎么細(xì)化還沒有形成共識，而這也反映出央地財政體制改革的難度之大。

財政體制改革作為一項牽一發(fā)而動全身的深層次改革，涉及到中央和地方事權(quán)、支出責(zé)任的調(diào)整，而這些都是最根本的利益，從而使得這項改革成為財稅體制改革中最難啃的一塊“骨頭”。

施正文認(rèn)為，央地財政體制改革的關(guān)鍵，是要明確中央和地方的事權(quán)。“所謂事權(quán)就是職責(zé)，就是中央干什么、地方干什么、干這個需要多少錢，這些都要明確。”他告訴本報記者，事權(quán)的劃分是財政體制改革中最難的一塊，“甚至需要修改《憲法》來推動”。

對于《建議》中重申的“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”，接受本報記者采訪的業(yè)內(nèi)專家普遍表示認(rèn)同，認(rèn)為中央政府在司法、教育、醫(yī)療等方面的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該得到強(qiáng)化。劉劍文認(rèn)為，一直以來，中央的財權(quán)比較多，事權(quán)相對較少。如果適當(dāng)加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任，是對中央和地方關(guān)系的一種良性的調(diào)整。

當(dāng)然，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為僅僅加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而應(yīng)該全面、明確劃分中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任。朱為群甚至指出，不僅要在中央和地方之間劃分清楚事權(quán)和支出責(zé)任，地方各級政府之間也要劃分清楚。

朱為群指出，就收入而言，中央和地方之間的劃分雖然不太合理，但至少有一個規(guī)則，而地方各級政府之間，幾乎連明面上的規(guī)則都沒有。雖然各界一直在關(guān)注地方財力困難，但其實(shí)省一級政府基本是不缺財力的，而除了少數(shù)一些發(fā)達(dá)地區(qū)外，“越往基層走越缺錢”。

在業(yè)內(nèi)專家看來，相對于其他財稅領(lǐng)域的改革來說，央地財政關(guān)系的改革要明顯滯后。根據(jù)十八屆三中全會定下的財稅改革路線圖，到2020年我國要基本建立現(xiàn)代財政制度。施正文認(rèn)為，中央和地方財政體制方面的改革到時不一定會完成，但應(yīng)該會有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。“央地財政關(guān)系的改革確實(shí)很難，但難也要改，改革永遠(yuǎn)在路上。”朱為群最后說。