增值稅在短短的60余年中風(fēng)靡全球，與它是一種只對增值額課征的稅有著密切關(guān)系。規(guī)范的增值稅，可以大限度地避免重復(fù)征稅，減少稅收對市場行為的扭曲。

備受關(guān)注的“營改增”全面試點(diǎn)已于2016年5月1日正式啟動。中國增值稅從1979年起試行，已走過37年的歷程。增值稅在中國的發(fā)展與改革開放幾乎同步。增值稅改革的關(guān)鍵步驟，都與改革開放有著密切的關(guān)系。

為何對占稅收半壁江山的增值稅“動刀”

增值稅制的每一次改革，都與經(jīng)濟(jì)體制改革有著密切關(guān)系。1994年增值稅制改革，就是為了建立與1992年社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的稅制。

增值稅取代產(chǎn)品稅在很大程度上改變了稅收對市場的扭曲。擔(dān)心稅收收入下滑，同時為了防止經(jīng)濟(jì)過熱，當(dāng)時的增值稅選擇了固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣的生產(chǎn)型增值稅。這樣的增值稅不能全面解決重復(fù)征稅問題，于是2009年開始了消費(fèi)型增值稅的改革。但是，增值稅改革仍然沒有到位，固定資產(chǎn)抵扣范圍還是有限的。這次改革將新增不動產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額列入抵扣范圍，標(biāo)志著消費(fèi)型增值稅制改革進(jìn)入收官階段；擴(kuò)大了增值稅征稅范圍，增值稅全面取代營業(yè)稅，更是進(jìn)一步鞏固了增值稅在稅收制度中的地位。

全面深化改革旨在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在突出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱定位的背景之中，稅制改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代稅收制度。稅收要在改進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會公平正義中扮演重要角色，要逐步提高直接稅收入的比重。增值稅制改革在深化稅制改革中有著非同尋常的地位，將有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的改善。增值稅所提供的稅收收入幾乎占稅收的半壁江山，對這樣的稅種進(jìn)行改革，本身就說明它在稅制改革中的分量，也是稅制改革快速進(jìn)行的明證。

增值稅制改革難度本來就不小。改革必然涉及利益格局調(diào)整，而且改革方案的選擇，也需要專業(yè)的支撐。增值稅制改革的復(fù)雜性和專業(yè)性，決定了改革不可能一蹴而就。全面試點(diǎn)能夠推開，本身就很不容易。一些在方案設(shè)計中可能沒有注意的問題也可能在試點(diǎn)中暴露，從而為改革方案的完善爭取時間，為改革的正式實(shí)施提供更充分的支持。

增值稅制改革的難度非常大。全行業(yè)覆蓋的增值稅制就不容易設(shè)計。金融業(yè)增值稅制有大量的難題需要克服。增值稅制改革遇上積極財政政策，又逢上供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，具體方案的設(shè)計，就不能不考慮更加復(fù)雜的外部因素。所有這些因素，都會聚焦在“減稅”上。新增不動產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣是實(shí)實(shí)在在的減稅，是不會有任何爭議的減稅。其他的減稅就要表現(xiàn)在進(jìn)項(xiàng)稅額扣除的范圍確定上，表現(xiàn)在稅率的確定上，為了試點(diǎn)的平穩(wěn)進(jìn)行，改革選擇了行業(yè)稅負(fù)不增加的約束條件。這就給“營改增”全面試點(diǎn)出了一道大難題。

行業(yè)稅負(fù)不提高不等于具體企業(yè)稅負(fù)不提高。但是，畢竟所有行業(yè)稅負(fù)是由一個又一個的企業(yè)稅負(fù)所組合而成的。全面試點(diǎn)方案顯示出過渡性的規(guī)定，無一不注意行業(yè)稅負(fù)的前后銜接，是在盡可能保持平穩(wěn)的狀態(tài)下，順利推動“營改增”工作。無論從稅率的選擇，還是從征收率的設(shè)定，這種設(shè)計思路都可以清晰地看出來。行業(yè)稅負(fù)不提高既是“營改增”全面試點(diǎn)作為積極財政政策中減稅政策的重要內(nèi)容，又是改革爭取社會全面支持的前提條件。但是，為此所設(shè)計的改革方案難免復(fù)雜，也意味著未來增值稅制改革有著較大的空間。

“營改增”全面試點(diǎn)的順利進(jìn)行離不開良好的稅收征管工作。完善國地稅征管體制改革方案要求國地稅部門加強(qiáng)合作但不合并。這種做法較好地解決了調(diào)動中央和地方兩個積極性問題。但是，有一種客觀現(xiàn)實(shí)是：建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)納稅人由原來繳納營業(yè)稅改為繳納增值稅，并由國家稅務(wù)局征收，這大大增加了國家稅務(wù)局的征管壓力。可以說，“營改增”全面試點(diǎn)，如果沒有地方稅務(wù)部門的支持，那么試點(diǎn)的任務(wù)是不太可能完成的。

因此，只有進(jìn)一步加強(qiáng)國地稅合作，試點(diǎn)的任務(wù)才有望完成。畢竟，“營改增”之后，國稅部門僅僅是管戶就增加了1000多萬戶，工作壓力可想而知。只有進(jìn)一步加強(qiáng)國地稅合作，試點(diǎn)任務(wù)才能較順利地完成。試點(diǎn)中，應(yīng)進(jìn)一步探索合作的模式與機(jī)制，充分調(diào)動國稅和地稅兩個部門的積極性。稅收征管的改善同時是納稅服務(wù)的改進(jìn)過程，是公共服務(wù)型政府的建設(shè)過程，也是國家治理現(xiàn)代化的過程。國地稅合作，必須將國稅部門熟悉增值稅的優(yōu)勢與地稅部門對行業(yè)更了解的優(yōu)勢綜合起來，才能收到良好的效果。

“營改增”之后，國地稅征管體制的進(jìn)一步完善需要提上議事日程。試點(diǎn)伊始，國稅部門加班加點(diǎn)，精神可嘉。與此同時，地方稅務(wù)局在行業(yè)稅收征管上的優(yōu)勢不能充分利用，實(shí)際上是征管資源的一種浪費(fèi)。人隨業(yè)務(wù)走，才是有效的工作方式。如果能夠推動國地稅的有效合作，乃至融合，那么這將大大促進(jìn)納稅服務(wù)效率的提升。“營改增”過程中的納稅服務(wù)是專業(yè)的公共服務(wù)，如果進(jìn)行得好，這也可以為更進(jìn)一步的對自然人的稅制改革，乃至政府其他部門的改革提供樣板。

“營改增”試點(diǎn)后，必須解決好地方政府收入的來源問題

多稅率、多征收率才能保證行業(yè)稅負(fù)不提高試點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但不可否認(rèn)的是，這也在一定程度上影響了增值稅中性作用的發(fā)揮，扭曲了市場行為。在理解這么做的現(xiàn)實(shí)合理性的同時，試點(diǎn)之后中國必須加快增值稅立法進(jìn)程，增值稅立法應(yīng)該將簡并稅率并從總體上降低稅負(fù)作為重要任務(wù)來完成。理想的增值稅稅率應(yīng)該只有一檔基本稅率�？紤]到現(xiàn)實(shí)的需要，增值稅稅率仍然可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，并選擇合理的免稅范圍。基于亞太地區(qū)增值稅稅率偏低的實(shí)際，基本稅率終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理。征收率也應(yīng)只設(shè)一檔，定為3%左右。

增值稅稅負(fù)因素仍是增值稅立法中需要著重考慮的問題。但是，需要注意的是實(shí)際稅負(fù)，而不是名義稅負(fù)；需要注意的是誰終承擔(dān)了稅負(fù)，而不是名義上是誰在納稅。對于投資者來說，有意義的是資本回報率指標(biāo)，而不是繳納了多少稅收。行業(yè)稅負(fù)的概念可能隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展行業(yè)稅負(fù)界限越來越模糊而失去存在的意義。只要是社會需要的商品和服務(wù)，在某種程度上都有稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的可能。稅制改革需要密切關(guān)注稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的條件，將增值稅立法與市場繁榮更好地結(jié)合起來。增值稅立法當(dāng)在釋放市場活力、增進(jìn)市場繁榮上做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

“營改增”全面試點(diǎn)，必須解決好地方政府收入的來源問題。有分級財政管理體制，就必須有完善的地方稅體系。營業(yè)稅本來是地方一大稅種，“營改增”之后，營業(yè)稅消失了。地方政府收入所出現(xiàn)的缺口必須得到彌補(bǔ)，否則這可能影響地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。“營改增”試點(diǎn)初期，可以將新增增值稅收入作為地方稅，但是隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，試點(diǎn)時間的拉長，再這么做的后遺癥越來越多，地方和中央爭奪稅源的問題可能越發(fā)突出，對中央稅收收入的負(fù)面影響越來越大。

事實(shí)上，一部分營業(yè)稅收入本來是中央的，將新增增值稅收入作為地方收入，也是不合適的。在整個分級財政體制未動之前，通過提高地方的增值稅收入分享比例是必須的。有人擔(dān)心因此而導(dǎo)致市場分割并進(jìn)而影響全國統(tǒng)一市場的形成，不能說沒有道理，但短期內(nèi)的問題需要短期解決方案，否則過渡期的問題就可能導(dǎo)致全局問題的無解。增值稅收入中央和地方五五分享規(guī)定的出臺，是務(wù)實(shí)的。不同地區(qū)受此規(guī)定的影響不同，對應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善，改革必須充分調(diào)動地方的積極性。中國是一個大國，更應(yīng)該如此。需要說明的是，當(dāng)下的增值稅收入分享還只是過渡期的做法。中央和地方稅收收入的劃分，更為穩(wěn)定的財政體制，這還需要結(jié)合整個稅制改革和其他財政制度改革的進(jìn)程綜合設(shè)計。

“營改增”全面試點(diǎn)是稅制改革的重要一步。盡管方案還需要進(jìn)一步完善，但是它畢竟邁出了稅制改革的重要一步。接下來，直接稅制改革也要穩(wěn)步推進(jìn)。針對自然人的稅收征管難度極大，更不可大意。在取得大的社會共識的前提下，加快稅制改革，才可能盡快建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度。