如何建立現(xiàn)代財政制度,如何進行十八屆三中全會《決定》提到的預算管理制度、稅收改革、事權與支出責任等改革議題?中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受記者采訪時表示,今年財政改革破題,是實質(zhì)性的深化改革的需求。
預算改革及修法是核心
記者:十八屆三中全會布置了系列的財稅改革方案,今年“兩會”上財稅改革也是重點,有哪些財稅改革方案會破題?
施正文:首先像“營改增”正在擴圍,無論是行業(yè)還是范圍,現(xiàn)在都在逐步擴大。第二,《預算法》正在修訂中,這是制定財稅改革的整體方案,也是細化三中全會決定的重要內(nèi)容。另外,一般性轉(zhuǎn)移支付也正在制定完善中。今年“兩會”,按照國務院的具體原則和部署,財稅改革分階段目標會比三中全會更細化。像財政部正在制定財稅改革的整體方案,而且有實質(zhì)性進展,像滾動預算、跨年度預算、綜合財務報告等在“兩會”上都會有所體現(xiàn),這些財政改革都會逐漸推進。
記者:目前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢復雜,多地調(diào)低財政收入增長目標,這是否會影響到財政體制改革的推進?
施正文:今年經(jīng)濟形勢到底與去年有多大不同還不明朗,經(jīng)濟增速可能會略有調(diào)低,但無論是經(jīng)濟發(fā)展還是環(huán)境治理,都需要通過增量調(diào)整,逐步解決發(fā)展中的問題,而不是整體經(jīng)濟降下來。在這種情況下,經(jīng)濟增速不會下調(diào)很多,各個地方的財政收入增長會下調(diào)些,但下調(diào)有限,目前各地降低財政增長目標也是象征意義。從經(jīng)濟發(fā)展速度和調(diào)整來看,財政實質(zhì)變化有限。
今年財稅改革的破題,需要考慮現(xiàn)實因素,是實質(zhì)性的深化改革,經(jīng)濟形勢不是根本原因,而是誘因。今年要落實三中全會決定中關于財稅改革的很多目標和任務,因此需要實質(zhì)性的舉措,這是直接原因。
記者:具體而言,財稅改革涉及預算的改革,不知這方面會有什么進展?
施正文:稅制改革主要包括稅收支出及預算。而今年預算制度的改革是核心問題。預算牽扯到財稅的整體改革,三中全會決定里提到很多預算的要求,這又與《預算法》的修訂契合。今年應該要切實地推進《預算法》的修訂。預算改革和《預算法》的修訂是整個預算領域最重要的事情,今年是否完成修訂不好說,但肯定會審議,年內(nèi)是否通過不好說,也可能明年通過。
預算的改革要做到預算公開和預算透明,是預算修改中最為實質(zhì)的內(nèi)容。預算改革還涉及到預算審查、財政整體管理水平以及人大審議的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變等。另外,像地方多大程度上允許發(fā)債,實行什么原則,后期的監(jiān)督如何,建立完整的債務管理體系,這些也是今年破題的重要方面。
地方稅體系待完善
記者:稅收應如何改革?
施正文:我們最重要的問題不是稅負過高,而是稅負結(jié)構(gòu)不合理。
稅收要在財政支出方面加大對民生的投入,讓收上來的稅真正利于民生,這才是合理的稅收制度。目前,我們結(jié)構(gòu)調(diào)整主要問題是:第一,間接稅過高,直接稅過低。稅制改革,最主要的是提高直接稅的比重,尤其是房產(chǎn)稅和財產(chǎn)稅的比重,真正減輕企業(yè)負擔,消除稅收的逆向調(diào)節(jié),促進收入分配的公平,這是大的方向。
第二,從稅收體系來說,目前中央稅和共享稅過多,地方稅的建設嚴重滯后,這是地方財政比較困難的根本性問題。未來地方稅的主體稅種主要是房產(chǎn)稅和消費稅。因此,一方面要加快房產(chǎn)稅的立法改革,另一方面要加快消費稅的改革。而且消費稅的改革能夠加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。具體而言,消費稅可由中央稅改成地方稅,另外,讓消費稅中的稅目大部分由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)征收,這對轉(zhuǎn)變企業(yè)生產(chǎn)方式和政府定位有很大作用。另外,要加快資源稅和環(huán)境稅的改革。
記者:目前我們正在進行“營改增”擴大試點,這對于稅制改革有什么影響?
施正文:“營改增”本身是促進經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要方向,另外,有些稅收改革需要“營改增”來鋪路,間接稅要降,像增值稅的改革不僅是要合并稅率,還要降低稅負的規(guī)模,為稅制改革釋放空間。
增值稅的改革,要把營業(yè)稅并進來,同時適度降低稅賦的比重。因為“營改增”后,增值稅的規(guī)模太大,會使得稅收對分配收入起到逆向調(diào)節(jié)的作用。我們只有加大所得稅、財產(chǎn)稅的改革,才能扭轉(zhuǎn)逆向調(diào)節(jié),解決分配不公的問題。
記者:在財政支出方面,具體有哪些議程和改革措施?
施正文:支出改革也是今年最迫切的內(nèi)容。財政支出涉及中央與地方的財政體制,這需要加大民生的投入,加大對地方財力的保障力度。
另外,轉(zhuǎn)移支付制度要加快建立,建立財權與事權相適應的制度,才能使地方政府的職能充分保障。轉(zhuǎn)移支付涉及的是政府間的關系,需要制度性規(guī)劃,通過立法來推進。
這還需要劃分中央與地方的事權。“營改增”之后,地方的稅收越來越少,現(xiàn)在的改革是要將分稅制改革進行修改和完善。