我國稅收制度的沿革

　　中華人民共和國成立50年來，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的發(fā)展，稅收制度的建立與發(fā)展經(jīng)歷了一個曲折的過程。從總體上來看，50年來我國稅制改革的發(fā)展大致上經(jīng)歷了三個歷史時期：第一個時期是從1949年新中國成立到1957年，即國民經(jīng)濟恢復和社會主義改造時期，這是新中國稅制建立和鞏固的時期。第二個時期是從1958年到1978年底中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開之前，這是我國稅制曲折發(fā)展的時期。第三個時期是1978年黨的十一屆三中全會召開之后的新時期，是我國稅制建設得到全面加強，稅制改革不斷前進的時期。

　　在上述三個時期內，我國的稅收制度先后進行了五次重大的改革：第一次是新中國成立之初的1950年，在總結老解放區(qū)稅制建設的經(jīng)驗和全面清理舊中國稅收制度的基礎上建立了中華人民共和國的新稅制。第二次是1958年稅制改革，其主要內容是簡化稅制，以適應社會主義改造基本完成、經(jīng)濟管理體制改革之后的形勢的要求。第三次是1973年稅制改革，其主要內容仍然是簡化稅制，這是“文化大革命”的產(chǎn)物。第四次是1984年稅制改革，其主要內容是普遍實行國營企業(yè)“利改稅”和全面改革工商稅收制度，以適應發(fā)展有計劃社會主義商品經(jīng)濟的要求。第五次是1994年稅制改革，其主要內容是全面改革工商稅收制度，以適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。

　　一、1978年以前的稅制狀況

　　從1949年中華人民共和國成立到1978年的29年間，我國稅制建設的發(fā)展歷程十分坎坷。

　　新中國誕生后，立即著手建立新稅制。1950年1月30日，中央人民政府政務院發(fā)布《全國稅政實施要則》，規(guī)定全國共設14種稅收，即貨物稅、工商業(yè)稅 （包括營業(yè)稅和所得稅兩個部分）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、交易稅、屠宰稅、房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、特種消費行為稅和使用牌照稅。此外，還有各地自行征收的一些稅種，如農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅等。

　　在執(zhí)行中，稅制作了一些調整。例如，將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并為城市房地產(chǎn)稅，將特種消費行為稅并入文化娛樂稅（新增）和營業(yè)稅，增加契稅和船舶噸稅，試行商品流通稅，農(nóng)業(yè)稅由全國人民代表大會常務委員會正式立法。薪給報酬所得稅和遺產(chǎn)稅始終未開征。

　　總的來說，從1950年到1958年，我國根據(jù)當時的政治、經(jīng)濟狀況，在清理舊稅制的基礎上，建立了一套以多種稅、多次征為特征的復合稅制。由于黨和國家的重視以及各方面的努力，這套新稅制的建立和實施，對于保證革命戰(zhàn)爭的勝利，實現(xiàn)國家財政經(jīng)濟狀況的根本好轉，促進國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，以及配合國家對于農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造，建立社會主義經(jīng)濟制度，發(fā)揮了重要的作用。

　　1958年，我國進行了建國以后第一次大規(guī)模的稅制改革，其主要內容是簡化工商稅制，試行工商統(tǒng)一稅，，甚至一度在城市國營企業(yè)試行“稅利合一”，在農(nóng)村人民公社試行“財政包干”。至此，我國的工商稅制共設9個稅種，即工商統(tǒng)一稅、工商所得稅、鹽稅、屠宰稅、利息所得稅（1958年停征）、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、文化娛樂稅（1966年停征） 和牲畜交易稅（無全國性統(tǒng)一法規(guī)）。1962年，開征了集市交易稅，1966年以后各地基本停征。

　　在“文化大革命”當中，已經(jīng)簡化的稅制仍然被批判為“繁瑣哲學”。1973年，我國進行了建國以后第二次大規(guī)模的稅制改革，其核心仍然是簡化工商稅制。至此，我國的工商稅制一共設有7種稅，即工商稅（包括鹽稅）、工商所得稅、城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、屠宰稅、工商統(tǒng)一稅和集市交易稅。對國營企業(yè)只征收一道工商稅，對集體企業(yè)只征收工商稅和工商所得稅兩種稅，城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅、屠宰稅僅對個人和極少數(shù)單位征收，工商統(tǒng)一稅僅對外適用。

　　總的來看，從生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造基本完成到1978年的20多年間，由于“左”的指導思想的作用和原蘇聯(lián)經(jīng)濟理論及財稅制度的影響，我國的稅制建設受到了極大的干擾。稅制幾經(jīng)變革，走的都是一條片面簡化的路子。同時，稅務機構被大量撤并，大批稅務人員被迫下放、改行。結果是，稅種越來越少，稅制越來越簡單，從而大大縮小了稅收在經(jīng)濟領域中的活動范圍，嚴重地影響了稅收職能作用的發(fā)揮。

　　黨的十一屆三中全會以后，我國的社會主義革命和社會主義建設進入了一個嶄新的歷史時期，我國的稅制建設也是如此。隨著國家政治、經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的逐步深入，我國的稅制改革也在不斷前進，取得了一系列的重大成果。從時間和內容上來看，近21年來我國稅制的改革進程大體可以劃分為三個階段。

　　二、1978年至1982年的稅制改革

　　在此期間，黨的十一屆三中全會明確地提出了改革經(jīng)濟體制的任務，黨的十二大進一步提出要抓緊制定改革的總體方案和實施步驟，在“七五”期間（即1986年至1990年）逐步推開。這些重要的會議及其所作出的一系列重大決策，對于這一期間我國的經(jīng)濟體制改革和稅制改革具有極為重要的指導作用。

　　這一時期可以說是我國稅制建設的恢復時期和稅制改革的準備、起步時期，從思想上、理論上、組織上、稅制上為后來的改革做了大量的準備工作，打下了堅實的基礎。在此期間，我國的稅制改革取得了改革開放以后的第一次全面重大突破。

　　從思想上、理論上來說，這一時期我國財稅部門全面貫徹黨的十一屆三中全會所制定的路線、方針、政策，實事求是，解放思想，認真總結建國以來稅制建設的歷史經(jīng)驗和教訓，糾正了一系列輕視稅收工作、扭曲稅收作用的錯誤思想，正確地提出了從我國國情出發(fā)，按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，擴大稅收在財政收入中的比重，充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，為社會主義現(xiàn)代化建設服務的指導思想。

　　從組織上來說，各級稅務機構迅速恢復和加強，稅務干部隊伍很快得到了大力充實。

　　從稅制上來說，財稅部門從1978年底、1979年初就開始研究稅制改革問題，提出了包括開征國營企業(yè)所得稅和個人所得稅等內容的初步設想與實施步驟，并確定，為了配合貫徹國家的對外開放政策，第一步先行解決對外征稅的問題。

　　從1980年9月到1981年12月，我國第五屆全國人民代表大會先后通過并公布了中外合資經(jīng)營所得稅法、個人所得稅法和外國企業(yè)所得稅法。同時，對中外合資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人繼續(xù)征收工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。這樣，就初步形成了一套大體適用的涉外稅收制度，適應了我國對外開放初期引進外資，開展對外經(jīng)濟技術合作的需要。

　　在建立涉外稅制的同時，財稅部門就改革工商稅制和國營企業(yè)利潤分配制度做了大量的調研工作，并在部分地區(qū)進行了試點。在此基礎上，財政部于1981年8月向國務院報送了《關于改革工商稅制的設想》并很快獲得批準。

　　1982年11月，國務院向五屆全國人大五次會議提交的《關于第六個五年計劃的報告》提出了包括利改稅在內的今后3年稅制改革的任務，并獲得會議批準。

　　在此期間，國務院還批準開征了燒油特別稅，發(fā)布了牲畜交易稅暫行條例。

　　三、1983年至1991年的稅制改革

　　在此期間，我國的社會主義經(jīng)濟理論的發(fā)展有了重大突破，提出了發(fā)展有計劃的社會主義商品經(jīng)濟，自覺運用價值規(guī)律，充分發(fā)揮稅收等經(jīng)濟杠桿的作用，搞活經(jīng)濟，加強宏觀調節(jié)。在所有制理論上，提出了所有權與經(jīng)營權分離的論點，并客觀地肯定了集體經(jīng)濟、個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟存在的必要性。這一切，分別寫進了黨的十二屆三中全會通過的關于經(jīng)濟體制改革的決定、黨的十三大報告和憲法修正案等一系列重要文獻。從而，為這一時期的稅制改革提供了強大的理論武器和法律、政策依據(jù)。

　　這一時期可以說是我國稅制改革全面探索的時期，取得了改革開放以后稅制改革的第二次重大突破。

　　作為企業(yè)改革和城市改革的一項重大措施，1983年，國務院決定在全國試行國營企業(yè)利改稅，即將建國以后實行了30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅的制度，并取得了初步的成功。這一改革從理論上和實踐上突破了國營企業(yè)只能向國家繳納利潤，國家不能向國營企業(yè)征收所得稅的禁區(qū)。這是國家與企業(yè)分配關系改革的一個歷史性轉變。

　　為了加快城市經(jīng)濟體制改革的步伐，經(jīng)第六屆全國人民代表大會及其常委會批準，國務院決定從1984年10月起在全國實施第二步利改稅和工商稅制改革，發(fā)布了關于征收國營企業(yè)所得稅、國營企業(yè)調節(jié)稅、產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、鹽稅、資源稅的一系列行政法規(guī)。這是我國改革開放以后第一次、建國以后第四次大規(guī)模的稅制改革。

　　此后，國務院又陸續(xù)發(fā)布了關于征收集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅、個人收入調節(jié)稅、城市維護建設稅、獎金稅（包括國營企業(yè)獎金稅、集體企業(yè)獎金稅和事業(yè)單位獎金稅，其中國營企業(yè)獎金稅暫行規(guī)定于1984年6月，1985年修訂發(fā)布）、國營企業(yè)工資調節(jié)稅、固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅（其前身為1983年開征的建筑稅）、特別消費稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、筵席稅等稅收的法規(guī)。

　　1991年，第七屆全國人民代表大會第四次會議將中外合資所得稅法與外國企業(yè)所得稅法合并為外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法。

　　至此，我國的工商稅制共有32種稅收，即產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、資源稅、鹽稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、國營企業(yè)所得稅、國營企業(yè)調節(jié)稅、集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅、個人收入調節(jié)稅、國營企業(yè)獎金稅、集體企業(yè)獎金稅、事業(yè)單位獎金稅、國營企業(yè)工資調節(jié)稅、固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅、城市維護建設稅、燒油特別稅、筵席稅、特別消費稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、集市交易稅、牲畜交易稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、工商統(tǒng)一稅、城市房地產(chǎn)稅和車船使用牌照稅。

　　從1978年到1992年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和改革的深入，我國的工商稅制改革進行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的進展，初步建成了一套內外有別的，以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的新的稅制體系，大體適應了我國經(jīng)濟體制改革起步階段的經(jīng)濟狀況，稅收的職能作用得以全面加強，稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長，宏觀調控作用明顯增強，對于貫徹國家的經(jīng)濟政策及調節(jié)生產(chǎn)、分配和消費，起到了積極的促進作用。

　　這套稅制的建立，在理論上、實踐上突破了長期以來封閉型稅制的約束，轉向開放型稅制；突破了統(tǒng)收統(tǒng)支的財力分配的關系，重新確立了國家與企業(yè)的分配關系；突破了以往稅制改革片面強調簡化稅制的框子，注重多環(huán)節(jié)、多層次、多方面地發(fā)揮稅收的經(jīng)濟杠桿作用，由單一稅制轉變?yōu)閺秃隙愔?。這些突破使中國的稅制建設開始進入健康發(fā)展的新軌道，與國家經(jīng)濟體制、財政體制改革的總體進程協(xié)調一致。

　　四、1992年以后的稅制改革

　　1992年以后，我國的改革開放進入了又一個新的歷史階段，稅制建設也進入了一個黃金時代。這一時期可以說是我國稅制改革全面展開的時期，取得了改革開放以來稅制改革的第三次重大突破。

　　1992年9月召開的黨的中共十四大提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標，其中包括稅制改革的任務。1993年6月，中共中央、國務院作出了關于加強宏觀調控的一系列重要決策，其中的重要措施之一，就是要加快稅制改革。同年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出了稅制改革的基本原則和主要內容。

　　建立社會主義市場經(jīng)濟體制戰(zhàn)略目標的提出，給我國的經(jīng)濟改革與發(fā)展指明了方向，也給我國的稅制改革帶來了許多新情況、新問題，同時為全面推行稅制改革提供了一次極好的機遇。從市場機制的角度來看，要求統(tǒng)一稅法、簡化稅制、公平稅負、促進競爭。從國家經(jīng)濟管理的角度來看，國家要運用稅收等手段加強宏觀調控，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策，調整經(jīng)濟結構，優(yōu)化資源配置，調節(jié)收入分配，保證財政收入，并配合其他改革的推行。從國際的角度看，我國稅制應當借鑒外國稅制的先進經(jīng)驗，遵從國際慣例，以適應擴大對外開放的需要。

　　為此，在中共中央、國務院的直接領導下，從1992年起，財稅部門就開始加快稅制改革的準備工作，1993年更是抓住機遇，迅速制定了全面改革工商稅制的總體方案和各項具體措施，并完成了有關法律、法規(guī)的必要程序，于1993年底之前陸續(xù)公布，從1994年起在全國實施。這是我國改革開放以后第二次、建國以后第五次大規(guī)模的稅制改革。

　　1994年稅制改革的主要內容是：第一，全面改革了流轉稅制，實行了以比較規(guī)范的增值稅為主體，消費稅、營業(yè)稅并行，內外統(tǒng)一的流轉稅制。第二，改革了企業(yè)所得稅制，將過去對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)分別征收的多種所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅。第三，改革了個人所得稅制，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調節(jié)稅和個體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個人所得稅。第四，對資源稅、特別目的稅、財產(chǎn)稅、行為稅作了大幅度的調整，如擴大了資源稅的征收范圍，開征了土地增值稅，取消了鹽稅、獎金稅、集市交易稅等7個稅種，并將屠宰稅、筵席稅的管理權下放到省級地方政府，新設了遺產(chǎn)稅和證券交易稅（但是一直沒有立法開征）。

　　可以說，這次稅制改革是我國建國以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次稅制改革，如此之大的舉動在世界上也屬罕見。改革的方案是在十幾年來稅制改革的基礎上，經(jīng)過多年的理論研究和實踐探索，積極借鑒外國稅制建設的成功經(jīng)驗，結合我國的國情制定的，推行 6年來從總體上看已經(jīng)取得了很大的成功，國內外普遍評價很高。其成功之點主要有四：第一，促進了國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，同時沒有引起社會、經(jīng)濟的震蕩。第二，規(guī)范了稅收分配關系，促進了稅收收入的持續(xù)大幅度增長，同時總體上沒有增加納稅人的負擔（實際上，宏觀稅負—稅收總額占國內生產(chǎn)總值的比重是下降的）。第三，將主要稅權和大部分稅收收入集中到中央政府，有利于國家加強對于國民經(jīng)濟的宏觀調控。第四，稅制趨于規(guī)范、簡化、公平，符合國際慣例，稅收的職能作用得以加強。

　　經(jīng)過1994年稅制改革和幾年來的逐步完善，我國已經(jīng)初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制需要的稅收制度，對于保證財政收入，加強宏觀調控，深化改革，擴大開放，促進經(jīng)濟與社會的發(fā)展，起到了重要的作用。

　　五、當前我國稅制改革面臨的任務

　　我國現(xiàn)行稅制存在的主要問題是：稅收收入雖然連年大幅度增長，但是稅收收入占國內生產(chǎn)總值的比重仍然偏低；稅制結構還不夠理想（如稅種的設置、直接稅與間接稅的比例、地方稅的地位等）；各稅種特別是主要稅種需要進一步完善；稅制的宏觀調控功能需要繼續(xù)加強；稅收的征收管理必須大力強化。從根本上說，就是要進一步解決好依法治稅的問題。

　　因此，我國下一步的稅制改革應當繼續(xù)堅持依法治稅的基本原則，從調整國民收入分配格局，規(guī)范政府收入制度入手，通過合理調整稅負，優(yōu)化稅制結構，完善各個稅種，加強宏觀調控，強化征收管理等一系列重大措施，把稅制建設大大地向前推進一步，逐步建立、健全一套適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制的、符合國際慣例的稅收制度，以更好地促進經(jīng)濟與社會的發(fā)展。

　　第一，合理調整宏觀稅負。應當通過加強預算管理，規(guī)范財政收入制度，調整財政收入結構，完善稅制，加強稅收征管，發(fā)展生產(chǎn)，提高經(jīng)濟效益等措施，在近期內將我國的稅收占國內生產(chǎn)總值的比重逐步提高到20%以上?！百M改稅”應當成為這一改革的突破點。

　　第二，優(yōu)化稅制結構。重復設置的稅種應當合并，合并性質相近、征收有交叉的稅種應當調整，對于征收某些特定目的稅的必要性和征稅效果應當重新認真研究，對于開征社會保障稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)和贈與稅等新稅的問題也應當積極研究。此外，對于直接稅與間接稅的比例、中央稅與地方稅的比例，也應當適時加以合理調整。

　　第三，完善各個稅種，首先是主體稅種。增值稅應當逐步適當擴大征稅范圍，并實現(xiàn)從生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉化。消費稅應當適當擴大征稅范圍和調整稅率，并在適當?shù)臅r候由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅改為零售環(huán)節(jié)征稅。內外兩套企業(yè)所得稅制度應當盡快統(tǒng)一，以實現(xiàn)公平稅負，促進競爭。個人所得稅的征稅模式應當盡快由分項征收制改為分項征收與綜合征收相結合的征收制度，稅基的確定應當更加合理，稅率也應當適當加以調整。

　　第四，加強宏觀調控。目前加強稅收宏觀調控的主要措施應當包括：適當提高稅收占國內生產(chǎn)總值的比重和中央稅收占全國稅收的比重，保證國家宏觀調控所必需的財力；通過調節(jié)生產(chǎn)、流通、分配和消費，調節(jié)社會總供給和總需求；促進產(chǎn)業(yè)結構合理調整，優(yōu)化資源配置，從而促進經(jīng)濟發(fā)展；調節(jié)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，增強整體國力；調節(jié)個人收入和財產(chǎn)的差距，引導共同富裕；適應對外開放的新形勢，完善涉外稅收政策；協(xié)調好與其他經(jīng)濟、社會政策的關系，配合各項改革的開展；堅持公平稅負，促進競爭，效率優(yōu)先的原則。

　　第五，強化稅收管理。目前強化稅收管理的主要措施應當包括：建立健全各類規(guī)章制度，實行規(guī)范化管理；積極推行計算機化管理，逐步形成網(wǎng)絡；為納稅人提供優(yōu)良服務，特別要加強稅收宣傳；嚴懲偷稅、逃稅、騙稅、抗稅等違法者；不斷提高稅務人員的政治、業(yè)務素質，改進稅務機關的工作作風；加強稅務機關與其他各有關部門的配合，改善依法治稅的社會環(huán)境；努力降低稅收成本。