土地儲備貸款是銀行向土地儲備機構(gòu)發(fā)放的用于收購、整治土地，提升土地出讓價值的短期周轉(zhuǎn)貸款。其主要用途包括支付征地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、場地平整費、繳納土地出讓金等。

　　近年來，各地政府通過加快土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，提高土地收益，為城市建設(shè)提供了強大資金支持，部分城市成立了土地儲備中心專司其職。土地儲備貸款相應(yīng)成為銀行新的效益增長點和營銷重點，并占據(jù)了銀行信貸資金相當份額。

　　但是，由于土地儲備貸款金額大，政策性強，政府干預(yù)成分多，銀行管理經(jīng)驗不足，貸款風險相對較大。土地儲備貸款主要面臨以下風險：

　　1、政府信用風險。從借款主體看，大部分土地儲備機構(gòu)雖然工商注冊為企業(yè)法人，但并沒有按公司化規(guī)范運作，僅是代表政府負責土地收購、儲備、交易等日常事務(wù)性工作，不負責對土地資金的安排，缺乏經(jīng)營自主權(quán)，責權(quán)不統(tǒng)一，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，監(jiān)督機制不健全，實際屬于政府的附屬體，作為融資主體，其只是一個承貸的空殼而已；另一方面，政府往往把土地儲備貸款當作財政資金管理使用，并沒有完全把土地儲備貸款用于儲備的土地項目，而是用于彌補其他城市建設(shè)資金；對于拍賣的儲備土地款項，政府也未及時用于歸還貸款，僅僅向銀行承諾安排財政資金還貸，而這些承諾又往往不能完全兌現(xiàn)，對于赤字財政更是一紙空文。因此，政府信用風險是土地儲備貸款的直接風險。

　　2、政策性風險。近年來，國家加大了對房地產(chǎn)市場和土地市場整治、規(guī)范力度，人民銀行《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》明確限制了對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、施工企業(yè)的貸款投入，國務(wù)院、國土資源部2004年也先后出臺了《關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》、《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院緊急通知精神進一步嚴格土地管理的通知》，加強了對建設(shè)用地的審批管理，上收了地、市一級土地部門土地項目審批權(quán)限，并暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地的審批。這肯定會影響城市房地產(chǎn)建設(shè)規(guī)模和土地拍賣進程，甚至可能使儲備土地無法拍賣變現(xiàn)，從而影響貸款的按期收回。

　　3、法律風險。《中華人民共和國土地管理法》嚴格禁止未經(jīng)批準或越權(quán)審批建設(shè)用地。儲備土地必須符合經(jīng)法定程序批準的城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。近年來，隨著“城市化”步伐的加快，城市郊區(qū)大量農(nóng)用地作為儲備土地被征用，其中不乏為當?shù)卣�府越�?quán)審批占用，且土地儲備機構(gòu)取得土地并未實際繳納土地出讓金，僅僅是為了取得貸款而辦理了土地過戶手續(xù)和變更了土地性質(zhì)，處置土地存在較大的法律風險。另外，外部評估機構(gòu)受利益驅(qū)動，往往是按照借款人的授意根據(jù)貸款申請額度對土地價值進行評估，甚至一些地方由國土部門壟斷對地價的評估（否則，不予辦理抵押登記），導(dǎo)致評估價值遠遠偏離土地市場價值，銀行即使處置抵押物也會造成較大的貸款損失，而現(xiàn)有法律法規(guī)對評估機構(gòu)的責任約束不強，銀行也無法向評估機構(gòu)進行追索。

　　4、銀行經(jīng)營管理風險。筆者在審計實踐中發(fā)現(xiàn)，部分銀行發(fā)放土地儲備貸款未落實抵押，或者抵押物非貸款對應(yīng)的儲備土地；在貸款資金使用方面缺乏有效的掌握控制。他們往往采取與政府、借款人三方簽訂《土地儲備貸款封閉運行協(xié)議》，《協(xié)議》中明確了貸款資金必須專款專用和儲備土地處置后優(yōu)先償還貸款。但事實上，由于借款人和政府處置土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉(zhuǎn)入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監(jiān)控，無法保證儲備土地處置款和貸款不被挪作他用，而一旦土地儲備資金被挪用，就很難按期收回貸款。

　　基于上述風險，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面加強對土地儲備貸款的管理：

　　1、落實有效的抵押是防范土地儲備貸款風險的前提。貸前對儲備土地進行嚴格的評估并設(shè)定抵押是防范風險的有效措施，這樣可以避免借款人擅自處置儲備的土地懸空貸款，從而取得對貸款管理的主動控制權(quán)。當然，銀行應(yīng)當關(guān)注儲備土地取得的合法合規(guī)性，如取得土地是否經(jīng)過法定程序批準，是否足額繳納土地出讓金等；對土地價值的評估結(jié)果可以實行社會公開，接受社會監(jiān)督，防止評估機構(gòu)隨意估價。

　　2、把好貸款用途監(jiān)控是確保土地儲備貸款安全的關(guān)鍵。保證貸款資金用在儲備的土地項目上，確保土地的保值、增值和權(quán)屬無爭議，應(yīng)當對土地儲備貸款實行封閉管理。事實上，一些地方政府往往把土地儲備貸款當作以土地作抵押向銀行融資的城市建設(shè)資金，就理所當然地納入財政資金管理，他們并不真正了解銀行發(fā)放土地儲備貸款的用途，銀行要加強與地方政府的溝通，使他們真正了解土地儲備貸款的性質(zhì)和用途，絕不能放棄對貸款用途的監(jiān)控；鑒于地方財政要介入對貸款資金的管理，可采取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便于財政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

　　3、土地拍賣款是償還土地儲備貸款的唯一資金來源。由于土地拍賣變現(xiàn)的不確定性，導(dǎo)致借款償還期限不確定，為規(guī)避貸款流動性風險，在借款合同中除了要明確一個合理的貸款期限外，還應(yīng)當在借款合同的分期還款計劃中明確“土地拍賣變現(xiàn)后及時優(yōu)先償還貸款金額或一定比例金額，不受貸款期限的約束”。我們既不能等到貸款到期才回收，也不能因為貸款到期后借款人未及時歸還而立即處置抵押的儲備土地，更不能依賴政府要用財政預(yù)算資金來償還貸款，借款人歸還貸款的期限實際上就是土地拍賣變現(xiàn)之日，償還貸款資金的唯一來源就是土地拍賣變現(xiàn)資金。

　　4、理順投資關(guān)系，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，完善金融服務(wù)。從目前土地儲備貸款運作情況看，政府直接參與經(jīng)營管理，土地儲備資金融資渠道單一，基本上是銀行貸款投入，加大了銀行貸款風險。隨著政府投資體制改革的不斷完善，政府投資行為必將不斷得到規(guī)范，政府主要職能是確定土地利用建設(shè)規(guī)劃，依法對儲備土地項目進行審批，向社會公開招標選定業(yè)主，而不應(yīng)干涉銀行和企業(yè)的自主經(jīng)營。作為銀行來講，要增強風險防范意識，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善土地儲備貸款管理辦法，在貸款投向上要重點選擇那些主體資格符合銀行貸款條件且資本充足的借款人和政府信譽良好、管理規(guī)范的城市，并減少貸款投資比例（如借款人應(yīng)用自有資金繳納土地出讓金）；另外，銀行要增強創(chuàng)新意識，完善金融服務(wù)，如在目前我國尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，銀行可以利用代理集合委托貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關(guān)心城市建設(shè)，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風險，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團貸款優(yōu)勢，充分整合資源，分散風險。