南省楚雄州是典型的農(nóng)業(yè)州，少數(shù)民族人口比重大，有居住的自然條件極差，工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政收入抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。全州九縣一市的財(cái)政收入主要來自農(nóng)業(yè)和烤煙，州級(jí)財(cái)政收入主要來源是卷煙。由于國(guó)家對(duì)“兩煙”生產(chǎn)宏觀調(diào)控的加強(qiáng)和市場(chǎng)的變化，全州財(cái)政收入已由分稅制初的高速增長(zhǎng)變?yōu)樨?fù)增長(zhǎng)，可用財(cái)力逐年下降，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加劇。而能形成相當(dāng)收入規(guī)模的其他產(chǎn)業(yè)培育還有一過程。另一方面剛性支出增長(zhǎng)較大，可用財(cái)力的增量部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)政策性增支的缺口，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。大量的正常支出來源和資金要靠上級(jí)補(bǔ)助。

　　1999年州本級(jí)開始試行編制“零基預(yù)算”，在支出的管理方面進(jìn)行了一系列的改革，正常支出采用“劃分檔次，確定定額，不作基數(shù)，逐年審核”；實(shí)施預(yù)算外資金統(tǒng)籌管理，集中適當(dāng)資金來平衡預(yù)算；實(shí)施了政府采購(gòu)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“零戶統(tǒng)管”試點(diǎn)工作；在永仁縣進(jìn)行縣級(jí)“國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付”制度試點(diǎn)，多種改革試點(diǎn)工作齊頭并進(jìn)。

　　目前楚雄州財(cái)政預(yù)算管理方面存在的問題：

　　1.預(yù)算編制和執(zhí)行方面。一是資金分配交叉分散。目前全州各級(jí)財(cái)政實(shí)行的是按部門、單位和按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)交叉并行的分配方法。各部門各單位所需的不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門內(nèi)部不同的職能部門負(fù)責(zé)分配和管理。而財(cái)政內(nèi)部的職能分工，既有按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)又有按部門分工設(shè)立的，從而在財(cái)政內(nèi)部又存在同一性質(zhì)或同部門經(jīng)費(fèi)由不同部門分配管理的現(xiàn)象。這種分配和管理方式弱化了財(cái)政的分配職能，難以有效地優(yōu)化財(cái)力資源配置，同時(shí)削弱了財(cái)政對(duì)預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)整體使用情況的監(jiān)督和控制，也造成財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室在編制預(yù)算時(shí)只強(qiáng)調(diào)本口工作的重要，增加了統(tǒng)一平衡和協(xié)調(diào)的難度。二是預(yù)算內(nèi)外資金不統(tǒng)一，政府預(yù)算內(nèi)容不完整。在近幾年的實(shí)際操作中，雖然已對(duì)部分預(yù)算外資金實(shí)行一定比例的統(tǒng)籌納入平衡預(yù)算，但預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收支計(jì)劃有機(jī)結(jié)合不夠，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用的程度不盡合理。各單位、部門間因預(yù)算外收入能力的不同，形成經(jīng)費(fèi)水平苦樂不均的狀況。三是財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督不分，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督職能弱化。財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室既負(fù)責(zé)編制預(yù)算，又負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督，預(yù)算部門名為預(yù)算編制總單位，但事實(shí)上只是對(duì)業(yè)務(wù)主管部門提供的部門預(yù)算進(jìn)行簡(jiǎn)單匯總，根據(jù)財(cái)力情況再做一定的平衡調(diào)整。結(jié)果，形成預(yù)算管理工作中的重編制、執(zhí)行，輕監(jiān)督管理。

　　2.稅收征管協(xié)調(diào)工作。一是稅收任務(wù)下達(dá)和協(xié)調(diào)方面。在征管工作中無論是國(guó)稅還是地稅部門對(duì)收入任務(wù)的完成和超收，都與地方財(cái)政的支出能力息息相關(guān)。但因國(guó)稅隸屬于中央，地稅由省級(jí)直管，稅務(wù)部門的收入任務(wù)都以上級(jí)下達(dá)考核為準(zhǔn)，而國(guó)、地稅在向上級(jí)報(bào)計(jì)劃時(shí)考慮到本部門對(duì)任務(wù)完成以及超收后的獎(jiǎng)勵(lì)等因素，收入計(jì)劃能壓則壓，而地方政府因支出的壓力，則希望稅務(wù)部門盡量增收，并且只能通過對(duì)稅務(wù)部門實(shí)行超收不同比例的獎(jiǎng)勵(lì)提成來激勵(lì)收入的增長(zhǎng)。在部分縣鄉(xiāng)之間，同一稅種分別在縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)都實(shí)行過超收獎(jiǎng)勵(lì)提成；在部分地區(qū)已經(jīng)演化為“買稅和賣稅”現(xiàn)象。二是地方稅收成本不斷增高。國(guó)、地稅雖已上劃，但經(jīng)費(fèi)實(shí)際仍由地方負(fù)擔(dān)，楚雄州的國(guó)稅經(jīng)費(fèi)是按分設(shè)時(shí)的人員及經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在年終決算時(shí)上解中央。地稅經(jīng)費(fèi)則是按地稅完成的工商稅收的3.5%，在年終決算時(shí)上解省財(cái)政。但在目前的征管工作中，大多數(shù)稅種都能按2%—5%不等提取代征代扣代繳手續(xù)費(fèi)。根據(jù)1998年決算匯總，全州入庫(kù)工商稅收46，199萬元，稅務(wù)部門提取代征代扣代繳手續(xù)費(fèi)767萬元，占入庫(kù)工商稅的1.66%，占計(jì)提手續(xù)費(fèi)工商稅收的2.24%.在實(shí)際征管工作中大多數(shù)稅款都是納稅義務(wù)人直接繳納和稅務(wù)機(jī)關(guān)直接征收的，代扣代繳相對(duì)多的稅種是個(gè)人所得稅以及其他零星少散的部分稅種。

　　為解決楚雄州財(cái)政面臨的諸多矛盾和困難，緩解日益尖銳的財(cái)政收支矛盾，提高財(cái)政保障和調(diào)控能力，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的需要，規(guī)范預(yù)算分配，細(xì)化預(yù)算管理，轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，提高理財(cái)水平，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的積極作用，建立與民族地區(qū)相適應(yīng)的預(yù)算管理體制勢(shì)在必行。

　　1.合理制訂支出定額標(biāo)準(zhǔn)，全面推行零基預(yù)算

　　零基預(yù)算是指不考慮過去年度的收支水平，一切從“零”開始，根據(jù)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的發(fā)展變化趨勢(shì)，結(jié)合國(guó)家宏觀政策趨向，按照“量入為出，收支平衡”的原則來安排收支預(yù)算的一種科學(xué)、合理的預(yù)算編制辦法。實(shí)行零基預(yù)算是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，零基預(yù)算充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“效率優(yōu)先”的原則和決策程序科學(xué)化、規(guī)范化的要求，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制公共財(cái)政構(gòu)架的重要組成部分。

　　零基預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算的編制，根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理體制和當(dāng)年財(cái)源實(shí)際，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，在有完成任務(wù)必要條件保障的前提下編制。支出預(yù)算的編制，根據(jù)當(dāng)年可用財(cái)力的規(guī)模來安排，財(cái)政部門要在預(yù)算年度開始前公布當(dāng)年經(jīng)州人民政府審定的正常經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，并以此為依據(jù)，計(jì)算下達(dá)各單位。支出預(yù)算編制中制訂定員定額標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政部門編制預(yù)算和考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。只有通過各項(xiàng)支出合理消耗的測(cè)算，分別部門、行業(yè)的特點(diǎn)和各項(xiàng)開支性質(zhì)制訂出科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)，以此為依據(jù)編制出的預(yù)算才具有合理性和可行性。

　　楚雄州對(duì)于正常經(jīng)費(fèi)支出和定額標(biāo)準(zhǔn)的具體做法是：包干經(jīng)費(fèi)按照“定員定額，按編核定，包干使用，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用”的方法核定；人員經(jīng)費(fèi)按編制人數(shù)核定；公用經(jīng)費(fèi)按編制人數(shù)核定；衛(wèi)生三院經(jīng)費(fèi)按編制病床數(shù)核定；學(xué)校生均綜合定額經(jīng)費(fèi)不分人員經(jīng)費(fèi)和公用業(yè)務(wù)費(fèi)，實(shí)行“生均綜合定額”辦法，按州教委統(tǒng)計(jì)的計(jì)劃內(nèi)招收的實(shí)際學(xué)生數(shù)（不含自費(fèi)生和委培生人數(shù)）核定；汽車燃修費(fèi)按車輛編制數(shù)核定；移動(dòng)電話使用費(fèi)按定編數(shù)核定；公費(fèi)醫(yī)療經(jīng)費(fèi)按編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)核定；住房公積金按人員經(jīng)費(fèi)的一定比例核定；養(yǎng)老保險(xiǎn)金按人員經(jīng)費(fèi)的一定比例核定。

　　2.借鑒中央試點(diǎn)和外省成功的編制部門預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)行編制部門預(yù)算

　　部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算管理的基本組織形式，由政府各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)議會(huì)審議通過的反映部門所有收入和支出的預(yù)算。目前，我們向人代會(huì)提交的是收入按類別、支出按功能的匯總預(yù)算，預(yù)算沒有全面反映部門所有收支活動(dòng)，部門沒有一本完整的預(yù)算。實(shí)行部門以預(yù)算改革，編制的預(yù)算要反映部門所有收入和支出，既要反映一般預(yù)算收入和支出，又要反映基金預(yù)算收入和支出。在部門一般預(yù)算中，既要反映預(yù)算內(nèi)收支，又要反映預(yù)算外收支，使部門預(yù)算全面反映部門收支活動(dòng)。

　　第一，編制部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的完整性。部門預(yù)算是一個(gè)涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算，包括行政單位預(yù)算及下屬單位預(yù)算；包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算和專項(xiàng)支出預(yù)算；包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算外收支計(jì)劃和部門其它收支計(jì)劃。財(cái)政將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，保證部門預(yù)算的完整。

　　第二，實(shí)行部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的科學(xué)性。預(yù)算安排統(tǒng)籌考慮部門預(yù)算內(nèi)外資金，財(cái)政預(yù)算撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其它收入統(tǒng)一作部門預(yù)算收入；財(cái)政部門核定的部門支出需求，先由財(cái)政專戶核撥資金和單位其它收入安排，不足部分再考慮財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款。執(zhí)行中綜合反映財(cái)政預(yù)算收支的全部財(cái)力情況。

　　3、以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政目標(biāo)為目的，重構(gòu)利益機(jī)制，正確處理稅務(wù)部門“條”、“塊”管理關(guān)系

　　設(shè)置稅務(wù)機(jī)關(guān)并賦予其壟斷性的稅收管轄權(quán)力的目的是實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收入目標(biāo)，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，就存在一個(gè)權(quán)力（稅收的征管權(quán)）和責(zé)任（完成政府確定的稅收收入任務(wù)）的對(duì)等與均衡的相互制約關(guān)系。而這種關(guān)系在“條條”管理的基礎(chǔ)上，對(duì)責(zé)任的制約機(jī)制就顯得乏力。應(yīng)該把地稅部門與財(cái)政部門合并辦公，實(shí)行“一套班子，兩快牌子”，進(jìn)一步明晰財(cái)稅部門的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，使地、縣、鄉(xiāng)地方對(duì)每年收支的安排能更結(jié)合地方實(shí)際，增強(qiáng)政府預(yù)算的科學(xué)性、嚴(yán)肅性，使政府預(yù)算真正成為財(cái)政、稅務(wù)工作的中心和職責(zé)。以政府預(yù)算為核心，構(gòu)建一個(gè)以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政目標(biāo)為目的、以法制機(jī)制包括政府、財(cái)政和稅務(wù)三方在內(nèi)的財(cái)政權(quán)力均衡體系，強(qiáng)化財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)各自的權(quán)力與責(zé)任對(duì)等與均衡。

　　總之，預(yù)算管理改革是一個(gè)大課題，預(yù)算管理是財(cái)政管理的核心，涉及到財(cái)政管理一系列的工作。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展進(jìn)步，預(yù)算管理的深度和寬度不斷加強(qiáng)，在如何建立與民族地區(qū)相適應(yīng)的科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理體制上，各地都在進(jìn)行有益的探索和實(shí)踐，預(yù)算改革作為建立、健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的切入點(diǎn)之一，改革的整體框架和操作程序要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本相適應(yīng)，從而將整個(gè)財(cái)政管理體制推向法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的軌道，促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)管理體制的完善與發(fā)展。