2003年3月4日，國家審計署發(fā)布了新的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，要求中國內(nèi)部審計協(xié)會、各企事業(yè)單位及社會團(tuán)體自5月1日起遵照執(zhí)行。根據(jù)這個規(guī)定和《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)，中國內(nèi)部審計協(xié)會組織有關(guān)方面的專家、內(nèi)部審計實務(wù)工作者、法律工作者，從2000年初到2002年末，歷時3年，制定了一套既符合國際內(nèi)部審計慣例，又適合中國國情的內(nèi)部審計準(zhǔn)則，首批公布并于2003年6月1日起施行的有《內(nèi)部審計基本準(zhǔn)則》、《內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范》以及10項內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則。這是中國內(nèi)部審計協(xié)會著力推進(jìn)內(nèi)部審計法制化、制度化和規(guī)范化建設(shè)的重要舉措。筆者自始至終參與了內(nèi)部審計準(zhǔn)則的起草和論證工作，現(xiàn)就其基本問題作簡要說明。

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　　近幾年，伴隨著國有企業(yè)改革的日益深入，國有企業(yè)的深層次問題表現(xiàn)得越來越突出，如何建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部控制、促進(jìn)企業(yè)資源的有效利用、避免舞弊和浪費，已成為當(dāng)前全社會面臨的重大課題，尤其是最近兩年上市公司舞弊案的層出不窮，更使大家認(rèn)識到：只有建立一套完整的監(jiān)督控制系統(tǒng)，才能徹底解決舞弊、腐敗和管理不當(dāng)問題。在這一監(jiān)督控制系統(tǒng)中，內(nèi)部審計是必不可少的組成部分。內(nèi)部審計準(zhǔn)則是內(nèi)部審計職業(yè)規(guī)范體系的重要組成部分，是對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)及內(nèi)部審計人員執(zhí)業(yè)行為的規(guī)范，也是衡量內(nèi)部審計質(zhì)量的權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)范的制定能促進(jìn)我國內(nèi)部審計事業(yè)的全面發(fā)展，更好地為社會主義市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

　　1.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于社會公眾了解內(nèi)部審計工作的性質(zhì)和內(nèi)部審計人員所負(fù)的責(zé)任，提高社會公眾對內(nèi)部審計職業(yè)的信心。內(nèi)部審計是組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動。內(nèi)部審計通過發(fā)揮其基本職能，能夠?qū)彶?、揭露違法違規(guī)行為。同時，內(nèi)部審計通過對經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的審查和評價，能夠解決組織本身存在的問題，提高管理效率和效果，從而促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)，這是內(nèi)部審計更為重要的職能所在。我國的內(nèi)部審計，從20世紀(jì)80年代開始建立，歷經(jīng)近20年的發(fā)展，已有了長足的進(jìn)步，截至2001年全國已有了7.6萬個內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，19.3萬名內(nèi)部審計從業(yè)人員，分布在各企事業(yè)單位。但是，我國的內(nèi)部審計工作也存在著一些突出的問題：①許多組織和社會公眾沒有意識到內(nèi)部審計工作的重要性，甚至把內(nèi)部審計定位于經(jīng)營管理層的對立面；②內(nèi)部審計工作缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，存在著憑經(jīng)驗辦事的操作模式；③內(nèi)部審計人員所承擔(dān)的職責(zé)及其必須具備的職業(yè)道德定位模糊。內(nèi)部審計準(zhǔn)則正是基于上述情況而制定的，這一規(guī)范能指導(dǎo)內(nèi)部審計工作，明確內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)及人員的責(zé)任，提高內(nèi)部審計的質(zhì)量，增強(qiáng)社會公眾對內(nèi)部審計職業(yè)的信心。

　　2.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于我國內(nèi)部審計職業(yè)逐步邁向國際化。我國已加入世貿(mào)組織，逐漸邁向國際經(jīng)濟(jì)舞臺。全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢要求我國的內(nèi)部審計職業(yè)不能再停留在“閉門造車”的階段，而應(yīng)充分借鑒國際內(nèi)部審計先進(jìn)的理論，技術(shù)及經(jīng)驗，將我國內(nèi)部審計事業(yè)融入世界內(nèi)部審計的一體化之中，促進(jìn)我國內(nèi)部審計事業(yè)的發(fā)展。國際上許多發(fā)達(dá)國家的內(nèi)部審計已走過了幾十年的歷史，作為內(nèi)部審計職業(yè)的國際性組織——國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）已有60年歷史，會員數(shù)量達(dá)到7萬多，分布在120多個國家，并有150多個地區(qū)分會、29個國家分會。IIA從成立之日起就著手制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則，并且根據(jù)實際情況不斷修改內(nèi)部審計準(zhǔn)則，旨在為內(nèi)部審計實務(wù)提供高質(zhì)量的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以推動內(nèi)部審計職業(yè)的發(fā)展。2001年6月，IIA頒布了最新的內(nèi)部審計實務(wù)準(zhǔn)則，并從2002年元月1日起正式實施，掀起了內(nèi)部審計發(fā)展的又一輪高潮。針對許多大型公司的會計舞弊案件，美國國會制定了一系列的新政策，對公司內(nèi)部審計給予更多的關(guān)注，提高了內(nèi)部審計的地位，同時也使內(nèi)部審計面臨更大的挑戰(zhàn)。

　　我國在1987年成立了中國內(nèi)部審計學(xué)會，同年12月加入了IIA.10多年來，中國內(nèi)部審計學(xué)會積極進(jìn)行國際合作，發(fā)展國際內(nèi)部審計師協(xié)會會員3000多人，在中國開設(shè)了10多個國際注冊內(nèi)部審計師（CIA）考點，并取得較好效果。2002年，中國內(nèi)部審計學(xué)會正式更名為中國內(nèi)部審計協(xié)會。這次更名不僅是形式上的，更是實質(zhì)上的，它理順了我國內(nèi)部審計職業(yè)組織與國家審計署的關(guān)系，也使我國內(nèi)部審計職業(yè)組織更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。在這樣的背景下，充分借鑒國際內(nèi)部審計慣例，制定適合我國國情的內(nèi)部審計準(zhǔn)則就成為我國內(nèi)部審計職業(yè)走向國際化的必然需要。

　　3.增進(jìn)內(nèi)部審計工作的適應(yīng)性，真正使內(nèi)部審計人員做到依法審計、適法而為。1994年，我國頒布了《審計法》，將內(nèi)部審計以法律形式予以規(guī)定，明確了其法律地位。1995年，國家審計署又發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)權(quán)限等作了進(jìn)一步規(guī)定。根據(jù)這些法規(guī)的要求，我國的內(nèi)部審計工作是在國家審計署和中國內(nèi)部審計協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)和管理下開展的。與此同時，《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《上市公司章程指引》、《上市公司治理準(zhǔn)則》、《信托投資公司管理辦法》、《國有重點金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)都對內(nèi)部審計工作做了相應(yīng)的規(guī)定。

　　但是，《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定都是總括性的，沒有對內(nèi)部審計工作的具體操作和執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范。我國的內(nèi)部審計實務(wù)中缺乏一套完整、科學(xué)和具備相當(dāng)權(quán)威的準(zhǔn)則用于指導(dǎo)實務(wù)，內(nèi)部審計人員執(zhí)行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)就沒有業(yè)務(wù)規(guī)范和統(tǒng)一的業(yè)務(wù)質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而對《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)的貫徹就不可能全面和徹底，也無法實現(xiàn)真正意義上的依法審計。同時，法律法規(guī)的修訂非常不易，無法適時配合形勢的變化和實際的需要而進(jìn)行必要的修訂。因此，為了按照國際慣例和我國國情來制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則，來規(guī)范審計原則、審計方式、審計程序、審計方法及審計報告等審計實務(wù)問題，可隨著環(huán)境的改變而不斷修訂，并且不必經(jīng)過立法機(jī)構(gòu)。這樣可以大大增加內(nèi)部審計工作的適應(yīng)性，實現(xiàn)既依法審計，又適法而為。

　　4.制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于提高我國內(nèi)部審計的專業(yè)化水準(zhǔn)，提高內(nèi)部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)并使內(nèi)部審計工作向制度化邁進(jìn)。制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則是一項十分艱苦細(xì)致的工作，需要許多專家和實務(wù)工作者協(xié)同努力，需要借鑒國外先進(jìn)的國家內(nèi)部審計成功的案例，才能順利完成。而伴隨著環(huán)境的變化，還需要從理論和實踐上去研究內(nèi)部審計準(zhǔn)則如何適應(yīng)這種變化，比如內(nèi)部審計已深入企業(yè)管理的層面，這就需要關(guān)注內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和公司治理的配合。那么內(nèi)部審計準(zhǔn)則該如何修訂呢？修訂哪些條款呢？修訂到何種程度呢？這必須進(jìn)行大量的理論研究和實踐研究。因此，制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則有助于提高我國內(nèi)部審計的專業(yè)化水準(zhǔn)，有助于促進(jìn)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。同時，在整個審計體系中，我國已經(jīng)制定了獨立審計準(zhǔn)則和國家審計準(zhǔn)則，由于內(nèi)部審計與民間審計、政府審計在很多方面有相似之處，因此，內(nèi)部審計準(zhǔn)則可就相似之處借用獨立審計準(zhǔn)則和國家審計準(zhǔn)則，相異之處再針對內(nèi)部審計的特定需要自行研究制定。這樣，不僅可以降低成本，而且可以使內(nèi)部審計與民間審計、政府審計協(xié)同發(fā)展，協(xié)助廣大社會公眾去理解審計的目的和審計人員在市場經(jīng)濟(jì)中的作用，建立社會公眾對審計的信心。

　　我國的內(nèi)部審計發(fā)展歷史不長，內(nèi)部審計人員的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。內(nèi)部審計人員的專業(yè)勝任能力和技術(shù)水平是決定我國內(nèi)部審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素。內(nèi)部審計準(zhǔn)則對內(nèi)部審計工作作出了具體規(guī)范，對從業(yè)人員執(zhí)行業(yè)務(wù)進(jìn)行直接、具體的指導(dǎo)。在內(nèi)部審計準(zhǔn)則指導(dǎo)下執(zhí)業(yè)需要從業(yè)人員有一個從理解到熟悉運(yùn)用的過程，這一過程本身就是內(nèi)部審計人員不斷學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)和技能的過程。內(nèi)部審計專業(yè)化水準(zhǔn)和內(nèi)部審計人員專業(yè)素養(yǎng)的提高、社會公眾對內(nèi)部審計信心的提高、內(nèi)部審計與民間審計和政府審計距離的拉近，必將使內(nèi)部審計工作走向制度化、現(xiàn)代化。

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　　內(nèi)部審計準(zhǔn)則的制定是一項復(fù)雜且技術(shù)性很強(qiáng)的工作。從2000年初到2002年底，在國家審計署的領(lǐng)導(dǎo)下，中國內(nèi)部審計協(xié)會專設(shè)了一個準(zhǔn)則委員會來負(fù)責(zé)內(nèi)部審計準(zhǔn)則的起草、修改和論證工作。準(zhǔn)則委員會組織了各方面的專家和實務(wù)工作者，對內(nèi)部審計準(zhǔn)則進(jìn)行了多次研究和系統(tǒng)論證，相繼召開了九江會議、北京會議、大連會議、蘇州會議、深圳會議、青島會議。2002年底，準(zhǔn)則委員會在北京就準(zhǔn)備首批公布的準(zhǔn)則進(jìn)行了最后的研討論證，后提交給2003年2月召開的中國內(nèi)部審計協(xié)會四屆三次理事會議討論并通過。內(nèi)部審計準(zhǔn)則的制定分以下幾個步驟：

　　1.選定項目。準(zhǔn)則委員會根據(jù)內(nèi)部審計實務(wù)的需要，結(jié)合國際內(nèi)部審計發(fā)展的趨勢，征求各方專家和實務(wù)工作者的意見，選定急需解決的內(nèi)部審計問題作為內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準(zhǔn)則和若干項具體準(zhǔn)則）。由中國內(nèi)部審計協(xié)會審批立項。準(zhǔn)則委員會選定項目時具體考慮以下幾個因素：

　?。?）財務(wù)審計與管理審計并重。根據(jù)國際內(nèi)部審計師協(xié)會的一項調(diào)查，54％的高層主管認(rèn)為內(nèi)部審計人員應(yīng)把工作重心放在管理審計上；在亞洲地區(qū)，61％的高層主管認(rèn)為內(nèi)部審計應(yīng)重點關(guān)注管理審計，扮演企業(yè)顧問的角色。根據(jù)中國內(nèi)部審計協(xié)會的統(tǒng)計調(diào)查，1998年以前，財務(wù)收支審計占50％以上；1999～2001年，財務(wù)收支審計僅占32％，管理審計占68％。這就要求在選定準(zhǔn)則項目時，既要考慮財務(wù)事項，以發(fā)揮內(nèi)部審計消極防弊、積極興利的功能，又要考慮管理事項，以充分發(fā)揮現(xiàn)代內(nèi)部審計積極興利和價值增值的功能。關(guān)注財務(wù)事項主要是加強(qiáng)內(nèi)部審計人員對舞弊預(yù)防與審查的責(zé)任。

　?。?）信息化對內(nèi)部審計的影響。伴隨著信息系統(tǒng)的發(fā)展，內(nèi)部審計人員的工作環(huán)境漸趨自動化，于是電子數(shù)據(jù)處理（EDP）審計人員與一般內(nèi)部審計人員的差別日益縮?。挥捎谧詣踊h(huán)境下，信息系統(tǒng)橫跨許多部門，這就使以傳統(tǒng)的垂直部門為重心的內(nèi)部審計逐漸演進(jìn)為跨部門的內(nèi)部審計。

　　（3）不良社會環(huán)境給內(nèi)部審計帶來的職業(yè)風(fēng)險。就整個社會環(huán)境而言，各種欺詐、舞弊層出不窮，社會道德狀況也不容樂觀，司法界、醫(yī)學(xué)界、審計職業(yè)界違背職業(yè)道德的事件屢見不鮮。這種不良的社會環(huán)境給內(nèi)部審計界帶來了巨大的職業(yè)風(fēng)險，制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則時應(yīng)給予極大的關(guān)注。

　?。?）準(zhǔn)則應(yīng)高于我國內(nèi)部審計的現(xiàn)實水準(zhǔn)。內(nèi)部審計準(zhǔn)則旨在指導(dǎo)內(nèi)部審計實踐，因此必須高于現(xiàn)實，否則，我們要么在低水平上徘徊，要么好高騖遠(yuǎn)，不切實際。

　　2.擬定初稿。準(zhǔn)則委員會根據(jù)確定的項目，進(jìn)行調(diào)查研究，起草初稿。具體操作辦法是每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目成立一個專門制定小組。各制定小組的成員構(gòu)成應(yīng)充分考慮理論與實踐相結(jié)合的原則，由高校教授、大中型企業(yè)（包括國營、民營等不同類型企業(yè)）內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、各地內(nèi)部審計協(xié)會負(fù)責(zé)人組成。同時也考慮了東部、中部及西部三個經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)內(nèi)部審計的差別。在進(jìn)行大量實踐調(diào)研后，各制定小組成員經(jīng)多次討論整理，形成內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿。

　　3.征求意見。中國內(nèi)部審計協(xié)會就準(zhǔn)則委員會提交的內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿廣泛征求各有關(guān)部門及各地方內(nèi)部審計協(xié)會、會員單位、科研院校等方面的意見，并且在3年內(nèi)召開了7次內(nèi)部審計準(zhǔn)則研討會，對內(nèi)部審計準(zhǔn)則初稿進(jìn)行了認(rèn)真的研究、討論。參與會議的專家包括：中國內(nèi)部審計協(xié)會會長、副會長、秘書長及顧問；準(zhǔn)則委員會成員；審計署經(jīng)貿(mào)司、法制司、外資司、投資司的領(lǐng)導(dǎo)廈門大學(xué)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)、暨南大學(xué)、南開大學(xué)、上海財經(jīng)大學(xué)、中南財經(jīng)政法大學(xué)、重慶大學(xué)、西安交通大學(xué)、鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院、北方交通大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)、北京工商大學(xué)、江西財經(jīng)大學(xué)、東北財經(jīng)大學(xué)、南京審計學(xué)院的專家學(xué)者；中國航空第二集團(tuán)公司、鐵道部、首都鋼鐵公司、海洋石油總公司、石油天然氣總公司、中國通用技術(shù)（集團(tuán)）控股公司、國家電力公司、廣東核電合營公司、中國農(nóng)業(yè)銀行等大中型企業(yè)的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及各地內(nèi)部審計協(xié)會負(fù)責(zé)人等。他們對每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目（包括職業(yè)道德規(guī)范、基本準(zhǔn)則和若干項具體準(zhǔn)則）都進(jìn)行了深入、細(xì)致的分析研究，從科學(xué)性、現(xiàn)實性、前瞻性等方面對內(nèi)部審計準(zhǔn)則提出了大量修改意見。

　　4.修改定稿。準(zhǔn)則委員會充分考慮各次內(nèi)部審計準(zhǔn)則研討會所提出的意見及其他方面反饋的意見，對每個內(nèi)部審計準(zhǔn)則項目都經(jīng)過了3～4次的修改。修改稿交中國內(nèi)部審計協(xié)會秘書處。在適當(dāng)?shù)臅r候，中國內(nèi)部審計協(xié)會召開內(nèi)部審計準(zhǔn)則定稿會，邀請多方面專家出席，對準(zhǔn)則進(jìn)行最后的把關(guān)和復(fù)核，最終定稿。

　　（三）

　　制定內(nèi)部審計準(zhǔn)則要達(dá)到四個目標(biāo)：①貫徹落實《審計法》及相關(guān)法律法規(guī)，使內(nèi)部審計工作做到依法審計、適法而為。②規(guī)范內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)業(yè)行為和執(zhí)業(yè)過程，保證內(nèi)部審計質(zhì)量，提高內(nèi)部審計效率。③明確內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任，發(fā)揮內(nèi)部審計在加強(qiáng)內(nèi)部控制、改善風(fēng)險管理和完善公司治理方面的功能。④建立與國際內(nèi)部審計慣例相銜接、與民間審計和政府審計準(zhǔn)則相協(xié)調(diào)的中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則，實現(xiàn)內(nèi)部審計的制度化、規(guī)范化和職業(yè)化。

　　內(nèi)部審計準(zhǔn)則包括三個層次：基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則和實務(wù)指南。基本準(zhǔn)則是內(nèi)部審計準(zhǔn)則的總綱，是制定具體準(zhǔn)則和實務(wù)指南的依據(jù)。具體準(zhǔn)則是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和人員在進(jìn)行內(nèi)部審計時應(yīng)當(dāng)遵循的具體規(guī)范。除基本準(zhǔn)則、具體準(zhǔn)則之外的具有可操作性的指導(dǎo)性意見統(tǒng)稱實務(wù)指南。

　　中國內(nèi)部審計協(xié)會一向注重內(nèi)部審計準(zhǔn)則的建設(shè)，早在1990年，當(dāng)時的中國內(nèi)部審計協(xié)會就起草了一份《中國內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)（草案）》（簡稱《標(biāo)準(zhǔn)草案》），并組織翻譯了內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）制定的《內(nèi)部審計職業(yè)實務(wù)準(zhǔn)則（1993年版）》，這些工作對于我國內(nèi)部審計的法制化、制度化和規(guī)范化都有重要的意義?！稑?biāo)準(zhǔn)草案》共計五章，分別是：第一章，內(nèi)部審計的組織機(jī)構(gòu)；第二章，內(nèi)部審計人員；第三章，內(nèi)部審計作業(yè)；第四章，內(nèi)部審計報告；第五章，內(nèi)部審計質(zhì)量控制。中國內(nèi)部審計協(xié)會在繼承已有成果的基礎(chǔ)上，制定了新的中國內(nèi)部審計準(zhǔn)則體系（簡稱《新準(zhǔn)則》），與《標(biāo)準(zhǔn)草案》相比有以下幾方面的進(jìn)步：

　　1.框架結(jié)構(gòu)上的進(jìn)步。從框架結(jié)構(gòu)上看，《標(biāo)準(zhǔn)草案》的五個章節(jié)覆蓋了內(nèi)部審計的整個過程，并且在第二章內(nèi)部審計人員中對審計人員的道德品質(zhì)提出了要求，與內(nèi)部審計活動技術(shù)方面的要求結(jié)合在同一個標(biāo)準(zhǔn)中進(jìn)行規(guī)范。而《新準(zhǔn)則》則將內(nèi)部審計人員的職業(yè)道德規(guī)范獨立出來，專門制定了《內(nèi)部審計人員職業(yè)道德規(guī)范》，將對審計人員職業(yè)行為的要求與對內(nèi)部審計活動技術(shù)方面的要求區(qū)分開來，并且將準(zhǔn)則分為基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則?；緶?zhǔn)則針對內(nèi)部審計過程中一些基本性、綱領(lǐng)性問題進(jìn)行規(guī)范，這些問題屬于內(nèi)部審計活動中不易發(fā)生變化，具有相對穩(wěn)定性的一些重要問題。對這些重要問題的規(guī)范，體現(xiàn)了基本準(zhǔn)則在《新準(zhǔn)則》中的基礎(chǔ)地位，以及對具體準(zhǔn)則的指導(dǎo)作用。而具體準(zhǔn)則根據(jù)基本準(zhǔn)則的精神，針對內(nèi)部審計過程中各個環(huán)節(jié)的具體問題進(jìn)行規(guī)范，可以根據(jù)內(nèi)部審計發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種新問題，在必要的時候進(jìn)行修訂或者增加。兩相比較，《新準(zhǔn)則》框架結(jié)構(gòu)更為清晰、穩(wěn)定，更適應(yīng)我國蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)的需要；《標(biāo)準(zhǔn)草案》的框架結(jié)構(gòu)較為單薄，且無法針對內(nèi)部審計發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題作出很好的應(yīng)對，結(jié)構(gòu)上不穩(wěn)定。

　　2.內(nèi)容上的進(jìn)步?！稑?biāo)準(zhǔn)草案》共分五章，覆蓋了內(nèi)部審計過程中的各個主要環(huán)節(jié)，但是在對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)范時，其內(nèi)容不夠完備，沒有對各環(huán)節(jié)的重點作出必要的規(guī)定。如在《標(biāo)準(zhǔn)草案》的第一章，關(guān)于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)，僅僅強(qiáng)調(diào)了獨立性，并沒有就內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)管理中應(yīng)注意的其他重要問題作出規(guī)范；又如第三章，關(guān)于內(nèi)部審計作業(yè)，僅就審計計劃、內(nèi)部控制系統(tǒng)的評價和審計證據(jù)作出原則性的規(guī)范。與此相比，《新準(zhǔn)則》以具體準(zhǔn)則的形式對內(nèi)部審計過程中的各個步驟、各種程序作了詳細(xì)的規(guī)范。第一批頒布的10個具體準(zhǔn)則主要規(guī)范的是內(nèi)部審計活動的基本過程，以后還將陸續(xù)發(fā)布新的具體準(zhǔn)則，對準(zhǔn)則所覆蓋的內(nèi)容作進(jìn)一步完善。

　　3.內(nèi)部審計定義與核心概念的進(jìn)步?！稑?biāo)準(zhǔn)草案》將內(nèi)部審計定義為“部門、單位的審計機(jī)構(gòu)和人員對本單位的經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評價的獨立性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動”?！缎聹?zhǔn)則》將內(nèi)部審計定義為：“組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)”?！稑?biāo)準(zhǔn)草案》關(guān)于內(nèi)部審計的定義把內(nèi)部審計的對象限定為“單位經(jīng)濟(jì)活動的真實性、合法性、效益性”，它的主要任務(wù)是對單位經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行“查錯防弊”。以1941年IIA的成立為標(biāo)志，現(xiàn)代內(nèi)部審計歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)從最初的消極防弊，到積極興利，到目前的價值增值。而內(nèi)部審計的對象也并不僅僅限于組織的經(jīng)濟(jì)活動，還包括組織的內(nèi)部控制等內(nèi)容?！缎聹?zhǔn)則》對內(nèi)部審計所下的定義，正是在科學(xué)認(rèn)識內(nèi)部審計的發(fā)展?fàn)顩r、借鑒IIA對內(nèi)部審計的最新定義、結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和內(nèi)部審計現(xiàn)狀的情況下作出的，對我國內(nèi)部審計的進(jìn)一步發(fā)展具有更好的指導(dǎo)意義。

　　同時，《新準(zhǔn)則》結(jié)合內(nèi)部審計理論研究的最新成果，始終圍繞著一些核心概念而展開，這一點是《標(biāo)準(zhǔn)草案》所沒有的?！缎聹?zhǔn)則》的基本準(zhǔn)則和具體準(zhǔn)則充分考慮了“風(fēng)險評估”、“內(nèi)部控制”、“公司治理”和“成本效益”等現(xiàn)代組織經(jīng)營管理中的核心概念。這些核心概念使準(zhǔn)則既具有理論上的科學(xué)性，又具有實務(wù)上的先進(jìn)性，使其成為前后邏輯一致的體系。

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　　在內(nèi)部審計準(zhǔn)則制定過程中，歸納起來，共有11個問題：

　　1.關(guān)于內(nèi)部審計的定義及職能。內(nèi)部審計的定義貫穿在基本準(zhǔn)則及各項具體準(zhǔn)則中，我們提出的內(nèi)部審計定義為：“內(nèi)部審計是指組織內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經(jīng)營活動及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實現(xiàn)?！鄙鲜龆x和傳統(tǒng)的內(nèi)部審計定義有一定的差別，傳統(tǒng)內(nèi)部審計定義強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計對財政收支、財務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動或者經(jīng)營管理活動進(jìn)行檢查和評價。經(jīng)過多次研討，多數(shù)意見認(rèn)為傳統(tǒng)的內(nèi)部審計定義帶有較強(qiáng)的政府審計色彩，不適合現(xiàn)代內(nèi)部審計實務(wù)，因此采用此定義。具體而言有以下三點考慮：①內(nèi)部審計不僅涵蓋財務(wù)審計，而且更需要考慮管理審計，因此，內(nèi)部審計職能不僅要考慮傳統(tǒng)的監(jiān)督職能，更要強(qiáng)調(diào)通過評價而促進(jìn)經(jīng)營管理活動效率的提高；②從經(jīng)營活動和內(nèi)部控制兩方面來概括內(nèi)部審計的對象是充分、適當(dāng)?shù)?，這也使內(nèi)部審計體現(xiàn)出有別于民間審計及政府審計的特點；③借鑒IIA內(nèi)部審計定義的同時充分考慮我國內(nèi)部審計實務(wù)發(fā)展水平，采納IIA1993年實務(wù)準(zhǔn)則中提出的內(nèi)部審計的監(jiān)督評價職能，暫時不采納2001年最新實務(wù)準(zhǔn)則提出的咨詢職能。

　　2.關(guān)于審計計劃的層次及內(nèi)容。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第1號——審計計劃》中，采用了年度審計計劃、項目審計計劃和審計方案三個層次的概念，并按風(fēng)險和審計資源這兩個因素考慮年度審計計劃的制定。關(guān)于審計計劃的層次，爭論焦點是：是否需要劃分審計計劃的層次，是否需要將項目審計計劃和審計方案分開考慮，是否需要特別考慮年度審計計劃的制定。經(jīng)過多次討論，大家認(rèn)為：①內(nèi)部審計有不同于民間審計的特點，后者不存在選擇被審計單位的問題。在內(nèi)部審計工作中，為提高審計效率，必須把有限的審計資源優(yōu)先應(yīng)用到高風(fēng)險項目上。因此內(nèi)部審計強(qiáng)調(diào)預(yù)先對年度的工作進(jìn)行計劃，而這一計劃要在對各被審計單位進(jìn)行風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上考慮相應(yīng)的審計資源的分配，從而確定被審計單位。年度審計計劃是內(nèi)部審計的一個重要特色。②項目審計計劃和審計方案具有不同的內(nèi)容，前者是對審計項目實施的全過程所做的綜合安排，后者是對審計項目的審計程序及其時間等所做的詳細(xì)安排，因此屬于不同的層次，必須分開。

　　3.關(guān)于內(nèi)部審計通知書的送達(dá)時間?！秲?nèi)部審計具體準(zhǔn)則第2號——審計通知書》規(guī)定內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在實施審計前，向被審計單位送達(dá)審計通知書，特殊審計業(yè)務(wù)可在實施審計時送達(dá)。關(guān)于審計通知書的爭論主要集中在審計通知書送達(dá)的時間問題上?？紤]到內(nèi)部審計與政府審計的不同，內(nèi)部審計是一種自主性更強(qiáng)的活動，因此在該準(zhǔn)則中不規(guī)定時間，期限由各組織內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)自行規(guī)定，這樣更能適應(yīng)實務(wù)并體現(xiàn)靈活性原則。另外，考慮到一些特殊業(yè)務(wù)審計程序需要突擊執(zhí)行，因此對這部分業(yè)務(wù)可以在實施審計時送達(dá)通知書，以確保突擊性審計程序的效果。

　　4.關(guān)于審計證據(jù)的類型及獲取審計證據(jù)時要考慮的因素。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第3號——審計證據(jù)》中對審計證據(jù)劃分了五種類型：書面、實物、視聽、電子、口頭及環(huán)境證據(jù)，關(guān)于獲取審計證據(jù)時要考慮的因素，大家普遍認(rèn)為必須把最主要的因素列出來，又要充分考慮成本效益原則的例外情況。最終確定的考慮因素是：抽樣方法，審計風(fēng)險水平，成本效益合理程度、重要程度。這些因素基本涵蓋了最主要的問題。

　　5.關(guān)于審計工作底稿的范圍界定及復(fù)核問題。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第4號——審計工作底稿》中界定的審計工作底稿是指內(nèi)部審計人員在審計過程中形成的工作記錄，是聯(lián)系審計證據(jù)和審計結(jié)論的橋梁。討論中主要爭論的問題是工作底稿的范圍到底應(yīng)界定到什么程度，是采用廣義工作底稿（即包括審計報告在內(nèi)的一切記錄）還是采用狹義工作底稿（從審計計劃開始到審計報告前的所有記錄）。為了與《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第7號——審計報告》更好地銜接，最后決定采用狹義的工作底稿。屬于結(jié)論類的由審計報告準(zhǔn)則來規(guī)范，不在本準(zhǔn)則中反映。本準(zhǔn)則規(guī)定了對審計工作底稿的復(fù)核，強(qiáng)調(diào)分級復(fù)核制度的建立，并規(guī)定內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)對審計工作底稿的復(fù)核負(fù)完全責(zé)任。考慮到不同組織內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)規(guī)模的差別，該準(zhǔn)則傾向于不具體寫明需要幾級復(fù)核，每一級各應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，這樣可以保持其靈活性；另外，如果需要對分級復(fù)核進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，可以在后續(xù)頒發(fā)的實務(wù)指南中詳細(xì)說明。該準(zhǔn)則中的分級復(fù)核充分考慮了與計劃準(zhǔn)則、證據(jù)準(zhǔn)則及報告準(zhǔn)則等準(zhǔn)則的銜接。

　　6.關(guān)于內(nèi)部控制的構(gòu)成要素及其審查?！秲?nèi)部審計具體準(zhǔn)則第5號——內(nèi)部控制審計》的基本概念“內(nèi)部控制”采用了國際最新的五要素觀點：內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險管理、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五個要素。而我國的獨立審計準(zhǔn)則采用的是傳統(tǒng)的三要素觀點：控制環(huán)境、會計制度、控制程序。該準(zhǔn)則采用五要素觀點能夠從一定程度上促進(jìn)內(nèi)部控制實務(wù)的進(jìn)步，因此必須強(qiáng)調(diào)其前瞻性和國際慣例接軌。至于可操作性，由于該準(zhǔn)則篇幅有限，可以在后續(xù)頒發(fā)的實務(wù)指南中詳細(xì)說明相關(guān)問題。

　　7.關(guān)于舞弊的定義及舞弊的預(yù)防、檢查和報告的出發(fā)點。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第6號——舞弊的預(yù)防、檢查與報告》中所稱舞弊是指組織內(nèi)外人員采用欺騙等違法違規(guī)手段，損害或謀取組織經(jīng)濟(jì)利益，同時可能為個人帶來不正當(dāng)利益的行為。并以常規(guī)內(nèi)部審計工作為出發(fā)點考慮舞弊的預(yù)防、檢查和報告，并不是對專項舞弊審計的規(guī)范。本準(zhǔn)則在一般原則中強(qiáng)調(diào)了“內(nèi)部審計并非專為檢查舞弊而進(jìn)行。即使審計人員以應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎執(zhí)行了必要的審計程序，也不能保證發(fā)現(xiàn)所有的舞弊行為”，并在預(yù)防、檢查和報告中都依照此出發(fā)點來規(guī)范常規(guī)審計過程中針對舞弊應(yīng)執(zhí)行的審計程序。

　　8.關(guān)于審計報告所體現(xiàn)的內(nèi)部審計特點?！秲?nèi)部審計具體準(zhǔn)則第7號——審計報告》所稱審計報告，是指內(nèi)部審計人員根據(jù)審計計劃對被審計單位實施必要的審計程序后，就被審計單位經(jīng)營活動和內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性出具的書面文件。討論中的意見主要集中在內(nèi)部審計報告必須考慮內(nèi)部審計自身特點，以區(qū)別于注冊會計師審計。該準(zhǔn)則作了兩點規(guī)定：①內(nèi)部審計報告定義涵蓋期中報告和終結(jié)報告?？紤]了為及時采取有效的糾正措施而在審計過程中提交期中報告的現(xiàn)實情況。②內(nèi)部審計報告的內(nèi)容充分體現(xiàn)了內(nèi)部審計工作的特點。報告內(nèi)容涵蓋了概況、依據(jù)、結(jié)論、決定和建議，并在附件中包括了被審計單位的反饋意見。這是符合實務(wù)現(xiàn)實的，并具有可操作性。

　　9.關(guān)于后續(xù)審計期限的問題。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第8號——后續(xù)審計》中對后續(xù)審計期限的要求是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)，或與被審計單位約定的期限內(nèi)執(zhí)行后續(xù)審計。規(guī)定的期限指審計報告中要求被審計單位針對審計發(fā)現(xiàn)的問題采取糾正措施的期限。后續(xù)審計就是為了檢查糾正措施及其效果而實施的審計。另外，如果審計報告中并未對糾正措施的期限進(jìn)行明確規(guī)定，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與被審計單位約定適當(dāng)?shù)钠谙蓿诖似谙迌?nèi)執(zhí)行后續(xù)審計。這樣的規(guī)定主要是考慮到內(nèi)部審計是為組織服務(wù)的，在安排后續(xù)審計工作時，應(yīng)盡量減少對被審計單位業(yè)務(wù)的影響，因此應(yīng)當(dāng)在雙方協(xié)商的情況下約定適當(dāng)?shù)暮罄m(xù)審計期限。

　　10.關(guān)于內(nèi)部審計督導(dǎo)的對象與內(nèi)容。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第9號——內(nèi)部審計督導(dǎo)》中督導(dǎo)是指內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和審計項目負(fù)責(zé)人對實施審計工作的審計人員所進(jìn)行的監(jiān)督與指導(dǎo)。督導(dǎo)貫穿于審計項目的全過程。討論中的主要意見是必須明確督導(dǎo)是對審計人員的監(jiān)督和指導(dǎo)，其對象是人。督導(dǎo)是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制的一部分，內(nèi)部審計工作是由不同層次的人員共同完成的，為了提高內(nèi)部審計工作質(zhì)量，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和項目負(fù)責(zé)人必須對審計人員的工作予以指導(dǎo)、監(jiān)督和復(fù)核，這就是督導(dǎo)。同時，必須強(qiáng)調(diào)督導(dǎo)是貫穿于審計項目全過程的，包括審計準(zhǔn)備、審計實施和審計終結(jié)三個階段。因此督導(dǎo)必須包括對審計方案的制定及修訂、審計程序的實施、審計工作底稿的編制、中計證據(jù)的性質(zhì)、審計報告的撰寫以及審計目標(biāo)的實現(xiàn)等內(nèi)容的監(jiān)督與指導(dǎo)。該準(zhǔn)則與其他內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則的關(guān)系較密切，因此必須注意做好與其他準(zhǔn)則的協(xié)調(diào)工作。

　　11.關(guān)于內(nèi)部審計與外部審計協(xié)調(diào)的定位。在《內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則第10號——內(nèi)部審計與外部審計的協(xié)調(diào)》中對協(xié)調(diào)的定位主要在于：為減少重復(fù)審計，提高審計效率，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與會計師事務(wù)所、國家審計機(jī)構(gòu)在審計工作中的溝通與合作。研討中主要意見是協(xié)調(diào)的定位不能歪曲，不能將協(xié)調(diào)定位在國家審計機(jī)構(gòu)對組織實施政府審計時要求內(nèi)部審計提供的合作，而應(yīng)以內(nèi)部審計為出發(fā)點考慮由于審計范圍可能存在重復(fù)而需要內(nèi)外之間的溝通，該準(zhǔn)則的制定充分考慮了這一點，并借鑒國際慣例和實務(wù)經(jīng)驗，對協(xié)調(diào)的方法和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。