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國家審計,是民主與法制的產(chǎn)物,更是民主與法制的工具。我國國家審計經(jīng)過長足的發(fā)展,已經(jīng)取得了令人矚目的成績,縱觀十幾年來國家審計的發(fā)展歷程,我們可以發(fā)現(xiàn),我國國家審計在促進社會經(jīng)濟發(fā)展,推進民主法制建設(shè)、保證社會公平和效率方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
一、國家審計的關(guān)注對象——有效支配社會資源的責(zé)任
黨的十六大提出要“從決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督,保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益”,這對國家審計提出了很高的要求。目前政府對經(jīng)濟的管理已經(jīng)從直接管理變?yōu)楹暧^調(diào)控,審計面臨的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化,國家審計必須實現(xiàn)從微觀審計向宏觀審計層面的變遷,明確國家審計的發(fā)展方向和工作重點。
1.1 國家審計的首要責(zé)任是關(guān)注政府在公共財政的支配和使用情況中的責(zé)任
包括公共支出范圍的規(guī)范性、支出結(jié)構(gòu)的合理性、資金使用的有效性,政府采購行為的公開性、公平性和真實性,專項資金的使用、分配和管理的真實性、有效性;尤其需要關(guān)注政府在預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)任,政府的預(yù)算分配是國家權(quán)力的集中體現(xiàn),而審計預(yù)算的權(quán)力來自于人民,如果不能明確責(zé)任,預(yù)算的分配過程就有可能產(chǎn)生權(quán)利的尋租,使人民的權(quán)力落空。
1.2 國家審計機關(guān)還應(yīng)廣泛開展經(jīng)濟責(zé)任審計
關(guān)注一切受托經(jīng)營者的責(zé)任,關(guān)注由于管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)的侵蝕問題,維護國有資產(chǎn)安全有效,促使這些受托經(jīng)營者在使用人民賦予的權(quán)力時,時刻不忘對人民承諾的責(zé)任。在未來的幾年內(nèi),審計署計劃將要抽出50%的力量廣泛開展經(jīng)濟責(zé)任審計,使審計監(jiān)督向更高層次發(fā)揮作用。
二、國家審計的制度性保證——建立立法型審計體制
2.1 現(xiàn)行審計體制的弊端
我國的國家審計體制是按照憲法規(guī)定建立的在各級政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計體制,這種審計體制是典型的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,地方審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)除了受上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外,還要受同級政府的領(lǐng)導(dǎo),地方審計對政府的依賴性相對更強,地方審計在審計過程中難免出現(xiàn)“自己審自己”的問題,審計監(jiān)督力度不夠,造成中央審計對地方政府的制衡能力降低,審計效率低下,難以發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用。隨著我國政府民主化和法制化進程的加快,這種審計體制暴露出越來越多的弊端。
2.2 建立立法型審計體制
從世界范圍看,國家審計的領(lǐng)導(dǎo)體制有行政型、立法型、司法型、獨立型四種,在已經(jīng)建立國家審計制度的160多個國家中,大多數(shù)國家的審計機關(guān)都完全獨立于政府,直接對議會負責(zé)并報告工作。各國的經(jīng)驗已經(jīng)證明,外部監(jiān)督總是比內(nèi)部監(jiān)督更有效。我國審計署再獨立,畢竟仍隸屬行政系統(tǒng),不能完全排除內(nèi)部監(jiān)督可能帶來的問題。如果能夠?qū)崿F(xiàn)中央審計機構(gòu)對地方審計機關(guān)的單向垂直領(lǐng)導(dǎo),讓地方審計機關(guān)只對中央審計機關(guān)負責(zé),減少地方審計監(jiān)督的缺位現(xiàn)象,從而便于審計部門更好地履行職責(zé),藉此加強審計監(jiān)督力度,提高政府審計的獨立性和權(quán)威性。
三、國家審計遵循的根本原則——依法審計
國家審計是對人民負責(zé)的審計,具有相當(dāng)?shù)膰烂C性和權(quán)威性。國家審計機關(guān)必須堅持依法審計,依法處理的工作原則,降低審計風(fēng)險,提高審計質(zhì)量,保證社會主義市場經(jīng)濟在國家宏觀調(diào)控下健康有效的運行。
3.1 完善現(xiàn)行法律法規(guī)
根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況對審計法規(guī)和其他相關(guān)法規(guī)中存在的不完善和不配套的問題進行補充和修改,賦予審計憲法意義上的法律權(quán)限。在執(zhí)行審計工作時,每個審計事項都嚴格按照審計法律程序進行,審計立項符合國家經(jīng)濟發(fā)展需要,審計計劃安排合理,審計工作重點突出,審計取證有效,審計定性,處罰法律依據(jù)充分、適當(dāng),訴權(quán)、聽證交代清楚,審計結(jié)論文書規(guī)范得當(dāng),減少審計的隨意性,增強審計的前瞻性和有效性。
3.2 建立完善的審計結(jié)果公告制度
我國審計機關(guān)計劃在2007年實現(xiàn)全部審計結(jié)果的公開,增強審計工作的透明度。完善的審計結(jié)果公告制度應(yīng)該做到:讓審計結(jié)果公開成為“常態(tài)”,成為審計機關(guān)必須履行的義務(wù),而不是目前審計法所規(guī)定的一種權(quán)利,讓不公開稱為“非常態(tài)”;審計結(jié)果公告要采取“直通車”的形式,讓所有的信息需求者具有相同的信息量,不能像以往一樣,針對不同的報告對象設(shè)計不同的報告版本。只有這樣才能增強信息的可信度,充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。
3.3 建立完善的審計追蹤報告制度
對審計結(jié)果公告中出現(xiàn)的問題,實行后續(xù)追蹤審計,堅持不整改不通過,不完善制度建設(shè)不放過的原則,對審計處理結(jié)果的整改情況進行監(jiān)督,形成審計——公開——整改——制度補救的審計整改模式。為此必須協(xié)調(diào)審計部門、紀檢監(jiān)察機構(gòu)、司法機關(guān)、公安機關(guān)的步伐,分清責(zé)任,實現(xiàn)各部門監(jiān)督一體化,避免無效和重復(fù)監(jiān)督。
3.4 建立問責(zé)制度
將責(zé)任法制化,使腐敗行為者承擔(dān)“高風(fēng)險”,獲取“低回報”?!皩徲嬶L(fēng)暴”的強勁在于披露了許多部門的違法、違規(guī)事實,可是如果想充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用,就必須建立完善的問責(zé)制度。目前我國問責(zé)制度的問責(zé)主體是政府,主要的問責(zé)對象是中高層領(lǐng)導(dǎo)者,問責(zé)事由是那些引起中央和公眾關(guān)注的重要事項,缺乏對地方政府的問責(zé),缺乏公開、細致的問責(zé)程序,沒有將責(zé)任法制化。因此,及早建立一套由人大執(zhí)行的普遍、公開、細致的問責(zé)事由標準和程序勢在必行,實現(xiàn)人民對政府的監(jiān)督、部門之間的橫向監(jiān)督,同時提高政府工作透明度,形成行政公開責(zé)任追究制,部門責(zé)任公開道歉制、公務(wù)員行政責(zé)任賠償制等方式相結(jié)合的問責(zé)制度,真正實現(xiàn)審計的監(jiān)督目的。
四 發(fā)揮國家審計作用的根本途徑——提高審計效率
4.1 提高審計效率必需運用先進的審計技術(shù)
計算機輔助審計可以提高審計效率,使審計工作更加高效準確,增強審計結(jié)論的可靠程度。目前,我國國家審計在運用計算機輔助審計方面,不僅明顯落后于發(fā)達國家,而且也明顯落后于被審計單位利用計算機的現(xiàn)狀,處于滯后狀態(tài)。李金華審計長所講的“人、法、技”中的“技”就是指計算機在審計中的運用。為了迎接信息技術(shù)的挑戰(zhàn),跟上時代的步伐,國家審計部門必須在這方面采取有效的措施:大力開發(fā)審計應(yīng)用軟件;在審計中廣泛采用電算化的方法,使計算機在審計查證、分析性復(fù)核、審計信息的收集與傳遞等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用;逐步實現(xiàn)辦公自動化,利用現(xiàn)代科技手段(即計算機技術(shù))作為國家審計的必要手段,提供準確的充分的信息,以達到?jīng)Q策科學(xué)合理,促進經(jīng)濟活動合理化的目的。
4.2 提高審計效率還應(yīng)采用以風(fēng)險導(dǎo)向為基礎(chǔ)的現(xiàn)代審計方法
風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬍侵贫然A(chǔ)審計的進一步發(fā)展。隨著經(jīng)濟實體規(guī)模不斷膨脹,以測試內(nèi)部控制制度為基礎(chǔ)的審計模式變得十分復(fù)雜。以評估審計風(fēng)險為基礎(chǔ),重點測試高風(fēng)險和高風(fēng)險部門的高風(fēng)險業(yè)務(wù)的風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫅?yīng)運而生。這種審計模式對審計人員提出了更高的要求。英國標準審計準則300條《會計與內(nèi)控制度和審計風(fēng)險評估》規(guī)定審計人員必須在深刻認識內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上確定審計風(fēng)險,規(guī)劃審計方案。審計風(fēng)險一般認為應(yīng)在4%到6%之間,常用5%,即審計人員有5%的可能性表示錯誤的審計意見。審計風(fēng)險的存在說明審計結(jié)論不可能100%的正確。綜上所述,風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕粤炕L(fēng)險水平為重點,在確定風(fēng)險水平的基礎(chǔ)上決定實質(zhì)性測試的程度和范圍,這種方法具有科學(xué)性和系統(tǒng)性,減少了經(jīng)驗判斷的隨意性,提高了審計效率,審計結(jié)果更為客觀公正。國家審計應(yīng)以此方法為基礎(chǔ),對審計項目進行合理規(guī)劃和重點選擇,保證審計質(zhì)量,提高審計效率。
五、國家審計的資源保證——進行人力資源和信息資源建設(shè)
5.1 儲備高素質(zhì)的審計人才是保證國家審計質(zhì)量的重要途徑
國家審計職能的多樣性、審計工作的復(fù)雜性,要求我們必須注重國家審計人才的培養(yǎng)和建設(shè):一是抓好隊伍建設(shè),增加審計人員數(shù)量,建立審計領(lǐng)導(dǎo)、審計專家和審計管理三支人才隊伍,全面提高審計隊伍素質(zhì),實現(xiàn)審計人員隊伍綜合化,審計小組人員結(jié)構(gòu)的多專業(yè)化,形成既有審計師也有經(jīng)濟師、工程師、計算機軟件設(shè)計師等等這樣一支綜合性的審計隊伍。目前國家審計署已經(jīng)對全國審計人員進行了法律法規(guī)、計算機審計、績效審計方面的培訓(xùn),專有人才數(shù)量大大提高,但是同我國公共財政建設(shè)的監(jiān)督需要相比,審計資源仍然十分稀缺。二是整合審計的現(xiàn)有人力資源,按照審計項目和審計計劃的要求對人力資源進行重新整合,打破行業(yè)界限,集中優(yōu)勢審計資源,對關(guān)鍵審計項目進行突破,最大限度的發(fā)揮審計人員的潛能。
5.2 “金審工程”的全面展開為國家審計的信息資源建設(shè)提供了良好的契機
審計機關(guān)應(yīng)建立普遍性、多發(fā)性違紀問題的定性處理法規(guī)模板,為相關(guān)問題的處理提供案例依據(jù)。讓計算機模擬人的思維方式,將審計人員的經(jīng)驗和思路模塊化、程序化,減輕審計人員工作;將歷年審計項目實施情況、全國審計機關(guān)歷年審計統(tǒng)計資料、審計項目檔案資料、審計業(yè)務(wù)決策信息和專題報告等業(yè)務(wù)信息,審計機關(guān)與人力資源,審計法律法規(guī)、被審單位情況、審計準則、審計專業(yè)操作指南等基礎(chǔ)信息形成審計信息數(shù)據(jù)庫,便于查詢和使用,提高審計的工作效率。
[參考文獻]
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