[摘要]政府審計與政府責任聯(lián)系非常密切。政府審計是強化政府責任的一個重要工具和手段。強化政府責任，首要的就是建立一個有效的政府責任機制。作為政府責任監(jiān)督體系的重要組成部分，政府審計在政府責任機制中發(fā)揮著重要作用。

　　[關(guān)鍵詞]政府審計；政府責任；機制；作用

　　強化政府責任，建立和健全政府責任機制是當前我國政治體制改革的一個重要問題。政府審計與政府責任聯(lián)系非常密切，本文從政府審計是強化政府責任的一個重要工具和手段這一角度出發(fā)，對政府審計在政府責任機制中的地位和作用問題進行初步的探討，希望引起對這個問題的深入研究和討論，從而促使我們多角度地認識政府審計的本質(zhì)和定位。

　　一、政府責任、政府責任機制和政府責任監(jiān)督體系

　　（一）政府責任和政府責任機制

　　本文所說的政府責任是指廣義的政府責任，是政府及其工作人員作為公共管理者應(yīng)盡的義務(wù)，既包括主動履行職責的積極責任，也包括未履行或未正確履行職責所要承擔的責任即消極責任。政府責任主體包括各級行政機關(guān)、行政首長和廣大公務(wù)員。黨的十六大根據(jù)我國目前的國情，將我國政府的責任定位在“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個方面。

　　目前我國正處于完善社會主義市場經(jīng)濟體制時期，強化政府責任具有重要的意義。首先，市場經(jīng)濟體制的建立健全需要強化政府責任。由于市場經(jīng)濟體制的建立健全、經(jīng)濟全球化、政治民主化和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，政府進行公共管理的理念有了很大轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)市場化的進程加快。這場變革，一方面，適應(yīng)了社會日益增長的公共服務(wù)需求，改進了公共服務(wù)的供給方式和效率，降低了政府公共服務(wù)的成本；另一方面，也使得國有資產(chǎn)流失、公共利益被忽視、腐敗、政府管理危機等問題日益凸顯，而這些問題的核心就是政府責任的缺失。其次，強化政府責任是推進依法行政和依法治國的關(guān)鍵。責任是政府依法行政的核心，沒有政府責任，行政權(quán)的運行就沒有制約，公民權(quán)的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進，依法治國和建設(shè)法治社會、法治政府就無法實現(xiàn)。

　　強化政府責任、建設(shè)責任政府是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創(chuàng)新。其中非常重要的是建立一個有效的政府責任機制。

　　政府責任機制主要由明確和健全責任、責任履行、責任監(jiān)督、追究責任四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。首先，必須明確責任。

　　責任不明確，就談不上責任履行、責任監(jiān)督，責任追究就更無從談起。因此，必須按照政府責任的主體，分別明確政府、政府部門或單位、行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員個人的責任范圍和內(nèi)容，包括政治責任、行政責任、法律責任和道義責任等，并以法律或規(guī)章的形式加以明確。其次是政府責任主體按照各自的職責范圍履行責任。第三個環(huán)節(jié)是由專門機構(gòu)或人員對政府責任主體的責任履行情況進行監(jiān)督、檢查和評價，并將監(jiān)督檢查和評價的結(jié)果傳遞給有關(guān)方面，包括被監(jiān)督、檢查和評價的政府責任主體。最后，由有關(guān)方面根據(jù)監(jiān)督檢查和評價的情況，針對政府責任履行過程中存在的問題進行責任追究，進而進一步明確和健全政府責任，推動政府更好地履行責任。政府責任機制的這四個環(huán)節(jié)之間相互促進和影響，構(gòu)成了不可分割的政府責任機制循環(huán)系統(tǒng)。例如，不進行責任監(jiān)督，就無法實現(xiàn)責任追究；不進行責任監(jiān)督和責任追究，就沒有明確責任的必要等等。也就是說，政府責任機制的完善和真正發(fā)揮作用，這四個環(huán)節(jié)都是至關(guān)重要、缺一不可的，即：政府責任必須明確，責任履行必須到位，責任的履行必須要有監(jiān)督與評價，責任缺失要受到追究。

　?。ǘ┱熑伪O(jiān)督體系

　　政府責任監(jiān)督是政府責任機制的組成部分。我國的政府責任監(jiān)督主體種類很多，各類監(jiān)督主體的性質(zhì)不同，并且不同監(jiān)督主體之間的法律關(guān)系復(fù)雜，這些監(jiān)督互相配合，共同構(gòu)成我國的政府責任監(jiān)督體系?？傮w上來說，我國的政府責任監(jiān)督體系包括政府外部監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督兩個方面。

　　來自政府外部的監(jiān)督主要包括：（1）權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對政府責任主體的監(jiān)督；（2）司法機關(guān)的監(jiān)督，是指檢察和審判機關(guān)對政府責任主體的監(jiān)督；（3）政黨監(jiān)督，主要是指中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，也包括各民主黨派與政協(xié)機關(guān)的監(jiān)督；（4）社會組織監(jiān)督，包括工會、共青團、婦聯(lián)等社會團體和群眾性組織的監(jiān)督；（5）群眾監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等等。

　　來自政府內(nèi)部的監(jiān)督主要包括三種：（1）上級對下級的監(jiān)督，包括上級機關(guān)對下級機關(guān)，上級領(lǐng)導(dǎo)對下級的監(jiān)督。（2）業(yè)務(wù)監(jiān)督，是指業(yè)務(wù)主管部門對本級和下級部門以及有相關(guān)業(yè)務(wù)的部門和單位開展的業(yè)務(wù)方面的監(jiān)督，例如統(tǒng)計監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅收監(jiān)督等。（3）專門監(jiān)督，是指政府設(shè)立的專門監(jiān)督部門開展的監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和政府審計。

　　可見，政府審計是政府責任監(jiān)督體系當中不可或缺的重要組成部分，政府審計機關(guān)是政府內(nèi)部設(shè)立的專門的責任監(jiān)督部門。認識到政府審計的這一定位，正確估價政府審計在我國政府責任監(jiān)督體系當中的地位和作用，對于我們政府審計機關(guān)正確地履行職責，更好地發(fā)揮政府審計在政治經(jīng)濟生活中的作用非常重要。

　　二、政府審計在我國政府責任監(jiān)督體系中的重要地位

　　我國政府審計制度是按照憲法的明確規(guī)定建立和完善起來的，具有法定性和權(quán)威性。作為我國政府內(nèi)部設(shè)立的專門的政府責任監(jiān)督部門，審計機關(guān)在我國政府責任監(jiān)督體系中具有重要的地位。

　　與我國政府責任監(jiān)督體系當中的其他內(nèi)、外部監(jiān)督相比，除了憲法規(guī)定的法定性、獨立性和權(quán)威性之外，我國政府審計的獨特地位體現(xiàn)在以下三個方面：

　?。ㄒ唬┱畠?nèi)部的行政監(jiān)督

　　我們知道，我國政府審計機關(guān)是政府的組成部門，政府審計的職責是政府行政責任的一部分，因此我國的政府審計具有明顯的行政工作的特點。此外，由于政府審計是政府內(nèi)部的行政監(jiān)督，在開展監(jiān)督工作方面，具有直接、及時、靈活、迅速的優(yōu)勢和主動性、全面性、經(jīng)常性的特點。審計機關(guān)作為政府的組成部門，因為熟悉情況，聯(lián)系密切，容易發(fā)現(xiàn)問題，可以及時處理，講求行政效率，有利于加強政府的責任意識，強化政府的責任。

　?。ǘ呢斦?、財務(wù)收支角度出發(fā)開展的專門的監(jiān)督

　　審計機關(guān)是行政監(jiān)督部門，但是，這種監(jiān)督是通過對財政、財務(wù)收支的審計得以實現(xiàn)的。況且，政府責任的確立和履行以及政府責任履行的結(jié)果都會反映在其財政財務(wù)收支上。比如一本政府預(yù)算，就是一份政府責任的詳細計劃，一份政府財務(wù)收支的賬冊和決算報表（或稱財務(wù)報表），就是一本政府責任履行過程和結(jié)果的詳細記錄。

　　如前所述，我國政府責任監(jiān)督的主體很多，每一種監(jiān)督的角度都是不同的。政府審計區(qū)別于其他監(jiān)督的特點之一就是，政府審計是從財政財務(wù)收支的角度出發(fā)開展的專門的監(jiān)督。我國憲法第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督”。多年來，無論是傳統(tǒng)的財務(wù)和合規(guī)性審計，還是正在興起的效益審計，以及領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟責任審計，都是從財政財務(wù)收支的角度進行監(jiān)督和評價的。審計機關(guān)也正是借助這一專業(yè)優(yōu)勢，多年來，在揭示財政資金管理中存在的問題，規(guī)范財政財務(wù)收支，促進政府責任履行，提高行政效率，實現(xiàn)行政目標以及推動政府廉政、勤政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。

　?。ㄈ┱畬徲嬍怯行姓幚硖幜P權(quán)的監(jiān)督

　　我國審計法等有關(guān)法律明確規(guī)定了我國政府審計機關(guān)的行政處罰權(quán)權(quán)限。最近國務(wù)院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》進一步規(guī)定，政府審計機關(guān)及其派出機構(gòu)有權(quán)依法對財政違法行為作出處理處罰的決定。根據(jù)法律規(guī)定，我國政府審計可以對部門或單位進行處理處罰，審計機關(guān)認為應(yīng)該對負責任的人員進行處理處罰的，還可以提出建議，由被審計單位或者其上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)進行個人責任追究。

　　三、政府審計在促進完善政府責任機制方面發(fā)揮作用的途徑

　　綜觀世界各國政府審計的情況，不難發(fā)現(xiàn)，不論政府審計的體制如何，政府審計都是強化政府責任的一個重要工具和手段，在政府責任機制中發(fā)揮著重要的作用，只是所處的位置不同，發(fā)揮作用的層面不同而已。我國的審計機關(guān)設(shè)在政府內(nèi)部，是在政府自身的系統(tǒng)層面上，通過開展的各項工作在促進完善政府責任機制方面發(fā)揮著重要作用。

　　概括地說，我國政府審計在促進完善政府責任機制方面發(fā)揮作用的途徑主要有以下三個方面。

　?。ㄒ唬┲苯舆M行政府責任監(jiān)督。我國的政府審計處于政府責任機制的監(jiān)督環(huán)節(jié)，是政府責任監(jiān)督體系的重要組成部分。審計機關(guān)按照法律的授權(quán)，通過開展各項審計、調(diào)查等工作，監(jiān)督政府責任主體的責任履行情況，并把檢查監(jiān)督的結(jié)果以《審計結(jié)果公告》向全社會公開，在社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等的共同作用下，最大限度地發(fā)揮了審計機關(guān)促進和完善政府責任機制的重要作用。

　　筆者認為，審計機關(guān)開展的工作除了審計這一主要業(yè)務(wù)工作以外，還包括一些調(diào)查和獨立的分析研究工作，其中審計、調(diào)查是審計機關(guān)直接對政府責任履行情況開展監(jiān)督的主要方式。這里，審計和調(diào)查是兩種不同的業(yè)務(wù)，二者的主要區(qū)別在于，（1）在審計過程中，審計人員要對分析和評價所運用的數(shù)據(jù)的真實性進行驗證，而在開展調(diào)查過程中，對于分析所用數(shù)據(jù)的真實性要求并沒有那么嚴格，調(diào)查過程中所取得的數(shù)據(jù)的真實性更多地取決于提供數(shù)據(jù)一方對于數(shù)據(jù)真實性的保證；（2）審計之后一定要提出評價意見，而調(diào)查卻不一定要有總體結(jié)論；（3）審計機關(guān)開展的審計是法律規(guī)定強制進行的，審計結(jié)果也比調(diào)查結(jié)果在效力方面強一些。

　　不管審計機關(guān)開展的審計和調(diào)查兩種工作存在什么樣的差別，審計機關(guān)無論是開展審計，還是進行調(diào)查，都是對政府責任主體履行政府責任情況的一種監(jiān)督。通過這種監(jiān)督，可以發(fā)現(xiàn)政府部門和單位、政府工作人員政府責任履行不合規(guī)、不到位的情況，督促他（她）們改進管理，強化政府責任意識，從而更好地履行政府責任。例如，近年來，審計機關(guān)通過開展預(yù)算執(zhí)行審計，發(fā)現(xiàn)和反映了政府預(yù)算管理方面存在的預(yù)算不細化、支付不規(guī)范等問題，促進了政府和財政部門改進預(yù)算管理，提高了預(yù)算資金的使用效率，改善了政府的信譽和形象。同時，由于審計機關(guān)加大了向社會公布審計和審計調(diào)查結(jié)果的力度，逐步將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等結(jié)合起來，形成了合力，大大促進了政府管理的不斷完善，推動了責任政府的建立。

　　這里需要說明的是，由于審計機關(guān)本身就是政府的組成部門，政府審計責任履行的好壞是整個政府責任履行情況的一部分，審計機關(guān)在政府責任監(jiān)督體系中作用的發(fā)揮情況直接反映了審計機關(guān)責任的履行情況。因此，政府審計機關(guān)作為政府內(nèi)部設(shè)立的專門的責任監(jiān)督機構(gòu)，必須不斷根據(jù)客觀環(huán)境的需要，研究政府責任機制中存在的不健全、不完善的問題，在法律框架下，尋求審計監(jiān)督作用的領(lǐng)域和角度，創(chuàng)新政府責任監(jiān)督的工作類型及手段和方式，以便更好地履行其政府責任監(jiān)督的責任。

　?。ǘ┐龠M明確責任，完善政府責任機制。除了直接開展政府責任監(jiān)督以外，政府審計工作對于促進明確責任方面也能夠發(fā)揮重要作用。主要有下列幾種方式：

　　提出審計建議。審計機關(guān)在對政府責任主體的責任履行情況進行檢查和監(jiān)督過程中，可以針對發(fā)現(xiàn)的責任不明確等問題，向被審計單位提出改進和加強管理的建議，或者針對審計和審計調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、傾向性問題，向被審計單位的上級主管部門提出加強管理、明確責任等制度性的建議，從而改進對被審計單位的管理方式，進一步明確被審計單位“應(yīng)該怎樣、不應(yīng)該怎樣”，促進責任的明確和履行。

　　協(xié)助立法和制定政府規(guī)章。立法和制定政府規(guī)章可以從更大范圍內(nèi)明確政府責任、規(guī)范政府的管理行為。

　　審計機關(guān)可以憑借在審計過程中了解的情況和信息，在立法和制定政府規(guī)章時，積極獻言獻策，提出完善立法和政府規(guī)章方面的建議和意見，從而達到促進明確政府責任、健全政府責任機制的作用。這是審計機關(guān)在更廣泛的層次上促進明確政府責任。

　　推廣一些好的經(jīng)驗和做法。審計機關(guān)可以把在審計工作了解和掌握的一些先進的管理經(jīng)驗和做法進行總結(jié)和推廣，供政府部門和單位改進管理時參考。這些經(jīng)驗和做法會從正面給政府責任主體改進管理，更好地明確和履行責任帶來積極的影響。

　　開展分析和研究，提出完善政府責任機制的對策。

　　審計機關(guān)可以根據(jù)審計了解的情況，開展專門的深入分析和研究，解剖問題的原因，提出改進政府管理，完善政府責任機制的對策。審計機關(guān)具有了解事實情況深入而全面、收集的信息和數(shù)據(jù)真實而且客觀的優(yōu)勢，因此審計機關(guān)針對政府管理和政府責任履行情況開展的專門分析和研究，提出的對策和建議相對比較可靠，能夠為政府完善責任機制提供可行的、有價值的參考，發(fā)揮參謀的作用。

　?。ㄈ┰谪熑巫肪恐邪l(fā)揮作用。審計機關(guān)作為有處理處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以針對其在審計和調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的違反國家法律、法規(guī)的問題，通過審計決定書對部門和單位直接進行責任追究。對于責任人，雖然審計機關(guān)無法進行直接的責任追究，但可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過移送處理，建議有關(guān)方面，包括被審計單位、被審計單位的上級主管部門、甚至司法機關(guān)追究相關(guān)責任，起到促進責任追究的目的。

　　除上述提到的以外，隨著我國政府審計的深入發(fā)展以及審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域和范圍的不斷開拓創(chuàng)新，政府審計會在促進完善政府責任機制方面發(fā)揮更加重要的作用。例如，我們可以設(shè)想，審計機關(guān)在開展審計和調(diào)查之外，將來是否可以通過規(guī)范的工作方式參與對政府部門履行職責的情況進行綜合評價，是否還可以對政府為加強公共管理而出臺的政策進行評估，甚至將這種工作作為自己的一項重要工作。如果可行，我們政府審計在促進完善政府責任機制方面發(fā)揮作用的途徑必將大大拓展。

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