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2004年3月1日,新疆自治區(qū)第一部關(guān)于審計監(jiān)督工作的地方性法規(guī)《新疆維吾爾自治區(qū)國家建設(shè)項目審計監(jiān)督條例》正式實施。2005年,新疆布爾津縣人民政府先后下發(fā)了《布爾津縣關(guān)于加強對國債等國家投資建設(shè)項目進行審計監(jiān)督管理工作的通知》及縣長對水利項目審計結(jié)果的批示,2008年初自治區(qū)人民政府又下發(fā)了《關(guān)于進一步做好政府投資項目審計工作的通知》,為國家建設(shè)項目審計工作提供了有力的制度保障。作為縣級審計機關(guān)今后必須加大政府投資項目審計工作,切實履行審計監(jiān)督職責,強化項目建設(shè)資金管理,促進完善投資管理體制,提高項目效益。下面,筆者結(jié)合審計實踐談幾點認識。
一、審計機關(guān)應積極參與招投標工作,共同把好合同關(guān)
在某建設(shè)項目審計中,曾出現(xiàn)過投標單位的報價差距較大,經(jīng)審查原因是招標文件與設(shè)計圖紙相差一臺設(shè)備,且未進行集體答疑。因此招標文件的正確與否直接關(guān)系到招標效果,也直接影響工程投資的控制。故今后在招投標環(huán)節(jié)中就應安排審計機關(guān)參與監(jiān)督,認真審查招標文件,協(xié)助相關(guān)單位共同審查重大項目合同與投標書、招標文件的一致性,并著重對取費基數(shù)、費率、設(shè)備、材料價款以及影響價格變動的工程變更協(xié)商條款進行審計,以避免將來產(chǎn)生爭議,影響施工進度和工程造價。實踐工作反映鄉(xiāng)、村基建項目招投標和合同管理等建設(shè)程序不夠規(guī)范,極有可能產(chǎn)生稅務(wù)、經(jīng)濟、質(zhì)量糾紛等一系列相關(guān)問題。審計機關(guān)一方面可從預算著手介入前期造價審核,另一方面在決算階段也能發(fā)揮審核作用。如某裝修改造工程預算審計中,通過剔除過高的材料市場報價,共審減18萬元,占送審價50萬元的36%;某廣告牌工程預算審計中,經(jīng)審核反映預算報價偏高,審減7.5萬元,審減率16%,為建設(shè)單位合理確定合同價提供了參考依據(jù)。又如某項水利工程結(jié)算審計中通過對比分析合同單價與結(jié)算單價,在中介機構(gòu)審核后的基礎(chǔ)上,又審減價款110,550.62元,審減率12.7%。
二、督促建設(shè)單位加強內(nèi)部管理,初審竣工決算
工程項目的建設(shè)周期長、工藝復雜、體積大、計價高,具有單件性和特殊性,同時涉及建設(shè)、施工、設(shè)計、監(jiān)理、材料采購等多個單位,因此建設(shè)項目的管理工作尤為重要。管理的優(yōu)劣直接影響造價的高低,一旦未能在建設(shè)過程中取得第一手真實、完整的原始資料,將無法合理確定工程實際造價。審計工作實踐反映,建設(shè)項目普遍存在“重立項,輕管理”現(xiàn)象,部分項目未能建立健全造價、施工、質(zhì)量、進度、設(shè)備材料采購、后期管護及驗收等工程管理內(nèi)控制度,造成監(jiān)理、技術(shù)人員未能認真進行原始測量和隱蔽工程驗收,難以控制工程造價。如某項目審計中因建設(shè)內(nèi)容調(diào)整較多,監(jiān)理單位未嚴格履行職責,導致工程原始資料不齊全,項目質(zhì)量、進度和管理不力,對此不僅要追究建設(shè)單位的管理責任,還要按國家有關(guān)規(guī)定追究監(jiān)理人員的失職行為,依合同規(guī)定扣減監(jiān)理費用。因此審計機關(guān)應與財政、發(fā)改委等項目主管單位共同督促建設(shè)單位建立健全工程造價審核、現(xiàn)場驗收簽證等制度,明確建設(shè)、監(jiān)理、施工單位及技術(shù)、造價、財務(wù)人員之間的責任。建設(shè)單位還應在報審前組織建設(shè)、監(jiān)理單位有關(guān)人員對項目竣工財務(wù)總決算,包括工程結(jié)算、竣工報告等進行初審把關(guān),并對所有工程項目資料歸檔管理,為開展工程造價審計工作奠定良好的資料基礎(chǔ)。審計人員通過審閱工程檔案,能夠熟悉工程總體情況,掌握變更等影響工程造價的主要事項,并與合同價進行對比分析,初步審查增加或減少投資的主要原因。
三、嚴把工程竣工決(結(jié))算審計關(guān)
對政府投資項目工程竣工決(結(jié))算實施審計監(jiān)督,筆者認為具體要抓好以下四項工作:
一是重視現(xiàn)場實地測量和察看,抽查核對工程量,審計投資成本的真實性。工程結(jié)算審計中,一般是先通過建設(shè)或施工單位提供的工程結(jié)算書、工程量計算表、竣工圖及設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證等資料進行初步審查,分析重點和疑點。如果此時能夠發(fā)現(xiàn)一些問題,調(diào)減工程量或項目當然好,但若不能發(fā)現(xiàn)問題或不能確定的話,則必須到工程所在地現(xiàn)場進行測量和觀察。根據(jù)實踐經(jīng)驗,工程量計算是核減工程造價的重要環(huán)節(jié),故首先要把好工程量計算關(guān),選擇適用的國家定額和工程量計算規(guī)則抽查重要項目的計算是否準確,必要時再進行實地測量。如對某綜合樓工程進行審計時,甲乙雙方提供了竣工圖和結(jié)算書,審計人員經(jīng)審閱分析和初步計算后,認為可能會與實際有差異,未予采納,而是會同雙方代表共同到現(xiàn)場重新進行了測量,結(jié)果發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致,造成各個項目多計工程量,共審減造價15萬元,占送審價的12%,個別單項審減率達34%.其他類似的例子還很多,因此必須親自去工程現(xiàn)場核實其存在性,而且實地檢查中還可能會發(fā)現(xiàn)一些其他未注意到的問題,審減額就是這樣積少成多匯集而成的。
二是重點審查變更調(diào)整項目。前提是建設(shè)單位必須提供完整的變更資料及工程量計算書,以確定變更事項及造價的準確性。在招投標環(huán)節(jié),施工單位中標后與建設(shè)單位簽訂合同,若招投標活動及合同內(nèi)容合法,則中標價受招投標法和合同法的保護,一般情況下不予變動。但因建設(shè)項目的復雜性,難免會有變更調(diào)整事項,此時施工單位根據(jù)相關(guān)合同條款編制的補充工程結(jié)算即變更造價就是審計人員審查的一項重點。在實踐工作中,對隱蔽工程、不可恢復原狀的變更項目的真實性審計具有一定的難度。對變更部分的審計不能獨立進行,必須結(jié)合構(gòu)成合同價的投標書內(nèi)容進行核對,注意有無重復列項,多計工程量。對于單價承包合同尤其如此,不僅要對比分析投標書和工程結(jié)算的各項內(nèi)容,審查有無加大工程量,還要結(jié)合設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證,重點審計大額變更增加項目。如某單價承包合同審計中,通過對比分析發(fā)現(xiàn)工程結(jié)算比投標書增加了道路、回填舊渠等項目,但無設(shè)計變更簽證,通過審查原始資料、復算,調(diào)查建設(shè)、施工單位現(xiàn)場技術(shù)人員,并經(jīng)現(xiàn)場實地察看和測量,審計調(diào)整了工程量和個別項目,審減造價23.4萬元,占送審價的13%.
三是充分運用廣聯(lián)達、神機妙算等工程造價軟件和AO現(xiàn)場實施系統(tǒng)等計算機輔助審計手段,提高工作效率。在工作實踐中運用計算機審計,能夠減少大量的手工操作,尤其是在套定額、取費、調(diào)整材料差價和人工費調(diào)整及自動計算、生成表格等方面。而在工程結(jié)算審計中要想把好費用定額的套用與取費標準、取費程序關(guān),關(guān)鍵就是運用好工程造價軟件,選擇適用的單位估價表、材料差價等模板,審計費用標準是否準確。如某化糞池單項審計中,經(jīng)運用工程造價軟件上機審查發(fā)現(xiàn),除了工程量計算有誤外,還因未換算單位,造成單項虛增造價1.7萬元,審減率高達53%.在某辦公樓審計中,通過重點審查變更增加及調(diào)整項目,結(jié)合現(xiàn)場察看及測量結(jié)果,運用造價軟件確定合適的單價和費用標準,共計審減造價45萬元,審減率達39%.
四是全面核對財務(wù)資料和計價項目。審計實踐表明工程造價審計并不是獨立的,它與財務(wù)收支密切相關(guān),二者相輔相成才能審深審透。在審計工程結(jié)算時,不僅要審工程實體,還要查工程財務(wù),分析資金結(jié)構(gòu),審查資金使用方向與用途,找出差異與疑點,才能達到最佳的審計效果。要注重對工程計價項目與相關(guān)財務(wù)資料的對比分析與印證,尤其是按實結(jié)算的裝飾裝修等材料價差,必要時直接審查施工企業(yè)的原始票據(jù)。如某項目中噴灌機單價為1.98萬元/臺,而報帳的財務(wù)發(fā)票反映單價為1.95萬元/臺,據(jù)此核減造價1.21萬元。再如某工程結(jié)算內(nèi)已計入了勞動保險統(tǒng)籌費,但建設(shè)單位為施工單位墊付此款1.9萬元,造成多給施工單位結(jié)算工程款。
四、實施全過程跟蹤審計,增加投資審計力量
目前我縣對于國債等政府投資項目工程結(jié)算,主要采取報送財政投資評審中心或社會中介機構(gòu)審核的方式進行,在此基礎(chǔ)上對于具備審計條件的項目,由審計機關(guān)列入計劃,對整個項目竣工決算實施審計監(jiān)督。為使政府投資發(fā)揮更大的效益,展望投資審計發(fā)展方向,筆者認為今后審計機關(guān)應前移監(jiān)督關(guān)口,把以前的事后被動監(jiān)督改變?yōu)槿^程監(jiān)控,做好政府投資項目的事前、事中、事后的審計工作。這是一項具有創(chuàng)新意義的審計監(jiān)督工作,擴大了監(jiān)管范圍,既監(jiān)管貨幣形態(tài)的建設(shè)資金,又監(jiān)督實物形態(tài)的工程實體,對促進建設(shè)項目造價管理和投資效益的全面提高具有重要意義。
實施全過程跟蹤審計,任務(wù)更艱巨,專業(yè)性要求也更高,面對目前審計機關(guān)基建專業(yè)人員較為缺乏的現(xiàn)狀,可以通過增加房建、水利、市政、公路、園林等不同專業(yè)的審計人員,建立一支穩(wěn)定的投資審計隊伍;或者依據(jù)不同時期基建審計工作量的大小,通過招投標的方式委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)實施重大項目的工程結(jié)算審核工作,以及臨時聘用富用經(jīng)驗的不同行業(yè)專家聯(lián)合審計,能夠較有效地解決審計力量不足的矛盾。此外,還可以通過加強現(xiàn)有人員培訓力度,內(nèi)挖潛力,不斷學習不同行業(yè)建設(shè)項目的專業(yè)定額及計價程序,適應政府投資項目審計發(fā)展的需要。
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