一、我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀和評(píng)析 
    
　　(一)我國(guó)審計(jì)體制的現(xiàn)狀 
    
　　l．領(lǐng)導(dǎo)體制 
    
　　審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是指審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系和審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有別于其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，它具有三個(gè)顯著的特征：一是審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)；二是地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)受本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。 
  
　　2．機(jī)構(gòu)設(shè)置 
    
　　我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)有兩種，即中央審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)是在國(guó)務(wù)院總理直接領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)機(jī)關(guān)，即審計(jì)署。審計(jì)署是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，是我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門(mén)，要接受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的決定、命令，以獨(dú)立的行政主體從事活動(dòng)，直接審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)；另一方面，審計(jì)署作為我國(guó)的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，在國(guó)務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國(guó)的審計(jì)工作。地方審計(jì)機(jī)關(guān)，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)。 
  
　　3．審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu) 
    
　　審計(jì)法第十條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)派出審計(jì)特派員。審計(jì)特派員根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作?！卑凑赵摋l規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)有兩類(lèi)，即審計(jì)機(jī)關(guān)駐地方派出機(jī)構(gòu)和駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)。目前，審計(jì)署在地方18個(gè)城市設(shè)立了駐地方派出機(jī)構(gòu)，稱(chēng)審計(jì)署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)為便于工作也在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)。駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，是審計(jì)機(jī)關(guān)派駐本級(jí)政府其他部門(mén)的審計(jì)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在審計(jì)署在國(guó)務(wù)院25個(gè)部門(mén)設(shè)立了派出機(jī)構(gòu)，一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)也根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立了駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)。 
    
　　審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)派出的工作機(jī)構(gòu)，其審計(jì)職權(quán)依靠派出的審計(jì)機(jī)關(guān)授予。因此，它不是一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，而是審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，只能在審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義開(kāi)展活動(dòng)，作出具體行政行為。 
    
　　4．審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免和人員配置 
    
　　為保證審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，我國(guó)遵循國(guó)際慣例對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序、撤換以及審計(jì)人員的任職條件等，都作了嚴(yán)格規(guī)定。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)的任免程序是：由國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人民代表大會(huì)決定人選，全國(guó)代表大會(huì)閉會(huì)期間由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免；審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院任免。全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免程序是：正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)政府行政首長(zhǎng)提名，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定任免，報(bào)上一級(jí)人民政府備案；副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級(jí)人民政府任免。另外，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。 
    
　　在任期內(nèi)撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，必須符合下列條件之一：一是審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因犯罪被追究刑事責(zé)任；二是因嚴(yán)重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續(xù)擔(dān)任審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的；四是有不符合國(guó)家規(guī)定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。 
    
　　審計(jì)監(jiān)督是一項(xiàng)原則性強(qiáng)、業(yè)務(wù)要求高的工作，要求審計(jì)人員要有較高的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，具備與其所從事的審計(jì)工作相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。具體來(lái)說(shuō)，審計(jì)機(jī)關(guān)配備的審計(jì)人員既應(yīng)當(dāng)熟悉有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，掌握審計(jì)及相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，有一定的審計(jì)或者其他相關(guān)專(zhuān)業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)，具有調(diào)查研究、綜合分析、專(zhuān)業(yè)判斷和文字表達(dá)能力，又要遵守依法審計(jì)、客觀(guān)公正、職業(yè)謹(jǐn)慎、實(shí)行回避、保守秘密等職業(yè)道德。 
    
　　5．經(jīng)費(fèi)來(lái)源 
    
　　審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)保證，是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的條件。在我國(guó)立法中，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題一般不在法律、行政法規(guī)中作出規(guī)定。但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是對(duì)政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與政府財(cái)政部門(mén)存在著直接的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，這與其他行政機(jī)關(guān)是不同的。因此，審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)人民政府予以保證。 
    
　　(二)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的評(píng)析 
    
　　在建立國(guó)家審計(jì)制度的初期，我國(guó)選擇了隸屬于國(guó)務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒(méi)有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀(guān)調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)的積極配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)問(wèn)題，積極配合有關(guān)部門(mén)查處大案要案，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門(mén)依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀(guān)調(diào)控體系。三是有利于各級(jí)人大更好地支持和監(jiān)督審計(jì)工作。按照我國(guó)《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級(jí)人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)政府行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國(guó)審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)的整體。 
    
　　審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，特別是黨的十五大以來(lái)，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績(jī)。同時(shí)，審計(jì)事業(yè)也得到了很大發(fā)展，初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開(kāi)始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。因此，從總體上講，我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制是符合現(xiàn)階段國(guó)情的，能夠較．好地保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來(lái)，從中央到地方，各級(jí)黨委、政府越來(lái)越重視和支持審計(jì)工作，各級(jí)人大和有關(guān)部門(mén)對(duì)審計(jì)工作也給予了有力支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時(shí)也應(yīng)看到，在實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)和水平還比較欠缺，對(duì)審計(jì)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上其他一些客觀(guān)原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒(méi)有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在： 
    
　　1．審計(jì)工作的開(kāi)展受政府領(lǐng)導(dǎo)同志的認(rèn)識(shí)的影響 
    
　　由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀(guān)念淡薄，在一定程度上影響了對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門(mén)甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開(kāi)展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問(wèn)題過(guò)多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績(jī)，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的I司題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問(wèn)題刪去，特別是當(dāng)審計(jì)查出問(wèn)題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央利益的問(wèn)題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描談寫(xiě)。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。 
    
　　2．政府一把手領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作還未完全到位 
    
　　按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國(guó)目前大約還有1／3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計(jì)工作名義上由政府首長(zhǎng)直接分管，但實(shí)際上一把手很少過(guò)問(wèn)審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計(jì)和財(cái)政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門(mén)履行。正常的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。 
    
　　3．在配備地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)相應(yīng)的素質(zhì)與能力要求得不到保證 
    
　　地方審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又是政府的職能部門(mén)，其負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)懲等都系于本級(jí)人民政府，各級(jí)政府是審計(jì)機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)不得做出偏向同級(jí)政府的選擇。在審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部配備上，一些地方較少考慮審計(jì)工作的特殊性，經(jīng)常未經(jīng)上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，就將一些不懂審計(jì)業(yè)務(wù)的干部安置到審計(jì)機(jī)關(guān)任職，從而造成審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)外行多、職數(shù)多的不正常現(xiàn)象。 
  
　　4．審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證 
    
　　這在一定程度上影響了審計(jì)工作的正常開(kāi)展。無(wú)論是按照世界各國(guó)的通行做法，還是從我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，今后審計(jì)工作的重點(diǎn)是監(jiān)督國(guó)家財(cái)政收支。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)又由同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，兩者關(guān)系明顯不順，審計(jì)工作不可避免地會(huì)受到制約，客觀(guān)上勢(shì)必會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督力度。盡管我國(guó)《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)作了明確規(guī)定，要求列入財(cái)政預(yù)算，由本級(jí)政府予以保證。但從實(shí)際情況來(lái)看，由于各級(jí)政府及其財(cái)政部門(mén)都把審計(jì)機(jī)關(guān)視同一般行政機(jī)關(guān)，加上一些地方財(cái)力緊張，許多審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)得不到保證，特別是地、縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題更加突出，影響了審計(jì)工作的正常開(kāi)展。 
    
　　5．中央審計(jì)力量嚴(yán)重不足 
    
　　按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬(wàn)多個(gè)。從絕對(duì)量來(lái)看，還不到全國(guó)80萬(wàn)個(gè)被審計(jì)單位的40%，但這些單位的資金量約占全國(guó)的70％左右。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督。但由于目前中央審計(jì)力量不足，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計(jì)署成立以來(lái)還從未接受過(guò)審計(jì)。以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為例，一級(jí)預(yù)算單位有100多個(gè)，每年只能審計(jì)50％左右，二三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)面只有20％；縣以上國(guó)稅局有3000多個(gè)，每年審計(jì)不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān)，每年只能審計(jì)20％。1998年機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾越來(lái)越突出。   
    
　　二、改革1完善我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制的必然性和現(xiàn)實(shí)可能性 
    
　　(一)我國(guó)審計(jì)體制改革的必然性 
    
　　應(yīng)該看到，相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言，行政型審計(jì)體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國(guó)實(shí)行行政模式審計(jì)體制，國(guó)務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門(mén)去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度肯定會(huì)受到一定的影響，特別是政府某些行政活動(dòng)有悖于法律，或在行政活動(dòng)中存在短期行為，或者發(fā)生區(qū)域利益、行政級(jí)次利益、部門(mén)單位利益沖突時(shí)，尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線(xiàn)”，沒(méi)有獨(dú)立性，客觀(guān)、公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無(wú)從談起，審計(jì)重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行改革具有其必然性。 
    
　　如何對(duì)我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制進(jìn)行改革，當(dāng)前主要有如下幾種觀(guān)點(diǎn)： 
    
　　1．對(duì)現(xiàn)行審計(jì)行政領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也即“改良”觀(guān) 
    
　　“改良”的具體設(shè)想主要是審計(jì)署仍隸屬于國(guó)務(wù)院，但在國(guó)務(wù)院內(nèi)升半格，使審計(jì)長(zhǎng)具有相當(dāng)于國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員的地位，同時(shí)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受政府任期的影響，在客觀(guān)上保證審計(jì)監(jiān)督組織的獨(dú)立性；審計(jì)長(zhǎng)由人大任命，其業(yè)務(wù)歸總理領(lǐng)導(dǎo)，從法律上規(guī)定審計(jì)長(zhǎng)既向國(guó)務(wù)院報(bào)告工作，又向人大報(bào)告工作，當(dāng)二者矛盾時(shí)，以人大為主。 
    
　　這種觀(guān)點(diǎn)，看似提高了審計(jì)的地位，保證了審計(jì)組織的獨(dú)立性，但也會(huì)存在一定問(wèn)題，因?yàn)橹灰獙徲?jì)機(jī)關(guān)是政府的組成機(jī)構(gòu)之一，則在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)就會(huì)不可避免地受到政府行政行為的影響。而且審計(jì)機(jī)關(guān)夾在政府與人大之間，就會(huì)象夾在媳婦與公婆之間的丈夫一樣，兩難做人，甚或?qū)е侣溆陔p方均不予以信任的尷尬境地。 
    
　　2．獨(dú)立模式觀(guān) 
    
　　這種觀(guān)點(diǎn)的設(shè)想主要是將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)從政府中分離出來(lái)，獨(dú)立于政府同時(shí)也獨(dú)立于人大，依據(jù)法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。 

　　這是一種非常理想化的設(shè)想，似乎是最超然獨(dú)立的。然而縱觀(guān)審計(jì)的歷史和考察所謂審計(jì)獨(dú)立型模式的德國(guó)和日本的情況，絕對(duì)的獨(dú)立是不存在的。審計(jì)監(jiān)督主要是依法對(duì)政府的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是為立法機(jī)關(guān)服務(wù)。德國(guó)和日本的獨(dú)立型模式，從其實(shí)際發(fā)揮作用情況看，也還是為立法部門(mén)服務(wù)。同時(shí)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)加以分析，我們國(guó)家是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制是社會(huì)發(fā)展的重要目標(biāo)。審計(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，要為黨和國(guó)家的中心任務(wù)服務(wù)，服務(wù)于改革開(kāi)放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局。特別是國(guó)家審計(jì)，是一國(guó)政權(quán)組織建設(shè)中的重要組成部分，國(guó)家法律往往賦之于極大的權(quán)威性，依照法律獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是應(yīng)該肯定的，但在具體實(shí)施中很難處于中立地位，它必定要在黨所規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一藍(lán)圖下，開(kāi)展工作。往往不是服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，就是服務(wù)于國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)。 

　　這種模式也不切合我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)實(shí)際與傳統(tǒng)文化習(xí)慣。 
  
　　3．完善現(xiàn)行審計(jì)體制觀(guān) 
    
　　這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和法制建設(shè)尚未到位，審計(jì)體制改革的重點(diǎn)是完善行政型審計(jì)體制，特別要理順雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的縱向與橫向關(guān)系。認(rèn)為現(xiàn)行審計(jì)體制出現(xiàn)的有礙審計(jì)獨(dú)立性的問(wèn)題，癥結(jié)不在于審計(jì)體制的隸屬關(guān)系，而是源于雙重領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在矛盾性，因此要改革地方雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等行政關(guān)系。 
    
　　這種觀(guān)點(diǎn)也是一種治標(biāo)不治本的方法。僅改變地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，看似好象解決了審計(jì)機(jī)關(guān)受政府行政行為影響的問(wèn)題，其實(shí)仍未逃脫政府的影響與干預(yù)。行政模式審計(jì)體制的根本弱點(diǎn)，就是政府對(duì)審計(jì)獨(dú)立性的影響。最高審計(jì)機(jī)關(guān)——審計(jì)署仍在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，最高層機(jī)關(guān)沒(méi)有擺脫政府行政行為對(duì)獨(dú)立性的影響，下屬的地方審計(jì)何談不受影響。所以也不可行。 
    
　　4．立法模式觀(guān) 
    
　　這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為如果國(guó)家審計(jì)向立法型體制轉(zhuǎn)變，即隸屬于立法機(jī)關(guān)，從國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中脫離出來(lái)，成為對(duì)國(guó)家宏觀(guān)控制的再控制，亦即從國(guó)家行政職能中脫離出來(lái)，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時(shí)，其作用必將得到最大的發(fā)揮。 
    
　　這固然是目前國(guó)際上的一種通行作法，也是被公認(rèn)為最理想的模式。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況看，也不是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性。(如以下(二)中所談及的“可能性”)但是這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性，尚需一段時(shí)期。因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家審計(jì)模式的確立，并不是人為強(qiáng)加于它，而是順應(yīng)國(guó)情、民情，符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，有水到渠成之感。真正立法模式的審計(jì)機(jī)構(gòu)需要國(guó)家具備強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu)，和人民在觀(guān)念上對(duì)立法機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識(shí)。認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變決不是一朝一夕的事，需要一個(gè)過(guò)程。況且，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)如果改為立法型還需憲法和有關(guān)法律的修訂，也需要一個(gè)時(shí)間和過(guò)程。 
    
　　(二)“立法模式”審計(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)可能性 
    
　　筆者認(rèn)為最為可取的還是應(yīng)將我國(guó)國(guó)家審計(jì)體制適時(shí)地由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，雖然需要一段時(shí)間、需要一個(gè)過(guò)程，但是是一種較為理想的模式，且有其可行性，主要包括以下幾方面： 
    
　　1．人民代表大會(huì)制度為我國(guó)實(shí)行立法模式審計(jì)體制提出了要求，也提供了條件。 
    
　　國(guó)家各權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)形成科學(xué)的分工機(jī)制。全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀(guān)上要求人民代表大會(huì)必須有效監(jiān)督國(guó)務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國(guó)務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會(huì)流于形式。從某種意義上講，這也是我國(guó)現(xiàn)行政治框架對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)行政型模式向立法型模式轉(zhuǎn)變提出的要求，同時(shí)也提供了先決條件。 
    
　　2．社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快發(fā)展為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了政治基礎(chǔ)。 
    
　　黨的十五大報(bào)告提出，要有步驟、有秩序地推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，把發(fā)展社會(huì)主義民主政治作為政治體制改革的總目標(biāo)，在論及今后政治體制改革任務(wù)時(shí)，將發(fā)展民主，加強(qiáng)法治，完善民主監(jiān)督制度作為五個(gè)重要任務(wù)中的三個(gè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，自從1982年修改憲法以來(lái)，特別是在十五大報(bào)告中明確發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)后，民主政治建設(shè)的進(jìn)程正在進(jìn)一步加快。發(fā)展民主必須完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)立法及法律監(jiān)督工作。從客觀(guān)上說(shuō)，社會(huì)主義民主政治的進(jìn)一步發(fā)展必然要求立法部門(mén)擁有有效的法律監(jiān)督機(jī)制和手段，否則，人民代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)就不能充分落實(shí)。因此，將國(guó)家審計(jì)由行政型向立法型轉(zhuǎn)變，既符合社會(huì)主義民主政治的發(fā)展方向，也是完善人民代表大會(huì)制度的重要途徑和手段。 
    
　　3．社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 
    
　　國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用大小，從而也決定了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中的作用范圍和程度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)致了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作用范圍的擴(kuò)大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的直接管理上。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源主要靠市場(chǎng)配置和調(diào)節(jié)，國(guó)家審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制已逐步確立，政企職能將徹底分開(kāi)，為建立小政府大社會(huì)的管理模式奠定了基礎(chǔ)，也為我國(guó)審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)初建立行政模式審計(jì)體制的經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會(huì)，自然不存在了。 
    
　　4．我國(guó)國(guó)家審計(jì)已經(jīng)進(jìn)行了成功的嘗試。 
    
　　審計(jì)法第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。從操作角度看，政府向人民代表大會(huì)提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告，并在現(xiàn)場(chǎng)回答人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)質(zhì)詢(xún)。這種做法突出了國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國(guó)家審計(jì)在國(guó)家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過(guò)渡。 
    
　　三、完善現(xiàn)行審計(jì)體制、加強(qiáng)審計(jì)工作的對(duì)策 
    
　　審計(jì)工作中實(shí)際存在的問(wèn)題，有的是因現(xiàn)行審計(jì)體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計(jì)體制并無(wú)直接關(guān)系，而是隨著審計(jì)工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來(lái)的，值得認(rèn)真研究和改進(jìn)。為了進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行審計(jì)體制，加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作，筆者認(rèn)為，無(wú)論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開(kāi)始著手做好行政型審計(jì)模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。 
    
　　改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院(即“一府三院制”)，向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。 
    
　　我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來(lái)看，審計(jì)的獨(dú)立性沒(méi)有充分地得到保證。因此，從我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的要求、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國(guó)際慣例接軌的角度來(lái)看，我國(guó)的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問(wèn)題的根源。在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)：審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定：任免國(guó)家審計(jì)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專(zhuān)司對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。這樣，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府及其所管轄部門(mén)和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)“政府花錢(qián)、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則；改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀(guān)上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線(xiàn)”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，只有組織獨(dú)立性得到保證，才能保證審計(jì)在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計(jì)模式下，筆者認(rèn)為以下幾項(xiàng)是值得注意和研究的： 
    
　　(一)改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算 
    
　　在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托，依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，審計(jì)是監(jiān)督部門(mén)，而經(jīng)費(fèi)來(lái)自于被監(jiān)督部門(mén)，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，審計(jì)工作不可避免地受到影響和制約。 
    
　　經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2000年審計(jì)署及派出機(jī)構(gòu)首先實(shí)行了審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的辦法，這對(duì)于維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門(mén)的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國(guó)際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無(wú)須政府審批，由財(cái)政部門(mén)在本級(jí)年度預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。 
    
　　(二)調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制 
    
　　隨著我國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計(jì)體制下，我們應(yīng)實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署(即最高審計(jì)院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國(guó)形成一個(gè)有機(jī)的整體。         
 
　　(三)在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能  駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。國(guó)外許多國(guó)家也都設(shè)立了駐地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。如美國(guó)審計(jì)總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個(gè)地區(qū)分部，并在國(guó)外設(shè)有3個(gè)國(guó)際分部，這一方面是美國(guó)的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)家審計(jì)的重視。 
    
　　當(dāng)前我國(guó)分稅制體制的實(shí)行，以及審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的劃分，都使審計(jì)署面臨巨大的挑戰(zhàn)，即相對(duì)于審計(jì)資源來(lái)說(shuō)，面臨數(shù)字龐大的被審計(jì)單位的挑戰(zhàn)。面對(duì)如此眾多的被審計(jì)單位，審計(jì)署機(jī)關(guān)審計(jì)人員相對(duì)較少，而且還擔(dān)負(fù)著一定的專(zhuān)業(yè)管理的職責(zé)，就不可能開(kāi)展大量的審計(jì)工作，而要更多地依靠駐地方特派員辦事處的力量。這就要求我們?cè)诮⒘⒎Ｊ綄徲?jì)體制時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面，列入審計(jì)署審計(jì)管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計(jì)，而審計(jì)院專(zhuān)業(yè)司將主要審計(jì)中央部委、重大投資項(xiàng)目和專(zhuān)‘項(xiàng)資金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計(jì)和專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。 
    
　　(四)制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化 
    
　　在審計(jì)組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在人大閉會(huì)期間向其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計(jì)人員的任職條件等。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長(zhǎng)審計(jì)長(zhǎng)的任期，使審計(jì)長(zhǎng)職務(wù)不受?chē)?guó)家主席與政府任期的影響，在客觀(guān)上有效地保證審計(jì)長(zhǎng)能夠獨(dú)立地開(kāi)展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國(guó)人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長(zhǎng)。 
    
　　為了進(jìn)一步提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，適應(yīng)審計(jì)工作所肩負(fù)的重要監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)由審計(jì)院和中組部聯(lián)合制定并發(fā)布審計(jì)人員崗位任職資格條件。根據(jù)審計(jì)人員的不同職位，分別對(duì)新錄用的審計(jì)人員，縣、地(市)和省級(jí)審計(jì)廳(局)長(zhǎng)、業(yè)務(wù)科(處)長(zhǎng)等各種不同職位所必須具備的政治和業(yè)務(wù)資格條件，作出明確規(guī)定，并向社會(huì)公布崗位資格條件，通過(guò)每年定期考試和考核來(lái)確認(rèn)，逐步做到不符合資格條件的不能進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，更不能擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。 
    
　　當(dāng)然，盡管筆者認(rèn)為立法型審計(jì)模式是稱(chēng)為理想的模式，但從目前看，國(guó)家審計(jì)體制從行政型向立法型改革，需要對(duì)《審計(jì)法》、甚至《憲法》的某些條款進(jìn)行修訂，也牽涉到國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革和隸屬關(guān)系的調(diào)整，這都需要一個(gè)醞釀、規(guī)劃和實(shí)施的過(guò)程。且國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的職能的性質(zhì)不僅取決于審計(jì)體制單一因素，還有賴(lài)于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德、意識(shí)以及審計(jì)主體等諸多因素，就立法型審計(jì)體制本身與審計(jì)環(huán)境的相容，適應(yīng)和磨合無(wú)疑需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，這些因素都是我們?cè)谠O(shè)定立法型審計(jì)模式時(shí)應(yīng)該考慮到的。