1 審計署派出局制度的確立。1982年審計署成立后，地方各級審計機關(guān)相繼成立，各部委也增設(shè)了審計局，通稱駐部審計局。駐部審計局業(yè)務(wù)上受審計署指導，人事關(guān)系屬部委領(lǐng)導。1998年，在全國性的機構(gòu)改革中，審計署駐部審計局改為審計署派出局，由雙重領(lǐng)導改為垂直領(lǐng)導，直接向?qū)徲嬍鹭撠?。名稱的改變實質(zhì)上是體制的變化，標志著審計署派出局制度的正式確立。

　　2 審計署派出局艱苦創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展。派出局組建6年多來，在署黨組的正確領(lǐng)導下，堅決貫徹署黨組的決策和部署，白手起家，艱苦創(chuàng)業(yè)，積極工作，穩(wěn)步發(fā)展。堅持“全面審計、突出重點”的指導原則、“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”的工作方針和“摸清家底、守土有責”的基本目標，加強對中央部門預算執(zhí)行的經(jīng)常性審計監(jiān)督，取得了豐碩成果。不僅在審計工作、隊伍建設(shè)等各個方面都取得了突出的成績，而且打開了工作局面，樹立了良好形象。

　　1999年至2003年，派出局共審計中央部門339個（次），查出中央部門預算執(zhí)行中挪用財政資金、私設(shè)“小金庫”、應(yīng)繳未繳財政預算收入、違規(guī)收費及違規(guī)融資等違法違規(guī)金額430多億元，預算管理不規(guī)范、會計核算不實等1100多億元。2001年開始對4個部門決算草案進行審簽試點，2003年擴展到25個中央部門，3年來共查出部門決算不實等違規(guī)金額90多億元。同時，還上報了19期審計要情、重要信息要目和審計簡報。

　　2003年12月，審計署召開了派出局領(lǐng)導班子建設(shè)座談會，對派出局領(lǐng)導干部進行了較大幅度的交流調(diào)整。這次會議是派出局建設(shè)史上的里程碑。25個派出局中有20個派出局做了不同程度的人員調(diào)整，調(diào)整比例為80%.25名“一把手”中，17名“一把手”做了調(diào)整，調(diào)整比例約為70%.派出局原有局級干部40名，調(diào)出9人，調(diào)入12人，現(xiàn)有局級干部43人。又從派出機構(gòu)和署機關(guān)選派了25名熟悉業(yè)務(wù)、比較優(yōu)秀的處級干部到派出局任局長助理。經(jīng)過這次交流調(diào)整，充實了派出局領(lǐng)導班子力量，優(yōu)化了領(lǐng)導班子的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，增強了領(lǐng)導班子的整體功能。這次交流調(diào)整的成效在2004年派出局的審計工作成果中得到明顯體現(xiàn)。2004年僅有208人的25個派出局審計查出主要問題金額747.8億元，人均3.6億元，占派出局成立前五年審計查出主要問題金額的68%.

　　經(jīng)過5年的努力，基本實現(xiàn)了預定目標，探索出了一條中央部門預算執(zhí)行審計的路子：一是基本摸清了25個派出局審計管轄范圍內(nèi)57個中央部門本級家底，掌握了中央部門本級財政財務(wù)收支資金總量、財政資金總量、二級預算單位分布等情況。二是基本實現(xiàn)了1998年署黨組提出的“經(jīng)過5年審計，使大多數(shù)一級單位財政財務(wù)收支基本做到真實、合法，不出現(xiàn)大的違法違規(guī)問題”的目標。三是有力促進了依法理財和廉政建設(shè)。

　　回顧審計署派出機構(gòu)19年的發(fā)展歷程，從無到有，從小到大，取得了很大的成績，這是黨中央、國務(wù)院和審計署黨組正確領(lǐng)導的結(jié)果，是地方黨委、政府重視和支持的結(jié)果，是審計署特派辦和派出局全體干部職工忠于職守、團結(jié)奮進的結(jié)果，也反映了我國依法治國進程的加快和立法、執(zhí)法環(huán)境的改善。在19年的實踐中，審計署派出機構(gòu)探索和積累了許多有益的經(jīng)驗。在2002年審計署駐地方特派辦工作座談會上，李金華審計長作了精辟的概括和科學的總結(jié)，這就是“五個必須堅持”，即：必須堅持在審計署的統(tǒng)一部署下開展工作，發(fā)揮好審計主力軍的作用；必須堅持解放思想，開拓進取，充分發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性；必須堅持依法審計，客觀公正，把審計質(zhì)量放在第一位；必須堅持“人、法、技”建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，為審計工作提供基本保證；必須堅持外抓審計紀律，內(nèi)抓機關(guān)管理，不斷加強廉政建設(shè)。

　　審計署派出機構(gòu)近二十年來建設(shè)和發(fā)展取得的成績和積累的經(jīng)驗充分表明，國務(wù)院關(guān)于設(shè)立審計署駐地方特派員辦事處和派出局的決策是完全正確的，是符合我國國情和審計監(jiān)督體制需要的一項重要舉措。署黨組對派出機構(gòu)工作的領(lǐng)導和管理是堅強有力和十分有效的。設(shè)立審計特派員和派出局，不僅有利于加強審計監(jiān)督，維護中央的政令統(tǒng)一和國家的經(jīng)濟秩序，而且對擴大審計工作的社會影響，提高審計工作的權(quán)威性和威懾力，具有十分重要的作用。

　　二、進一步完善審計派出制度需要注意的幾個問題

　　1 堅持在審計署黨組的領(lǐng)導和部署下開展工作，保持統(tǒng)一性。

　　堅持和完善審計機關(guān)派出制度，首先就是要深刻領(lǐng)會、認真貫徹李金華審計長科學總結(jié)的“五個必須堅持”的成功經(jīng)驗，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，不斷增強堅持成功經(jīng)驗的自覺性和堅定性，這是乘勢而上、開拓創(chuàng)新、全面上水平的基礎(chǔ)和保障。其中，最重要的就是要堅持在審計署黨組的領(lǐng)導和統(tǒng)一部署下開展工作，保持思想統(tǒng)一、步調(diào)統(tǒng)一、行動統(tǒng)一，這是維護國家法律和政令統(tǒng)一性和權(quán)威性的需要，既是成功經(jīng)驗，又是組織保障。具體地講，就是要認真落實“全面審計，突出重點”的工作方針，注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，在重大項目審計和治理整頓市場經(jīng)濟秩序中發(fā)揮審計主力軍的作用；要按照審計署的統(tǒng)一部署和要求，立體作戰(zhàn)，形成一個整體，發(fā)揮整體的合力；要及時準確地向?qū)徲嬍鸱从硨徲嬊闆r，保證信息渠道暢通，為審計署和國家宏觀決策提供及時準確的信息資源；要堅持在審計署的領(lǐng)導下集中處理審計發(fā)現(xiàn)的問題，比較準確地掌握方針政策和執(zhí)法力度，保證審計質(zhì)量；要解放思想，開拓進取，充分發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性，通過卓有成效的工作，提高國家審計監(jiān)督的權(quán)威和威懾力，擴大審計署、審計機關(guān)和審計工作的影響。

　　2 堅持統(tǒng)一性和差異性的結(jié)合，做到守土有責。

　　中國是一個統(tǒng)一的國家，又是一個發(fā)展不平衡、區(qū)域差異比較大的國家。東中西部地區(qū)在生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟總量、文化觀念等方面客觀上存在差異。東部某些地區(qū)已在朝著率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標闊步前進的同時，西部某些地區(qū)還在為解決溫飽而拼搏。這是我國社會主義初級階段的基本國情。

　　近幾年，特派辦在審計署的統(tǒng)一指揮下，采取兵團作戰(zhàn)的方式，在突出重點上，取得了非常明顯的效果，這種行之有效的方針必須堅持。同時，特派辦作為審計署派駐一個地區(qū)的審計監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)審計署授權(quán)實施審計監(jiān)督，不但是審計署的“野戰(zhàn)軍”，也應(yīng)是審計署的“軍區(qū)”，應(yīng)提高守土有責的意識和能力，做到統(tǒng)一性和區(qū)域性的結(jié)合。面對東中西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀差異，應(yīng)把矛盾的普遍性和特殊性，共性和個性的關(guān)系認識好、處理好、結(jié)合好，更好地貫徹“全面審計，突出重點”的方針。這樣做，不僅不是削弱統(tǒng)一性，而是通過提高針對性，把總體的、原則的、一般的要求，與各地方的具體實際結(jié)合，在更高的層次上體現(xiàn)統(tǒng)一性，更有效發(fā)揮加強監(jiān)督、規(guī)范管理、促進全國和各地區(qū)發(fā)展的作用，把國家審計監(jiān)督工作進一步做深、做實、做得富有成效。

　　審計署應(yīng)在要求駐地方特派辦集中力量、突出重點、高質(zhì)量完成統(tǒng)一安排的審計項目的同時，進一步加強對駐地方特派辦的分類指導，分類管理，對駐地方特派辦的工作提出既有共性、又有區(qū)域特色的要求。當前，可提出兩個方面的共性要求：一是要掌握所在地區(qū)和被審計單位的基本情況。要建立健全轄區(qū)內(nèi)被審計單位資料庫，加強日常審計監(jiān)督，加強區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展情況的分析研究，掌握動態(tài)情況，摸清所在地區(qū)和被審計對象的家底，做到心中有數(shù)，為“全面審計，突出重點”做好基礎(chǔ)工作；二是經(jīng)過3到5年的努力，爭取地方省級本級財政預算執(zhí)行和決算在真實、合法、合理方面不出現(xiàn)重大問題。

　　派出局更應(yīng)做到“守土有責”，這是由派出局的工作特點決定的，。劉家義副審計長在派出局領(lǐng)導班子建設(shè)座談會上指出：“‘守土有責’是一條基本原則，組建派出局之初我們就提出了這條原則，這是派出局最基本的職責?！迸c特派辦流動性很大的審計工作相比，派出局更像是在打“陣地戰(zhàn)”，“守土有責”是對派出局審計工作的整體要求。派出局的審計管轄范圍是基本固定的，派出局必須對所在部門的財政財務(wù)收支狀況、資金使用效益情況等有全面的了解，通過實施審計，使這個部門的管理得到加強，違法違規(guī)問題不斷下降，資金使用效益逐步有所提高。怎樣才能做到“守土有責”？一是要進行全面的調(diào)查研究，把握住總體情況。調(diào)查要以財政資金、包括預算內(nèi)預算外資金的運行軌跡為主要線索，調(diào)查了解資金的總量和運轉(zhuǎn)情況，這些資金是怎么來的，怎么去的，把總體的情況把握住。二是要在把握總體的基礎(chǔ)上突出重點。首先，是要突出重點部門?？梢詫χ醒氩块T一級的審計對象進行分類劃分，分成一二三類。資金量大、掌握權(quán)力大、影響大的部門，可以定為一類。一類部門是派出審計工作的重中之重， 將來要投入較大的力量進行審計。資金小、掌握權(quán)力小、影響小的部門，可以定為三類。這些部門將來年年要審，但是花很小的力量，甚至就是對它的會計報表進行審計就可以了。剩下的其他部門可以定為二類。黨的十六大指出，審計機關(guān)應(yīng)加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。派出局應(yīng)重點把握住一類部門，因為這些部門資金量大、下屬單位多、權(quán)力很大，應(yīng)是審計監(jiān)督的重點對象。其次，是要突出重點項目、重點資金、重點問題。在制定審計計劃、實施項目審計的過程中，應(yīng)選好重點、把握重點、突出重點。

　　3 解決影響派出機構(gòu)特別是特派辦獨立性的主要問題。

　　審計的獨立性直接影響著審計的力度和質(zhì)量。目前，影響特派辦審計工作的獨立性、客觀性和威懾力的因素主要有三個方面：

　　一是特派辦的性質(zhì)和特派辦審計人員的身份。特派辦的主要職責就是根據(jù)審計署授權(quán)行使審計監(jiān)督權(quán)，其性質(zhì)應(yīng)是國家行政機關(guān)，不應(yīng)是事業(yè)單位。特派辦審計人員應(yīng)是國家公務(wù)員，不應(yīng)是事業(yè)單位聘用人員。這是特派辦的工作性質(zhì)決定的，也是行使審計監(jiān)督權(quán)的必然要求。審計是獨立檢查會計帳目，監(jiān)督財政、財務(wù)收支真實、合法、效益的行為。（李金華，2000）審計是民主與法制的工具，也是民主與法制的產(chǎn)物。審計署特派辦屬于國家審計，《憲法》和《審計法》對國家審計的主體和客體規(guī)定十分明確。各級審計機關(guān)和審計人員依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，其他行政機關(guān)、社會團體、內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織都無權(quán)行使國家審計監(jiān)督權(quán)。國家審計監(jiān)督的對象包括：國務(wù)院各部門、地方人民政府及其各部門；國有金融機構(gòu)；國有企業(yè)和國有資產(chǎn)占控股地位或主導地位的企業(yè)；國家事業(yè)組織；其他應(yīng)當接受審計的部門和單位，以及上述部門和單位的有關(guān)人員。特派辦如果作為事業(yè)單位，將不具備國家審計對主體的要求，也不具備對國家審計客體的審計監(jiān)督條件。特派辦的性質(zhì)如果不明確，或不能正確定位，隨著民主與法制的不斷發(fā)展，將會受工作的挑戰(zhàn)和社會的質(zhì)疑。將于2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》將公務(wù)員劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。審計特派辦行使的是國家審計監(jiān)督權(quán)，屬于行政執(zhí)法，其審計人員的身份應(yīng)明確為行政執(zhí)法類國家公務(wù)員。

　　二是經(jīng)費。特派辦的經(jīng)費主要由公用經(jīng)費和外勤經(jīng)費兩部分組成。外勤經(jīng)費在實行“八不準”審計紀律以后，已得到了較好的保證，公用經(jīng)費不足的問題仍然存在。2000年初以來，在國務(wù)院的重視和支持下，審計署機關(guān)及派出機構(gòu)實行了外勤經(jīng)費自理，較好地保證了審計工作的獨立性，嚴格執(zhí)行了“八不準”審計紀律，堅持廉潔審計、文明審計，樹立了良好的社會形象，受到黨中央、國務(wù)院的充分肯定，贏得了社會各界的廣泛贊譽。據(jù)不完全統(tǒng)計，三年來國家審計機關(guān)共收到被審計單位的感謝信、表揚信200多封，其中表揚、稱贊審計署京津冀特派辦廉潔審計的就有92封表揚信和8面錦旗。目前，公用經(jīng)費不足的問題仍然不同程度的存在。造成公用經(jīng)費不足的主要原因有：特派辦駐地方，工作基地和生活基地相對獨立，審計人員長期出差，后勤保障需要較大支出；特派辦公用經(jīng)費核撥標準較低，目前按事業(yè)單位人員標準核撥公用經(jīng)費，低于國家機關(guān)公務(wù)員經(jīng)費標準，而特派辦實際履行的是國家審計監(jiān)督職責，經(jīng)費不能與工作發(fā)生關(guān)系，只能靠財政撥款予以保證；信息化建設(shè)的設(shè)備購置、維修、更新和運行費，建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的培訓費，醫(yī)療費、房改經(jīng)費等均需要一定的經(jīng)費以保證特派辦工作的正常運轉(zhuǎn)。建議國家財政部門按照國家機關(guān)公務(wù)員的經(jīng)費標準核撥特派辦的公用經(jīng)費，并考慮駐地方相對獨立的實際情況，適當從優(yōu)，解決特派辦不同程度地依靠地方和被審計單位籌集公用經(jīng)費不足部分的問題，更好地保證特派辦審計工作的獨立性、客觀性和威懾力。

　　三是干部管理體制。特派辦作為審計署的派出機構(gòu)，直接對審計署負責，但正、副局級干部的任免，需要征求地方黨委的意見。對于中央駐地方的單位，實行中央部委和地方黨委雙重管理的干部管理體制，有利于對干部的全面了解和考核。但作為具有審計監(jiān)督地方財政預算執(zhí)行和決算職能的審計署派出機構(gòu)，特派辦領(lǐng)導班子成員由地方協(xié)助管理，在體制上不利于充分發(fā)揮審計署駐地方特派辦開展審計工作的獨立性、權(quán)威性和威懾力。十六大提出，要加強政治文明建設(shè)和政治體制改革，要發(fā)揮司法機關(guān)、行政監(jiān)察和審計部門對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用，中紀委、中組部將在地方派駐巡視員，審計署可參照其管理體制對駐地方特派辦局級干部進行管理，進一步完善審計監(jiān)督體制，使之更有利于發(fā)揮特派辦審計監(jiān)督的職能。

　　朱瑢基同志在審計署考察時指出：“在新的形勢下，審計機關(guān)的職責光榮而艱巨，任重而道遠，審計工作只能加強，不能削弱?！睖丶覍毧偫碇赋觯瑢徲嫻ぷ麝P(guān)系到維護國家的財政、金融秩序，關(guān)系到加強黨和政府的廉政建設(shè)，關(guān)系到推進政府部門依法行政，關(guān)系到整個改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。十六大提出，要發(fā)揮審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用，為審計工作拓展了更廣闊的空間，提出了更高的要求。我們堅信，作為國家審計制度的重要組成部分，審計特派員制度在新的歷史階段，將具有更強大的生命力，一定會為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標發(fā)揮更大的作用。

　　主要參考文獻：

　　胡學文譯，2000，“當今中國國家審計問題研究”，《國際審計縱橫》，第1集。

　　李金華主編，2000，《領(lǐng)導干部審計知識讀本》，中國財政經(jīng)濟出版社。

　　李金華，2001，《審計理論研究》，中國審計出版社。

　　審計署辦公廳，《審計情況統(tǒng)計分析報告（2003年度）》，2004年3月。

　　審計署辦公廳，《審計情況統(tǒng)計分析報告（2004年度），2005年3月。

　　項俊波，2002年，《國家審計法律制度研究》，中國時代經(jīng)濟出版社。