「關(guān)鍵詞」　高等院?！徲嫛”O(jiān)督　缺位　對策

　　近年來，隨著高校合并和招生規(guī)模的擴大，國家大幅度增加了對高等院校的投入，教育收費也逐步走向制度化，各高等院校的經(jīng)濟規(guī)模迅速膨脹。對高等院校的財務(wù)收支活動進行有效的審計監(jiān)督變得十分迫切和必要。但目前，我國各級審計組織和審計機構(gòu)對高等院校的審計監(jiān)督還十分薄弱，高等院校審計監(jiān)督中存在的問題較為嚴重，資金管理和經(jīng)濟活動沒有納入到有效的審計監(jiān)督范圍。各級審計機關(guān)和審計組織應(yīng)充分發(fā)揮審計的職能作用，加強對高等院校經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督，促進高等院校加強管理，逐步走向良性發(fā)展軌道，為全面提高我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，落實科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)。

　　一、加強高等院校經(jīng)濟行為審計監(jiān)督的必要性

　　當前，我國高等教育事業(yè)仍然是以國家公辦教育為主體，高等院校的任何經(jīng)濟行為都必須在國家政策規(guī)范范圍之內(nèi)。同時，高等教育既涉及國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，又涉及每個家庭和社會每個人的切身利益，是國家和社會發(fā)展的重要的敏感的熱點問題之一。因此，加強高等院校經(jīng)濟行為的審計監(jiān)督是十分必要的。具體而言，其必要性體現(xiàn)在如下方面：

　?。ㄒ唬┢胀ǜ叩仍盒５慕?jīng)濟規(guī)模和資金狀況需要接受審計監(jiān)督。以一個中等規(guī)模的高等院為例，固定資產(chǎn)規(guī)模在幾十億元，僅土地使用權(quán)和專利技術(shù)等可以測算的無形資產(chǎn)就數(shù)以百億計，還有大量的不可測算的無形資產(chǎn)。一所普通高等院校控制的國家資源和資財十分豐富。從一年的直接收入來看，不含相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)收入，一所中等規(guī)模的教育部直屬的普通高等院校全年的事業(yè)性收入可以達到20億元左右，一些知名的高等院校則遠遠超過這個水平。也就是說，一所普通高等院校的收入規(guī)模相當于一個中部地區(qū)中等地級市的財政收入規(guī)模，而直接可用財力則遠遠超過地級市的地方政府。而學(xué)校收入的絕大部分來源于國家財政性投入和政策性收費。因此，高校的資產(chǎn)和收入無疑應(yīng)該納入經(jīng)常性的審計監(jiān)督的范圍。

　?。ǘ┊斍皩ζ胀ǜ叩仍盒５募s束和管理機制尚未完全建立和健全。與高等院校擁有大量優(yōu)良資產(chǎn)和掌管大量收入不相適應(yīng)的是，對一些高等院校的約束和管理機制尚未建立和健全。一所普通高等院校，猶如一個相對獨立的小社會，政府相關(guān)部門對學(xué)校的監(jiān)管較為弱化，一些監(jiān)管政策和管理措施留有空白。學(xué)校管理當局管理行為自主，風(fēng)險國家承擔(dān)，國家資產(chǎn)的安全存在隱患，教育資源的使用效益不足。例如，學(xué)校管理當局對屬于學(xué)校的國家資產(chǎn)的違規(guī)處置，投資項目的決策失誤；校區(qū)和校園建設(shè)規(guī)劃性不強，盲目建設(shè)，片面追求高標準高檔次；超過學(xué)校的承受能力，盲目地擴大貸款規(guī)模，將貸款風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁國家財政；教師和科研人員在教學(xué)科研活動中的合理收入被不合理分配；學(xué)校在對外投資活動中，低估學(xué)校資產(chǎn)，學(xué)校和國家利益受到損害，等等。

　?。ㄈ┊斍捌胀ǜ叩仍盒Ｗ陨淼呢攧?wù)核算和資金管理仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。存在的突出問題主要有：

　　1.學(xué)校財務(wù)和資產(chǎn)管理部門對學(xué)校實有國有資產(chǎn)不能準確反映和核算，大量國有資產(chǎn)游離于賬外。根據(jù)2004年審計署組織的對全國18所高校審計的情況來看，幾乎所有的學(xué)校都有大量資產(chǎn)沒有入賬，個別學(xué)校高達30%左右資產(chǎn)未能在學(xué)校財務(wù)部門的帳面反映，學(xué)校資產(chǎn)的安全性沒有得到保證。

　　2.資金使用權(quán)限分散，核算控制不嚴。由于高校教學(xué)和科研的特殊性，承擔(dān)教學(xué)和科研任務(wù)的各院系成為資金使用的主體，但學(xué)校對各單位的教學(xué)和科研課題經(jīng)費核算和使用監(jiān)控力度明顯不夠，資金管理權(quán)限分散。這已成為高校產(chǎn)生大量違紀違規(guī)問題和腐敗現(xiàn)象的重要因素。同時，也因為這一點，高等院校校內(nèi)各單位、各單位內(nèi)部不同人員之間收入分配差距很大，產(chǎn)生很多不穩(wěn)定因素。此外，對校內(nèi)學(xué)科建設(shè)和基建資金的管理也是由相應(yīng)用款單位和部門自主掌握，財務(wù)監(jiān)管力度明顯不足。

　　3.不注重資金使用效益，鋪張浪費現(xiàn)象大量存在。目前，各高校學(xué)科建設(shè)和基本建設(shè)投入增長極快，但對學(xué)科建設(shè)和基本建設(shè)的可行性研究不充分，過分追求大規(guī)模、高標準、高檔次，盲目投入，不講求資金使用效益。

　?。ㄋ模┊斍捌胀ǜ叩仍盒４嬖诘倪`紀違規(guī)行為仍然較為嚴重。從2004年18所高等學(xué)校審計情況來看，18所高校共計違規(guī)收費近9億元，平均每所高校近5000萬元。高等院校亂收費問題成為近幾年來全社會最為關(guān)注的社會熱點問題之一。此外，一系列其他問題仍然存在：違規(guī)招生，私設(shè)小金庫，違規(guī)買賣土地，基建、設(shè)備和教材采購環(huán)節(jié)行賄受賄，違反基建程序，違規(guī)進行資金運作，私放貸款擾亂金融秩序等。

　?。ㄎ澹┰诮虒W(xué)體制改革的形勢下產(chǎn)生了很多新的問題，需要獨立公正的國家審計機關(guān)和其他審計機構(gòu)予以研究分析，為國家教育體制改革的宏觀決策提供權(quán)威的依據(jù)。如，作為國家教學(xué)科研的重要基地，學(xué)校無形資產(chǎn)價值的確認，無形資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)的保護；校園基本建設(shè)和學(xué)科建設(shè)的規(guī)模、標準及效益評價；教學(xué)成本的合理確認；教育成果評價體系的摸索和建立；教育收費價格標準的確定依據(jù)；學(xué)校貸款規(guī)模及貸款風(fēng)險評估；學(xué)校后勤管理體制改革的模式；國家投資高等教育的財政資金的使用效益，等等。

　　二、高等院校審計監(jiān)督中存在的問題

　　目前，對高校的審計監(jiān)督是很薄弱的，不適應(yīng)當前高等教育發(fā)展的需要，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

　?。ㄒ唬┏袚?dān)審計工作的審計主體缺陷。能夠?qū)Ω叩仍盒Ｐ惺箤徲嫳O(jiān)督職責(zé)的審計機構(gòu)包括：國家審計機關(guān)、高校內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織等三種主要審計力量。這三種審計力量各有利弊，各自都有突出的優(yōu)勢和特點，又有明顯不足。在目前情況下，沒有形成合力，導(dǎo)致審計力量的嚴重不足，這是審計監(jiān)督薄弱的最為根本的原因。

　　1.國家審計機關(guān)的缺陷。國家審計機關(guān)是對高等院校行使審計監(jiān)督最為重要的力量，其優(yōu)勢非常明顯：行使審計監(jiān)督權(quán)力具有強制性，審計范圍和審計內(nèi)容具有很高的自主性，對審計事項作出的評價具有很高的權(quán)威性，實施審計工作所應(yīng)用的審計技術(shù)手段、審計方式及審計思路有很強的先進性，作出的審計結(jié)論擁有嚴肅性，對被審計對象作出的審計決定有強制性，審計效果明顯，審計影響力大。但是，國家審計機關(guān)又有明顯的劣勢，使國家審計機關(guān)不能有效地發(fā)揮對高校的審計監(jiān)督作用。主要是：

　?。?）審計人員力量嚴重不足。例如，根據(jù)目前審計管理體制，分布各地的中央部委所屬72所高校由審計署及其派出機構(gòu)進行審計。由于地域因素，有的特派員辦事處所在地區(qū)沒有部屬高校，而有的地區(qū)部屬高校則很集中，個別特派辦審計對象達到十個左右，而特派辦同時還要承擔(dān)大量其他行業(yè)的審計工作，根本沒有足夠的人員力量來完成對這些大型的綜合性大學(xué)的全面審計工作。自1998年以來，國家審計署連續(xù)多年沒有組織對高等院校的審計工作。2004年，在全國范圍內(nèi)的高等院校審計中，審計署及其派出機構(gòu)舉全國之力也僅完成了對18所學(xué)校審計，審計力量的短缺由此可見一斑。有些高等院校從來就沒有接受過國家審計機關(guān)常規(guī)的財務(wù)收支審計。

　?。?）行業(yè)審計專業(yè)技術(shù)限制，對被審計單位內(nèi)部情況不夠熟悉。國家審計機關(guān)的審計對象面向全國，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同單位的審計都會有不同的專業(yè)特點，因此國家審計機關(guān)的審計人員不可能對每個領(lǐng)域的審計都有很高的專業(yè)審計技能和專業(yè)水平。相比內(nèi)部審計機構(gòu)和社會審計組織，國家審計對高等院校行業(yè)特點和學(xué)校內(nèi)部情況熟悉和了解程度上，具有明顯的劣勢。

　　2.高校內(nèi)部審計的缺陷。高校內(nèi)部審計最大的優(yōu)勢在于：對高等院校行業(yè)專業(yè)特點的了解和對學(xué)校內(nèi)部情況的熟悉，這是國家審計機關(guān)無法比擬的。因而，內(nèi)部審計工作更加深入細致，更加具有針對性。近幾年來，高校內(nèi)部審計取得了很大的發(fā)展，地位越來越重要，為各高校加強和提高管理水平發(fā)揮了重要作用，越來越被各高校的管理層所重視。但高校內(nèi)部審計也有明顯劣勢，使內(nèi)部審計發(fā)揮審計監(jiān)督的作用有很大的局限性：

　?。?）獨立性差，審計內(nèi)容和范圍受到限制。高校內(nèi)部審計受學(xué)校管理層約束，對學(xué)校管理層負責(zé)，因而審計獨立性較差。雖然，相對于學(xué)校內(nèi)部其他單位和部門，內(nèi)部審計部門是有相對獨立地位的，在維護學(xué)校內(nèi)部紀律和管理規(guī)范方面能夠發(fā)揮積極作用，但面臨學(xué)校全局性的問題，對學(xué)校管理當局作出的決策無法作出有效合理的評價。此外，對審計的內(nèi)容和范圍，也受到學(xué)校管理層的約束和控制，不能根據(jù)工作的實際需要自主決定審計范圍和審計內(nèi)容。

　　（2）審計處理處罰權(quán)限受到限制，更多地服務(wù)于管理。從一定程度上說，高校內(nèi)部審計是學(xué)校的一種內(nèi)部管理行為，沒有相應(yīng)的處理處罰權(quán)限，審計意見不具備強制性。因而，內(nèi)部審計的權(quán)威性不夠高。內(nèi)部審計組織更多的是通過審計發(fā)現(xiàn)和揭露管理中存在的問題，提出改進管理的建議，服務(wù)于學(xué)校的內(nèi)部管理。

　　（3）審計手段欠缺，審計技術(shù)方法不夠先進。如前所述，內(nèi)部審計是一種內(nèi)部管理行為，不是一種行政行為。因而，內(nèi)部審計手段存在很大的限制。如，對其他關(guān)聯(lián)單位的審計調(diào)查，對銀行賬戶的查詢，對有關(guān)當事人的調(diào)查訊問等都很難順利進行。此外，與國家審計機關(guān)相比，內(nèi)部審計組織在審計思維、審計理念和審計技術(shù)方法上存在一定差距，也一定程度影響了審計作用的發(fā)揮。

　　（4）層次不夠高。受立場所限，內(nèi)部審計組織分析和處理問題的層次還不夠高，提出的問題主要集中在管理層面，對因為政策上、體制上、制度上的原因產(chǎn)生問題的分析不夠。

　　3.社會審計組織的缺陷。與國家審計和內(nèi)部審計相比，社會審計具有很多獨到的優(yōu)勢：擁有大量豐富的審計人力資源，審計人員審計專業(yè)能力突出，審計工作具有很強的規(guī)范性。近年來，各高校充分吸收社會審計機構(gòu)參加學(xué)校內(nèi)部經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督，發(fā)揮了很大的作用，是國家審計和內(nèi)部審計的有力補充。尤其在高?；窘ㄔO(shè)審計領(lǐng)域，社會審計在工程招投標環(huán)節(jié)、工程造價控制環(huán)節(jié)能發(fā)揮很大的作用。但是，受到自身特點的制約，社會審計機構(gòu)也有明顯劣勢，使社會審計機構(gòu)同樣不能獨立完成對高等院校的審計監(jiān)督。主要的劣勢有：

　?。?）受托審計，審計地位不夠超脫。社會審計機構(gòu)只有在接受高等院校和國家審計機關(guān)及其他國家機關(guān)的委托才能行使審計職能，所以它的審計范圍和審計內(nèi)容受到委托方的限制；審計目的和審計目標受到委托方的控制，審計標準必須尊重委托方的意見和要求，審計意見的發(fā)表必須征得委托方的同意，審計成果歸委托方所有。因而，社會審計機構(gòu)獨立公正發(fā)揮審計監(jiān)督的作用難以體現(xiàn)。

　?。?）審計成本高。社會審計機構(gòu)需要有償服務(wù)，這是社會審計最重要的特點。相對于國家審計和內(nèi)部審計來說，審計成本較高，限制了社會審計在更多方面發(fā)揮作用。

　　（二）被審計對象的復(fù)雜性，限制了審計作用的發(fā)揮。表現(xiàn)在如下幾點：

　　1.高等院校組成規(guī)模的龐雜。高等院校涉及許多行業(yè)，關(guān)系不同類型的人員。一所大學(xué)既包含自己本身的高等教育，承擔(dān)的國家和社會的科研任務(wù)，又包含既服務(wù)于社會又服務(wù)于教學(xué)的附屬醫(yī)院和附屬中小學(xué)、校辦產(chǎn)業(yè)。高等學(xué)校的二級單位涉及各種類型的事業(yè)、企業(yè)單位；涉及人員有干部、教師、學(xué)生，等等。日常管理和核算對象十分龐雜，數(shù)量多、類型各異、專業(yè)特點不同，給學(xué)校管理帶來很大的難度。審計署在2004年組織對部分高校審計時，就把財務(wù)核算的“散”作為審計的工作重點之一。在現(xiàn)行的審計模式之下，任何一次的審計工作都很難對某一所大學(xué)作出全面、客觀的審計評價。這也給審計監(jiān)督工作帶來壓力。

　　2.高等教育成果評價體系的復(fù)雜。高等院校審計是財政審計的一個重要分支。在當前，財政審計最重要的就是財政資金的效益性審計，而高等教育的成果評價是當前效益審計最大的障礙。在目前的體制下，教育成本缺乏必要的核算機制，更沒有合理確定高等教育的投入（教學(xué)成本）的合理評價體系。此外，高等院校的成果主要體現(xiàn)在教學(xué)產(chǎn)品（畢業(yè)生）和科研成果上。這兩方面成果的評價，都不是審計機關(guān)和審計機構(gòu)所能作出的，因而高校審計最重要的效益評價也就喪失了一條重要的評價依據(jù)。

　　（三）審計依據(jù)的政策性限制。目前，我國高等教育正處于體制改革時期，很多體制上、政策上尚有不完善的地方，留下很多管理上的空白，使審計工作缺乏重要的政策依據(jù)。這種情況很多，例如：

　　1.高等教育的定位仍然不明確。高等教育是推向市場走教育產(chǎn)業(yè)化之路還是立足于培養(yǎng)人才服務(wù)于社會，應(yīng)該說現(xiàn)在依然還存在爭議。一些高等學(xué)校為了拓寬自己的生存和發(fā)展空間，采取一些適應(yīng)市場和社會需要的手段和措施，利用國家的教學(xué)和科研資源，開發(fā)自己的收入渠道，壯大自己的實力，而國家教育主管部門又無明確的規(guī)定或限制，這就留給審計監(jiān)督一個政策盲區(qū)。

　　2.高等院校內(nèi)部收入分配制度也存在一些弊端。現(xiàn)在，高校內(nèi)部的分配差距很大，這已經(jīng)成為高校內(nèi)部最為集中的突出矛盾之一。學(xué)校根據(jù)取得的收費性收入和科研收入而給與了各相關(guān)院系和個人相應(yīng)的獎勵性收入，造成了教職員工收入的很大反差。這種收入差距的存在有其積極合理的一面。但重要的是，這種收入的差別很大程度取決于各院系和部分教師掌握的學(xué)校所有的教學(xué)和科研資源的不同，對很多低收入的教師是不公平的。而目前國家相關(guān)部門對高校收入分配沒有相應(yīng)明確的管理規(guī)范。

　　3.教育收費面臨政策性管理漏洞。教育收費成為當前最為敏感的社會熱點問題之一，國家相關(guān)部門對收費的內(nèi)容范圍作了嚴格細致的規(guī)定。但是，多數(shù)高等學(xué)校為了適應(yīng)社會的需要，開發(fā)了一些對社會的服務(wù)項目，并根據(jù)社會需要程度自主確定了收費項目和標準。從理論上說，為社會服務(wù)，根據(jù)社會需求來適當收費是合理的。但是，根據(jù)現(xiàn)行制度的規(guī)定國家有關(guān)部門沒有確定收費項目和收費標準的，就是違反國家規(guī)定收費，是亂收費，屬于應(yīng)該清理的范圍。

　　4.對獨立學(xué)院的審計權(quán)限受到限制。

　　三、加強對普通高等院校審計監(jiān)督的對策

　　（一）適當加大國家審計力度。國家審計始終是加強對高等院校審計監(jiān)督最為重要的手段。國家審計機關(guān)要對高校審計制度化、規(guī)范化，從審計計劃上建立定期審計制度，消除審計監(jiān)督的盲區(qū)。

　?。ǘ┻m當采取多種靈活的審計方式。如前所述，國家審計力量有限，國家審計機關(guān)可以采取多種靈活的審計方式實現(xiàn)對高等院校的審計監(jiān)督?？梢圆扇Σ煌叩仍盒Ｍ粋€方面的專題，進行全面的專項審計調(diào)查，揭露在某一領(lǐng)域存在的普遍性、典型性的問題。如，對高等院校的基本建設(shè)問題、教育收費問題、科研經(jīng)費管理和核算問題、獨立學(xué)院問題，等等，可以分別予以組織專項調(diào)查。相比全面審計而言，這種專項審計調(diào)查工作量小、難度不大，有利于國家審計機關(guān)集中優(yōu)勢力量來實施審計。這種專項調(diào)查反映的問題具有很大的覆蓋面，發(fā)現(xiàn)的問題較為深入，產(chǎn)生原因的分析也比較科學(xué)合理，提出的審計建議更具有針對性，有利于為國家有關(guān)部門宏觀決策提供依據(jù)。

　?。ㄈ┘訌姼叩仍盒徲嬂碚撗杏懀岣邔徲嫎I(yè)務(wù)工作水平。應(yīng)該看到，高等院校審計工作還有很大的潛力，具有廣闊的上升空間。各級國家審計機關(guān)，各高等院校內(nèi)部審計組織，各社會審計機構(gòu)應(yīng)該在審計組織方式、審計技術(shù)方法上加強研討，提升研討層次，切實摸索適合高等院校審計的新思路、新方法，更好地為審計工作的實踐服務(wù)。

　?。ㄋ模┘訌妼徲嫹治隽Χ?。要在審計工作的基礎(chǔ)上，提出問題，分析原因，提出加強國家制度和管理規(guī)范化的建議，努力促進國家有關(guān)部門出臺相應(yīng)的政策、制度和管理規(guī)范。

　?。ㄎ澹┖侠砼渲脤徲嬞Y源，加強國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)、社會審計組織審計力量的結(jié)合。對某一所高等院校的審計，可以由國家審計為龍頭，內(nèi)部審計組織配合，社會審計機構(gòu)參與的“三結(jié)合”模式來共同完成。三種審計力量相互結(jié)合，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，相互彌補自己的不足和劣勢，在國家審計機關(guān)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，分別完成不同的審計內(nèi)容，在分別實現(xiàn)各自的審計目標任務(wù)后，實現(xiàn)對整個學(xué)校審計任務(wù)的全面完成。