[摘要]財政風險的管理并沒有成熟的模式。我國目前的財政風險成因復雜，且沒有統(tǒng)一管理財政風險的機構(gòu)和相應(yīng)制度。審計機關(guān)應(yīng)充分利用審計工作的成果，促進政府降低財政風險。

　　[關(guān)鍵詞]財政風險；審計監(jiān)督；管理

　　財政風險有可能導致政府財政危機，直接關(guān)系社會的安定直至政權(quán)的穩(wěn)固。在市場環(huán)境下，要避免所有的財政風險是不可能的，但政府可以通過一定的措施和手段控制和降低財政風險。審計機關(guān)是國家財政資金運行的監(jiān)督機構(gòu)，應(yīng)關(guān)注財政風險的界定、財政風險的信息披露、財政風險的預警機制等問題，在防范財政風險方面發(fā)揮作用。

　　一、我國財政風險的主要類型及管理上的問題

　　財政風險來源于國家財政運行中存在的不確定性。

　　世界各國都面臨一定程度的財政風險問題，我國市場體制不健全，市場缺乏透明度，同時目前的財政制度是不完全的公共財政，政府事權(quán)范圍還不夠清晰，所以財政風險的類型較為復雜，主要有四種類型：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債。直接顯性負債是由特定法律或合同確定的政府債務(wù)，如國債本金和利息，預算法規(guī)定的支出、具有法律約束力的長期預算支出，如公務(wù)員工資和養(yǎng)老金等；直接隱性負債不是來自于法律和合同，而是由中期公共支出政策中預先確定的責任所致，如公共投資項目的后續(xù)費用，法律未規(guī)定的公共養(yǎng)老金、應(yīng)付的社會福利等；或有顯性負債是指如果某一特定事項發(fā)生，政府需要承擔一定法律責任而支付資金，如中央政府為地方政府、公共部門和私人機構(gòu)提供的債務(wù)擔保；或有隱性負債是指政府在市場失靈或社會經(jīng)濟體系不能正常運轉(zhuǎn)時，迫于公眾和利益集團的壓力而接受的負債，如不享有中央政府擔保的地方政府債務(wù)無法償付，不享有擔保的社會保障基金投資失敗，商業(yè)銀行破產(chǎn)，由政府承擔的災(zāi)難性事件的損失，這些都有可能轉(zhuǎn)化為財政風險。

　　我國的財政風險問題受到了有關(guān)部門的關(guān)注，但財政風險的管理機制還沒有建立起來，財政風險的管理還存在著兩方面的主要問題，一是情況不明，特別是隱性負債目前只有來源于分散的、多元主體的各種估計，沒有一個部門能說出準確數(shù)字。另一方面是準備不足。財政風險引發(fā)的問題可以歸結(jié)成一點，就是政府能否對現(xiàn)金需求及時足額支付。沒有對財政風險的起因、數(shù)量、時間的科學統(tǒng)計就不可能對這種需求做出適當?shù)闹Ц稖蕚洹?/p>

　　二、審計機關(guān)在財政風險管理中發(fā)揮作用的領(lǐng)域

　　按照我國財政資金管理的歷史沿革和現(xiàn)實情況，財政部門是財政風險的核心管理機構(gòu)。但我國目前各種可能的財政風險并非由財政部門統(tǒng)一管理，每一種風險要素的各個環(huán)節(jié)又涉及多個部門，中央級的財政部門還要考慮風險要素向地區(qū)的分散，財政部門還需要做許多政策上的安排和部門間的協(xié)調(diào)才能實現(xiàn)對財政風險的全口徑管理、監(jiān)測。審計機關(guān)作為財政資金的綜合監(jiān)督部門，經(jīng)過多年工作，已經(jīng)掌握了有關(guān)財政風險各種要素的許多重要信息。審計機關(guān)應(yīng)充分開發(fā)利用這些信息，將防范財政風險的思維納入審計工作當中。

　?。ㄒ唬┳R別財政風險的構(gòu)成要素

　　財政風險的識別就是指出在某一特定時期某一類風險有哪些具體內(nèi)容，在識別的同時還應(yīng)為可能存在的各種類型的風險項目進行清查編目，以使其透明化。識別的內(nèi)涵不僅包含指出風險，還包含界定風險的范圍，明確哪些風險不應(yīng)由政府財政承擔，哪些風險可由各級政府分散承擔。

　　審計機關(guān)近年進行了大量財政財務(wù)收支真實合法性的審計工作，所揭示的資金挪用和濫用等問題直接或間接地與財政風險有關(guān)，而審計署在五年規(guī)劃中提出今后要積極開展效益審計，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失，這些審計揭露出的問題也有可能構(gòu)成財政風險。但是并非所有經(jīng)濟運行中的風險因素都應(yīng)由財政來承擔，或者說由中央財政最終來承擔。審計機關(guān)可利用已掌握的有關(guān)信息，結(jié)合宏觀經(jīng)濟形勢和相關(guān)法律法規(guī)，指出這些問題是否構(gòu)成了財政風險，是哪一級政府的風險，最終將有多大的可能性由中央政府承擔全部風險。

　　（二）促進財政風險的信息披露，對部分風險要素進行動態(tài)報告

　　識別風險的下一步是充分披露風險。通過向社會公開財政信息和風險情況，提高財政工作透明度，加強公眾對財政風險的監(jiān)督是降低財政風險的重要手段。只有及時充分地披露財政風險的情況，才能避免政府不知不覺地陷入了財政危機，以致無法在短期內(nèi)采用任何財政調(diào)整措施來避免支付困難的情況。

　　在建立了政府會計制度的國家，政府財政報告中包含公開、透明的財政風險信息。完整的財政報告包含政府債務(wù)、或有債務(wù)、承諾三個會計指標，其中政府債務(wù)應(yīng)反映在資產(chǎn)負債表中，或有債務(wù)、承諾則列示在財務(wù)報表的附注中。

　　我國目前沒有建立政府會計制度，預算會計無法充分反映國家財政收支情況。在政府會計制度建立前，審計機關(guān)可將通過審計調(diào)查等形式發(fā)現(xiàn)的有可能引發(fā)財政風險的事項向政府報告或向社會公布。這種形式雖然不是系統(tǒng)的風險信息披露，但只要審計機關(guān)努力把握經(jīng)濟運行的趨勢，敏銳地注意到財政狀況變化的重要事項，往往能夠起到事半功倍的作用。由于審計機關(guān)是獨立的財政監(jiān)督部門，不受部門利益等因素的影響，在風險信息的披露方面更加客觀。李金華審計長在關(guān)于2002年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中指出了審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政債務(wù)負擔嚴重造成財政風險的問題，引起了有關(guān)部門的重視，就很好地發(fā)揮了審計機關(guān)在防范財政風險中的作用。

　?。ㄈ┙⒇斦L險的預警機制

　　財政風險管理即使在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家也還處在很不成熟的階段，政府部門缺乏私營部門所掌握的經(jīng)驗和工具對財政風險進行評估，因此預警機制就成為防范財政風險的一種現(xiàn)實手段。分析各國情況，美國模式或者更確切地講俄亥俄州模式是比較健全的。這個模式的主要特征是由州審計局負責執(zhí)行監(jiān)控的。雖然俄亥俄州模式是針對地方財政的監(jiān)控計劃，但對中央財政的風險監(jiān)控也有借鑒的意義。蘭州審計局發(fā)現(xiàn)一個地方政府的財政狀況指標包括債務(wù)違約時間、工資拖欠時間、要求額外轉(zhuǎn)移支付情況、赤字規(guī)模和現(xiàn)金短缺等達到一定的界限，審計局便宣布其進入“預警名單”，根據(jù)不同情況州政府采取不同的介入方式。

　　如果州審計局發(fā)現(xiàn)該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預警名單”中移至“危機名單”。同時，根據(jù)《地方財政緊急狀態(tài)法》，只要有一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應(yīng)成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”

　　的機構(gòu)來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應(yīng)對和化解危機。

　　審計機關(guān)對財政風險的監(jiān)控職能是以掌握系統(tǒng)充分的信息為前提的，目前我國審計機關(guān)沒有進行政府財務(wù)報表的審計，對財政風險預警機制的建立可以考慮從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)人手，與信息披露結(jié)合，逐步建立起預警機制的指標體系，并促進相關(guān)法律制度的健全和執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立。

　　三、審計機關(guān)在財政風險管理中發(fā)揮作用的實現(xiàn)途徑

　　審計機關(guān)在財政風險管理方面發(fā)揮作用并不需要審計機關(guān)全面改變工作內(nèi)容，而是要結(jié)合工作實際，采取現(xiàn)實的途徑，逐步建立對財政風險的管理制度。

　?。ㄒ唬┰谪斦徲嬕惑w化建設(shè)中特別關(guān)注與財政風險有關(guān)的事項

　　審計機關(guān)盡管進行了許多與財政風險有關(guān)的工作，但這些工作是由各級審計機關(guān)或同級審計機關(guān)內(nèi)的各職能部門分散進行的。防范財政風險是審計機關(guān)對財政資金行使的高層次監(jiān)督，需要審計機關(guān)內(nèi)部打破職能機構(gòu)、地域的界限，實現(xiàn)工作統(tǒng)籌、信息共享。從目前的現(xiàn)實情況來看，審計機關(guān)首先可在財政一體化建設(shè)中特別關(guān)注與財政風險有關(guān)的事項。

　　為了有效整合審計資源，審計署已經(jīng)成立了財政審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，負責提出年度計劃安排，制定工作目標和重點，統(tǒng)籌安排審計力量，通報工作進展情況，匯總工作成果，協(xié)調(diào)對發(fā)現(xiàn)問題的處理原則。財政審計協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組比較全面地掌握了財政資金審計的總體情況，有可能及早發(fā)現(xiàn)財政風險存在的領(lǐng)域，而財政審計一體化與防范財政風險相結(jié)合也為財政審計提供了現(xiàn)實的工作導向，二者能夠起到相互促進的作用。

　?。ǘ╅_發(fā)審計工作成果，向國務(wù)院及人大匯報有關(guān)情況

　　財政風險信息向社會披露的最終目的是促使政府采取適當措施降低或化解風險，這個目的只有通過人大和政府的決策和執(zhí)行才能達到。目前審計機關(guān)向各級人大與政府提供了大量信息，但各類審計信息往往是單純的問題匯報，沒有指出某種現(xiàn)象可能對財政資金運行造成的風險，無法作為決策和執(zhí)行的直接依據(jù)。這種審計信息不能充分利用的現(xiàn)象不僅是審計資源的浪費，還有可能使政府失去了采用適當措施降低或化解財政風險的時機。

　　因此，審計機關(guān)首先應(yīng)當設(shè)置專門人員或小型機構(gòu)負責收集各職能部門、各級審計機關(guān)反映的與財政風險有關(guān)的信息，并負責日常維護、更新。審計機關(guān)在年初安排工作時，要對審計信息成果的開發(fā)利用的總體要求中包含防范財政風險的內(nèi)容，落實到項目計劃和審計實施方案中。在審計實施過程中，要及時收集有價值的線索，有針對性地予以查實，分門別類地進行反映。而項目結(jié)束后，要在綜合分析歸納上下功夫，搞好項目審計成果的深度開發(fā)，實現(xiàn)審計機關(guān)對財政資金的高層次的監(jiān)督，并在信息系統(tǒng)初步建立后考慮進行風險的動態(tài)報告。

　?。ㄈ┓e極研究與防范財政風險有關(guān)的預算管理制度

　　風險管理在公共財政中仍然處在初建階段。目前，世界上許多國家對通過預算管理的手段來更有效地控制財政風險都給予了較廣泛的重視。

　　通過預算制度來管理風險除了要進行風險的識別，就是要在相應(yīng)的預算編制中包含風險預算，編制的難點是或有負債預算。目前，國際上有兩種模式可以借鑒，一種模式是政府在其年度和每半年的財政報告中包括或有負債的報告，且包括或有負債報告在內(nèi)的所有財政報告應(yīng)全部提交給議會，并且在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布。對于其他無法量化的或有負債，政府還必須提供相應(yīng)的詳細資料。而另一種則是對每一貸款項目根據(jù)凈現(xiàn)值計算出預計政府長期成本，提供單獨的撥款，即使資金只有到以后年份才可能支付，但作為支出列入預算，并每年進行調(diào)整彌補。

　　兩種模式都運行于市場經(jīng)濟高度發(fā)達、政府預算管理制度也非常成熟的國家，都可以作為我國通過預算管理防范財政風險的目標模式，但以哪種方式為導向需要充分考慮。審計機關(guān)進行了多年的預算執(zhí)行審計，對預算制度改革的進程及現(xiàn)實狀況有一定了解，可向政府和人大提出一些符合我國國情的建議，在預算制度改革過程中考慮發(fā)揮其防范財政風險的職能。

　　四、財政風險管理對審計機關(guān)提出了新的要求

　　從財政風險管理的角度進行財政資金的監(jiān)督雖然具有現(xiàn)實的可能性，開拓了審計機關(guān)工作的范圍，但也對審計機關(guān)提出了新的要求。

　?。ㄒ唬┰鰪妼徲嬋藛T對責任的認知

　　防范財政風險的問題并不是審計機關(guān)的決策層在項目計劃和項目完成后所考慮的，而是需要全部參與審計項目的審計人員在審計的過程中加強對自身責任的認知，認識到防范財政風險是對財政資金監(jiān)督的重要部分，甚至可能說是終極目標。審計人員在審計過程中，特別是在需要應(yīng)用職業(yè)判斷時，才能把被審計事項與財政風險的關(guān)聯(lián)作為考慮的因素，也只有這樣，項目完成后所進行的信息開發(fā)才有基礎(chǔ)，有根據(jù)，最終才能形成對公眾和政府有說服力的成果。

　　審計機關(guān)過去開展的國債審計局限于項目的財務(wù)收支和一小部分效益審計，對國債的發(fā)行規(guī)模、形式、發(fā)行后的管理與監(jiān)控這些重要環(huán)節(jié)基本無力涉及。而在社?；稹y行資產(chǎn)負債真實性、國有大型企業(yè)等審計中也發(fā)現(xiàn)了一些與財政風險關(guān)聯(lián)的問題，但這些問題過去基本上只由部分理論界的人士考慮。今后，審計機關(guān)在工作中應(yīng)適當調(diào)整審計目標，切實將防范財政風險的思路貫徹到每一個審計項目，并鼓勵業(yè)務(wù)人員學習相關(guān)知識，關(guān)注財政風險。

　?。ǘ┻m當運用外部專家的意見

　　財政風險是在金融風險受到關(guān)注后才進入人們的視野的，并沒有完全成熟可借鑒的經(jīng)驗，風險識別、披露、預警、管理等各個環(huán)節(jié)都有待探索。而審計機關(guān)要完成這項工作首先需要既具有經(jīng)濟學、財政學、審計學等多方面知識，又對現(xiàn)實財政運行情況有充分了解的人才。這些人才一方面可通過加強業(yè)務(wù)培訓從現(xiàn)有審計人員中培養(yǎng)，另一方面也可以考慮通過聘請外部專家的方式解決。

　　風險管理的技術(shù)和方法在私營部門較為成熟，即使是市場經(jīng)濟發(fā)達、財政制度健全嚴密的國家在這方面也使用了很多私營部門的經(jīng)驗。我國審計機關(guān)也可以通過聘請企業(yè)或?qū)W術(shù)機構(gòu)人員研究與之相關(guān)的問題。這樣不僅可以加快與防范財政風險有關(guān)制度、技術(shù)和方法的建設(shè)，還不需要抽調(diào)審計一線人員，不影響審計機關(guān)計劃的正常進行。

　?。ㄈ┳⒁鈪f(xié)調(diào)與有關(guān)管理部門的關(guān)系

　　財政風險的管理涉及到多個政府職能機構(gòu)，現(xiàn)行的審計體制并沒有給審計機關(guān)以獨立協(xié)調(diào)多個政府部門工作的地位，審計機關(guān)要通過審計工作達到防范財政風險的目的，完成監(jiān)督財政資金運行的職責，就必須做好協(xié)調(diào)與有關(guān)部門關(guān)系的工作。只有與有關(guān)部門達成共識，才能取得財政風險有關(guān)的信息，從整體上把握財政風險的狀況。需要其他政府職能機構(gòu)提供的信息不僅是有關(guān)的數(shù)字，更重要的是資金運行的政策背景、相關(guān)制度、歷史沿革，甚至是可能產(chǎn)生的國際影響。與一般的審計目標不同，達到防范財政風險這個目標需要充分考慮這些因素，才能對風險進行評估和分析，作出適當?shù)呐逗蛨蟾?。不適當?shù)呐逗蛨蟾嬗锌赡芗觿∝斦L險，這也是審計機關(guān)必須特別重視與有關(guān)部門合作的原因之一。

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