隨著全球跨國購并浪潮涌動，外資購并我國國有企業(yè)也已展開。外資購并國企對中方利益到底會產(chǎn)生什么影響，與購并的條件和購并機制密切相關(guān)。外資購并我國國有企業(yè)是在特殊的法律、政策條件下，在市場經(jīng)濟體制尚不完善的狀況下，即政府機構(gòu)對企業(yè)活動的不合理干預(yù)與放任自流并存、國有企業(yè)治理機制分化成了政府主導(dǎo)型和企業(yè)自主型兩類、國有企業(yè)在走向市場的過程中行為方式存在嚴重扭曲的背景下展開的。購并中的供給與需求關(guān)系失衡，等待外商購并的國有企業(yè)數(shù)量遠遠大于外商的需求，形成了特殊的外商購并國有企業(yè)的運行機制。

　　1.法律外資控股購并國有企業(yè)與內(nèi)資之間的重組受不同的法律關(guān)系調(diào)節(jié)。我國沒有專門的適用于外資購并國有企業(yè)的法律，也沒有專門規(guī)范并購行業(yè)的法律和法規(guī)。調(diào)節(jié)外資購并國有企業(yè)活動的基本法律散見于以下幾個法律法規(guī)中：《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》、《關(guān)于出售國有小型企業(yè)產(chǎn)權(quán)的暫行辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《關(guān)于進一步加強外商投資管理工作若干問題的通知》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)合營各方出資的若干規(guī)定》、《中外合資合營各方出資的若干規(guī)定的補充規(guī)定》、《外商收購國有企業(yè)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》。在這些法律法規(guī)中涉及跨國購并的主要問題是：股權(quán)安排、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營設(shè)定、行業(yè)準入、企業(yè)待遇等。而參照這些法律法規(guī)執(zhí)行的外資購并活動，交易成本具有不確定性，達成購并協(xié)議的成本取決于雙方的態(tài)度和談判的條件，并不取決于明晰的法律規(guī)定；履行協(xié)議的成本、解決糾紛的成本，都取決于購并雙方的供求關(guān)系和態(tài)度，缺乏相應(yīng)的明確法律規(guī)范。

　　2.政策長期以來，我國對于外商投資企業(yè)（包括外資控股企業(yè)和外資購并的國有企業(yè)），實行以所得稅為核心的優(yōu)惠政策待遇，不僅中央規(guī)定了所得稅的“免二減三”優(yōu)惠，而且地方政府規(guī)定有各種各樣的優(yōu)惠待遇。此外，產(chǎn)業(yè)政策在調(diào)節(jié)外商投資方向中起到了越來越重要的作用，限制類產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定了不允許外商控股或獨資經(jīng)營的內(nèi)容，而大多數(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域并沒有對外商控股購并國有企業(yè)提出限制。這為外商購并國有企業(yè)留出了較大的空間，而且對于外資購并國有企業(yè)具有很大的吸引力。盡管中國缺乏明晰的法律制度調(diào)節(jié)外資購并國有企業(yè)的活動，但外資購并的供求仍會十分活躍。

　　3.國有企業(yè)制度國有企業(yè)制度具有兩個鮮明的特征：

　　第一，全民所有制采取國家所有制的形式，不僅委托代理的鏈條很長，而且委托代理成本居高不下。在公司制改革中雖然這樣的委托代理關(guān)系出現(xiàn)了新的變化，但并沒有改變這樣一個事實：雖然理論上全民是國有企業(yè)的惟一所有者，但企業(yè)的剩余索取權(quán)和控制權(quán)是掌握在政府機構(gòu)或企業(yè)內(nèi)部人手中，形成了掌握企業(yè)實際控制權(quán)和剩余索取權(quán)的政府機構(gòu)并不能對企業(yè)的虧損風(fēng)險負責(zé)，到爭相分割收益的局面。

　　第二，在“放權(quán)讓利”的改革過程中。國有企業(yè)演變成了兩種類型：一種是政府主導(dǎo)型的國有企業(yè)或國有控股公司；另一種是企業(yè)主導(dǎo)型或內(nèi)部人控制型國有企業(yè)、國有控股公司。對于前者來說，政府不愿意放棄對企業(yè)的控制權(quán)，或在加強委托人對代理人約束的條件下，保持了政府機構(gòu)作為委托人的權(quán)利-控制代理人的行為，企業(yè)的購并和跨國購并決策集中在政府機構(gòu)手中；對于后者來說，政府在促進“政企分開”的過程中也放棄了對企業(yè)重大問題的決策權(quán)，企業(yè)經(jīng)理人員成了企業(yè)的實際控制者，可以決定購并事宜，國有企業(yè)的這種體制狀況，決定了它與私有制市場經(jīng)濟下企業(yè)購并遇到的問題和購并機制是不盡相同的，政府的行為方式對外資購并具有決定意義。

　　4.政府行為 在政企關(guān)系沒有得到合理解決的條件下，政府在企業(yè)購并中發(fā)揮著獨特的作用：

　　如果政企不分，政府不僅要對跨國購并契約簽定的有效性進行最終確認，如果履約遇到困難或市場條件發(fā)生變化，造成市場壟斷或不正當競爭，或職工、社會不可接受，政府會阻止購并契約履行；政府可能以所有者身份直接參與談判，即使企業(yè)之間達成契約，政府也可能否定契約，或即使企業(yè)之間不能達成契約，政府也可能促成契約，政府對于購并契約具有直接的控制權(quán)，締結(jié)契約的交易成本一般也由政府承擔(dān)。這與私有產(chǎn)權(quán)條件下的購并行為不同。在私有產(chǎn)權(quán)下，由于所有權(quán)的可分割性、可讓渡性和法人治理結(jié)構(gòu)的完善性，產(chǎn)權(quán)交易受政府控制的情況較少，一般只有在超出社會可接受程度，如購并交易造成壟斷或不正當競爭以及形成履約障礙或市場條件發(fā)生了變化，政府才會對購并交易進行控制。

　　如果政企分開，但所有權(quán)約束松弛，企業(yè)掌握了重大問題的決策權(quán)，包括購并決策權(quán)，則政府部門對于外資購并國有企業(yè)的態(tài)度會發(fā)生變化，往往愿意為企業(yè)購并提供服務(wù)和支持。這時政府在企業(yè)購并中的行為方式與私有產(chǎn)權(quán)下接近。

　　另外一個值得注意的問題是，中央政府與地方政府在面對外資購并國有企業(yè)時，利益機制不同，因而各自對待外資購并國有企業(yè)的態(tài)度、行為方式也不盡相同。

　　中央政府直接代表人民占有生產(chǎn)資料，同時還是社會管理者和宏觀調(diào)控者。作為所有者代表，其行為目標是保證國有資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)收益最大化；而作為社會管理者和宏觀調(diào)控者的行為目標是保證社會經(jīng)濟安全，實現(xiàn)充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、國際收支平衡以及社會的資源配置效率最優(yōu)。外資控股購并國有企業(yè)，如果既能改善國有企業(yè)的效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)收益增加，又能增加就業(yè)，拉動社會經(jīng)濟增長，促進社會經(jīng)濟效率，而且不影響社會經(jīng)濟安全，中央政府當然會支持企業(yè)購并。但是，購并的社會經(jīng)濟影響往往是復(fù)雜的，對于改進企業(yè)效率、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，與增進整個社會的經(jīng)濟效率、社會經(jīng)濟安全和實現(xiàn)社會管理目標之間，存在沖突是難免的。這時，中央政府只能在矛盾中做出抉擇。在外資購并國有企業(yè)中，中央政府經(jīng)常充當?shù)慕巧菂f(xié)調(diào)不同政府部門和不同地方政府的利益沖突，裁決購并中遇到的重大矛盾。

　　由于國有企業(yè)是全民的資產(chǎn)，地方政府在代理行使資本所有權(quán)時是接受中央政府的委托，處于第二層次的代理人地位上，地方政府對于國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)心程度一般要低于中央政府，地方政府更關(guān)心的是地方財政收入的增長，減輕財政包袱和地方經(jīng)濟增長的政績。外資購并國有企業(yè)對于中央政府和地方下令職能履行的影響是不盡相同的，對于各自利益關(guān)系的影響也存在差異。例如，在國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)流動問題上，中央政府與地方政府對成本-收益的評價就會不同，對于中央政府是成本的，對于地方政府可能恰恰是收益。外資購并國有企業(yè)后，過去是中央國有企業(yè)，現(xiàn)在會轉(zhuǎn)變?yōu)闊o主管部門的企業(yè)，與地方政府的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性就會增強。

　　比較中央政府與地方政府在外資購并國有企業(yè)中的利益機制會發(fā)現(xiàn)，外資購并國有企業(yè)可能需要面對國有資產(chǎn)流失問題、裁減企業(yè)冗員問題、壟斷和不正當競爭問題、財稅收益重新分配問題，而這些問題對于中央政府來說是成本，但對于地方政府來說，倒可能是收益。財稅收益在中央與地方的重新分配，將有利于地方政府，屬于地方政府的收益；裁減冗員會增加地方政府的壓力，但拒絕購并，維持國有企業(yè)低效率，同樣會減少地方政府財稅收入；至于國有資產(chǎn)流失，地方政府關(guān)心的程度并不高；反壟斷主要也是中央政府需要面對的問題。至于購并后企業(yè)獲得發(fā)展，則既有利于地方政府，也有利于中央政府實現(xiàn)其職能目標。因此，在外資購并國有企業(yè)中，地方政府往往有更大的動力和熱情。

　　5.購并的供求關(guān)系從供給的角度看：第一，國有企業(yè)具有參與跨國購并的愿望強烈。為了實現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化、國有產(chǎn)權(quán)的流動性，加快國有資產(chǎn)重組，完善社會保障制度，吸收外商投資，拉動經(jīng)濟增長和發(fā)展，國有企業(yè)會積極尋求外資購并的渠道。第二，政府的行為目標和行為方式，決定了對于外資購并國有企業(yè)的態(tài)度朝著積極的方向轉(zhuǎn)變，為外資控股購并國有企業(yè)打開了大門。中央政府會在權(quán)衡利弊得失和協(xié)調(diào)購并的矛盾中進行選擇。但由于地方政府是外資購并的積極支持者，不僅可能直接促進地方主導(dǎo)型國有企業(yè)的跨國購并，而且會盡量說服中央政府同意跨國購并的完成?？傊?，地方政府對于跨國購并的態(tài)度比起中央政府還要積極，地方政府與企業(yè)的距離比中央政府近，對跨國購并的推動作用也更明顯。第三，地方國有企業(yè)，相互之間存在競爭關(guān)系，在對待跨國購并問題上，也存在明顯的競爭關(guān)系，這大大增加了國有企業(yè)參與跨國購并的供給?？鐕就軌蚶脟衅髽I(yè)之間的競爭關(guān)系，多處出擊，尋找購并對象，壓低購并條件，在購并中處于有利地位。

　　從需求的角度看：第一，我國國有企業(yè)所有者缺位。外商購并國有企業(yè)不僅能夠獲得一般的購并收益，而且往往能夠獲得購并國有企業(yè)的特殊收益：以低廉的價格購并國有資產(chǎn)，在購并后的經(jīng)營中掌握企業(yè)控制權(quán)獲得高收益。第二，我國關(guān)于跨國購并的政策法規(guī)不配套，轉(zhuǎn)軌中存在著體制缺陷，外資購并談判成本高，但為了吸收外商投資，制定了以所得稅為核心的優(yōu)惠政策體系，使外商的履約成本降低。第三，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，中國經(jīng)濟保持高速增長，為外商提供了獲得高收益的條件。這使外商對于以購并方式盡快進入中國市場具有巨大的吸引力。

　　綜合供給與需求兩個方面的情況，外商購并國有企業(yè)的需求旺盛，恰恰與國有企業(yè)愿意提供購并的供給以及降低購并的條件密切相關(guān)，在外資購并國有企業(yè)中，中外雙方處于非均衡的狀態(tài)，等待購并的國有企業(yè)遠大于外資的需求，外商處于強勢地位。

　　6.外商購并國有企業(yè)的機制 上述因素在交互作用中，形成了外商購并國有企業(yè)的獨特機制。外商購并國有企業(yè)的過程是中外雙方企業(yè)討價還價的過程，其中的核心問題是圍繞產(chǎn)權(quán)交易的交易條件展開的談判。

　　考慮到外商購并國有企業(yè)受相關(guān)的法律與優(yōu)惠政策調(diào)節(jié)，是在國有資產(chǎn)多重委托代理制度下，在存在政府主導(dǎo)型企業(yè)、自主型企業(yè)兩類國有企業(yè)制度下，中央政府與地方政府的行為方式不同以及外商購并國有企業(yè)的供給大于需求的關(guān)系下展開的，隨著國有企業(yè)改革的深化，中央直屬企業(yè)的法律所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)逐步發(fā)生分離，中央政府的職能也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣芾?，國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾餍推髽I(yè)，在購并交易中企業(yè)管理層更關(guān)心的是對管理者和職工的補償條件，而非國有資產(chǎn)的交易價格；而地方國有企業(yè)無論是政府主導(dǎo)的企業(yè)，還是自主型企業(yè)，更關(guān)心的同樣是補償條件，甚至?xí)榇俪少彶⒔灰锥档蛧匈Y產(chǎn)的交易價格。我們可以構(gòu)畫一個外商購并國有企業(yè)的交易范例。

　　如果M 代表資產(chǎn)評估事務(wù)所等社會中介機構(gòu)對國有企業(yè)資產(chǎn)的評估值，是國有企業(yè)能夠接受購并的最低條件。該值為購并雙方所清楚。 V代表國有企業(yè)自己對企業(yè)交易價格的評估值，它包括兩部分：一部分是國有企業(yè)對自身資產(chǎn)價格的評估值；另一部分是國有企業(yè)內(nèi)部職工和管理層等利益相關(guān)者能夠接受的使利益不受損的補償條件。一般國有企業(yè)對V是清楚的，但外商并不清楚，但外商知道V的概率分布區(qū)間。W 代表外商對國有企業(yè)交易價格的評估值，它也包括外商對國有資產(chǎn)的評估值和對國有企業(yè)利益相關(guān)者的補償條件兩部分，是外商能夠接受的最高限額。T代表中外雙方同時能夠接受的購并條件。于是， 各變量之間存在以下關(guān)系：

　　M≤V≤T≤W

　　其中的含義是：社會中介機構(gòu)對國有企業(yè)的資產(chǎn)評估值是，購并交易的最低限額，低于該價格，即使外商能夠滿足對職工、管理層和其他利益相關(guān)者的補償條件，國有企業(yè)內(nèi)部人也不敢輕易以低于社會中介機構(gòu)評估值的價格同意外商購并。購并交易的最高界限是外商對國有企業(yè)的評估值，如果購并條件高于該價格，則外商不能接受。比較現(xiàn)實的交易條件是既高于或等于社會中介機構(gòu)的評估值，又等于或低于外商的評估值。在這個區(qū)間中，中外雙方討價還價的博弈過程決定著購并交易價格。

　　值得注意的是，社會中介機構(gòu)對于國有資產(chǎn)的評估值是否公正、準確，決定著中方利益能否得到有效保護。由于內(nèi)部人控制下的國有企業(yè)的管理層以及地方政府主導(dǎo)下的國有企業(yè)和管理機構(gòu)，都存在著希望壓低國有資產(chǎn)評估價格以促成購并交易的可能性，為了低估國有資產(chǎn)的價值，客觀上存在著腐敗的條件。加之我國資本市場發(fā)育不健全，難以為國有企業(yè)資產(chǎn)評估提供一個參照系，國有資產(chǎn)評估的隨意性也就在所難免。這也是國有資產(chǎn)流失的重要原因和途徑。在中外雙方討價還價的過程中，外商往往利用參與購并的國有企業(yè)供給大于需求以及國有企業(yè)之間的相互競爭等有利條件，壓低購并價格，而中方存在壓低國有資產(chǎn)評估的可能性，雙方就國有資產(chǎn)本身的購并交易價格達成協(xié)議的可能性也較大。

　　雙方爭議最大的往往不是資產(chǎn)本身的價格，而是企業(yè)利益相關(guān)者的補償條件：如對于裁減職工的數(shù)量和補償條件，企業(yè)資產(chǎn)的處置-不良資產(chǎn)的剝離、被購并國有企業(yè)的分拆、出售、管理者的安排等。中方職工和管理層往往會提出較高的補償條件。

　　對于中央政府來說，即使能夠控制國有資產(chǎn)的評估，但由于信息不對稱，也難以準確掌握國有資產(chǎn)的評估價格，而且在社會評估機構(gòu)的評估值與外商的評估值之間，還存在選擇的空間。在外商購并國有企業(yè)的過程中，政府特別是中央政府不得不在一系列復(fù)雜因素和矛盾中做出選擇，并把購并后的市場影響如會不會形成市場壟斷、影響中國技術(shù)開發(fā)和就業(yè)等因素作為決策的參考條件。決策部門應(yīng)該充分估計到外資購并國有企業(yè)的特殊條件和機制下可能帶來的相關(guān)影響，以維持中方在外資購并中的利益。