[內(nèi)容摘要]目前對為什么要進行公用事業(yè)改革多是以效率假說為分析前提的。本文認為。效率假說存在較嚴重的片面性。公用事業(yè)改革是地方政府在財力匱乏，無力繼續(xù)提供經(jīng)營公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資這一狀況下的無奈選擇。從這一認識出發(fā)，將為公用事業(yè)改革提供新的思路。

　　[關鍵詞]公用事業(yè)改革；動因；效率假說；財務約束假說

　　從20世紀80年代英國對公用事業(yè)實行民營化改革以來，陸續(xù)在世界范圍內(nèi)掀起了一股民營化浪潮。中國也不例外，從90年代起，中國開始嘗試對傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制進行改革，在經(jīng)過一段時間的試驗后，公用事業(yè)民營化開始演變成為一種潮流。

　　為什么要對公用事業(yè)進行民營化改革？這個問題問得似乎有些過于幼稚。大凡所有的經(jīng)濟行為都可以順理成章地以提高效率作為其行為目的，因此，為了提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率才對其進行改革也就似乎成了一個必然的答案。但本文認為，這個答案并不正確。

　　一、對效率說的質(zhì)疑

　　對于為什么要對公用事業(yè)進行民營化改革，目前主要存在的觀點可分為兩大類。第一種觀點以對傳統(tǒng)自然壟斷理論的修改為基礎，認為，由于技術條件等的變化，一些傳統(tǒng)的公用事業(yè)領域已經(jīng)具有了弱自然壟斷的特性，對這一部分的公用事業(yè)，市場競爭機制可以而且應該發(fā)揮作用。因此，需要對這部分公用事業(yè)進行分拆，引入競爭機制，提高市場效率。另一種觀點認為，傳統(tǒng)的公用事業(yè)公有公營體制由于存在所有者缺位問題，公用事業(yè)經(jīng)營單位存在著嚴重的體制失效。市場化的（非公有制）經(jīng)營模式較公有制經(jīng)營模式更有效率，以前者來完全或部分地替代后者能夠提高公用事業(yè)的經(jīng)營效率。無論這兩種觀點的區(qū)別有多大，但他們存在一個共同的前提，即對公用事業(yè)改革的原因或者說目的是為了或能夠提高傳統(tǒng)公用事業(yè)的經(jīng)營效率，只是在如何達到效率改善的途徑方面存在分歧。

　　不能否認，公用事業(yè)公有公營在很大程度上是以傳統(tǒng)的自然壟斷理論為其理論基礎的，即由于自然壟斷行業(yè)存在規(guī)模經(jīng)濟和邊際成本遞減，多個經(jīng)營者經(jīng)營于同一市場會造成規(guī)模不經(jīng)濟，同時，由于邊際成本遞減，邊際成本低于平均成本，如果企業(yè)按邊際成本定價原則，企業(yè)就必然虧損，等等。因此，在傳統(tǒng)自然壟斷理論下，具有自然壟斷特性的公用事業(yè)必然不適合于市場經(jīng)營，而必須政府壟斷經(jīng)營。但是，隨著鮑莫爾等人提出的可競爭市場理論，認為決定自然壟斷的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范圍內(nèi)，可以引入市場競爭；并且在政府對價格規(guī)制的前提下，由于潛在進入者的威脅，壟斷的在位者具有降低成本的壓力，因而能夠提高經(jīng)營效率。而在對傳統(tǒng)的公用事業(yè)市場化處置中如何使這一部分資產(chǎn)能夠得到最優(yōu)價格，德姆塞茲提出了特取投標理論，即以競投標方式由多家企業(yè)共同競爭，由經(jīng)營權報價最低者獲得對公用事業(yè)的經(jīng)營權。[1]

　　但是，由上述理論所得出的公用事業(yè)民營化效率提高假說存在一個疏漏，即他們把關注過多地投給了生產(chǎn)者們，而忽視了消費者。事實上，鮑莫爾等人的可競爭市場理論的理論假設并不現(xiàn)實，即潛在的進入者對在位者威脅并不象想象中的那么有力。理由是，由于經(jīng)營公用事業(yè)需要大量的特質(zhì)性投資，即使在位者能夠獲得高于正常利潤的壟斷價格，潛在的進入者也不可能在短期內(nèi)進入這一市場，這可能至少需要數(shù)年甚至更長的時間。無論是在位者還是潛在的進入者都能夠明確地知道這一點，因而，結果必然是潛在的進入者不可能真正地進入這一市場，競爭威脅自然也就缺乏現(xiàn)實意義，在位者可以放心地獲取壟斷利潤。

　　更重要的是，對自然壟斷理論的修正并不一定適合于公用事業(yè)領域。因為公用事業(yè)雖然通常具有自然壟斷特性，但具有自然壟斷特性的行業(yè)并非就是公用事業(yè)。為支持效率假說的例子多出于電訊業(yè)，如中國聯(lián)通與中國移動的競爭對市場績效改善。但是，電訊業(yè)的產(chǎn)品特性與我們通常所指的公用事業(yè)服務存在巨大的差別。一方面，對于通訊這類服務的價格需求彈性比較大，即使不存在生產(chǎn)者競爭，生產(chǎn)者為了刺激需求從而使利潤最大化，也具有降低價格刺激需求的愿望，因而，目前移動通訊服務的價格降低并非完全來自于市場競爭，當前這一市場競爭對價格的影響力顯然被高估了。而我們通常所指的公用事業(yè)服務尤其是供水、供電、供氣等服務都是人們?nèi)粘Ｉ睢⑸a(chǎn)所必需，其價格需求彈性非常低，消費者處于明顯的弱勢地位。最為重要的是，這些公用事業(yè)服務在技術上至少在近期內(nèi)根本不可能像移動通訊服務市場那樣可以被分割為若干個生產(chǎn)者共同經(jīng)營。在移動通訊服務市場，通訊網(wǎng)絡并不是實體性的，消費者在很大程度上可以不受網(wǎng)絡的地域分布約束來選擇生產(chǎn)者。但是，在水、電、氣等的服務提供中，需要固定的網(wǎng)管分布來支持，難以想象兩個生產(chǎn)者將各自的網(wǎng)管接入同一消費者，因為這幾乎必然意味其中有一生產(chǎn)者的投入是完全無效的。由于這一原因，在這些公用事業(yè)服務領域必然存在著地區(qū)性的生產(chǎn)者壟斷。如英國在實行公用事業(yè)民營化后，10個自來水和排污公司、12個電力公司仍然維持著地區(qū)性壟斷的狀況。既然壟斷的局面無法根本改變，所謂的市場競爭效率也就無從談起。

　　至于第二種觀點，即在公用事業(yè)經(jīng)營領域內(nèi)，非公有公營的經(jīng)營模式較公有公營的經(jīng)營模式更有效率，但是這一觀點早已受到眾多學者的質(zhì)疑。盡管一些研究顯示，從地方政府中脫離出來，由私有部門經(jīng)營，在一定條件下會相應地提高績效（World Bank 1995；Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley（1999）顯示，有時公有的生產(chǎn)者表現(xiàn)得非常好，而有些私有的經(jīng)營者表現(xiàn)很差。另一些經(jīng)驗調(diào)查表明，無論是哪一種治理模式都存在著許多問題（Cour des Comptes 1997）。國內(nèi)的一些學者通過對英國公用事業(yè)民營化的研究，也認為所有制形式的改變與公用事業(yè)經(jīng)營績效并無顯著貢獻。從目前對公用事業(yè)經(jīng)營體制模式的實證研究結果來看，并不能得出非公有的經(jīng)營模式就一定比公有的經(jīng)營模式更有效率的結論。

　　當然，我們也注意到一些資料顯示，英國自對自然壟斷行業(yè)實行民營化改革后，這一領域的國企生產(chǎn)效率有了明顯提高。在80年代中后期，英國在這些領域的企業(yè)包括一些城市公用事業(yè)的生產(chǎn)率明顯高于全英平均勞動生產(chǎn)率。這幾乎讓人感到，無論是歸因于競爭也好，還是歸因于體制也好，甚或是某些其他因素，總之是民營化或市場化改革使這一行業(yè)的效率提高了。效率說似乎不言自明。

　　如果僅僅從生產(chǎn)者的角度來理解，生產(chǎn)率的提高自然也意味著效率的改善。但是，這僅僅是從一個非常狹窄的角度來理解效率。事實上，城市公用事業(yè)是一種社會服務行業(yè)，考核這一行業(yè)的效率不應該僅從生產(chǎn)者效益最大化出發(fā)，而應該從社會福利最大，從社會效率這一角度來考核。從社會的角度來說，效率改善不應該僅指生產(chǎn)者，還應該包括消費者甚至更多。僅以企業(yè)生產(chǎn)率來解釋社會效率，其說服力自然要大打折扣。而從中國的公用事業(yè)民營化進程中發(fā)生的一些事例來看，我們甚至可以斷言在某些領域，社會效率不僅未因改革而改善，而是下降。例如長春匯津公司一案，由于民營化后的污水處理公司與政府發(fā)生資金糾紛，導致一方面巨額的企業(yè)資產(chǎn)閑置，另一方面是數(shù)量驚人的未處理污水滾滾流入松化江。這一事例足以提醒人們對公用事業(yè)民營化的效率假說進行深刻而全面的反思。

　　二、公用事業(yè)民營化動因：財務約束假說

　　通常，城市公用事業(yè)經(jīng)營需要有大量的特質(zhì)性投資，如管網(wǎng)及大量的專用設備，這些投資都金額巨大且具有明顯的沉淀性，一旦投入就很難轉(zhuǎn)移為他用?；谶@一特性，經(jīng)典的理論認為，當一方在投入了大量的特質(zhì)性投資后，由于合約的不完備性，幾乎必然會引起交易的另一方的機會主義行為，即“敲竹杠”問題。由于事前估計到這種事后風險的存在，這會導致生產(chǎn)所需的投資達不到最優(yōu)水平。因此，在威廉姆森的交易成本理論中一個重要的、經(jīng)常被檢驗的命題就是：高的資產(chǎn)特質(zhì)性將易于導致一體化。依據(jù)這一觀點，公用事業(yè)中最有效率的形式就應該是一體化的形式，即完全的公有經(jīng)營或者完全的私有經(jīng)營模式。但是在私有經(jīng)營模式，如上文所述，一般在某一區(qū)域內(nèi)很難產(chǎn)生另外的有威脅力的競爭者，單邊的供給幾乎必然產(chǎn)生嚴重的壟斷問題。這里我們必須再次強調(diào)一些公用服務的消費特征。對于一般的消費品，當消費者是價格的接受者時，消費者可以根據(jù)價格調(diào)節(jié)其消費量，使物品對自己的邊際價值等于價格。但對于大多數(shù)公用服務，這種情況是不可能的。存在一個基本的需求量，在這個數(shù)量界限內(nèi)消費者幾乎無力根據(jù)價格來調(diào)整自己的消費。由于通常對公用事業(yè)服務的價格需求彈性都非常低，如果由私人完全控制公用事業(yè)服務，那么他對公用事業(yè)服務的價格制定必然擁有過多的自由裁量權，就會產(chǎn)生對全社會的“敲竹杠”問題。而政府作為社會正義的維護者及現(xiàn)實的服務者及經(jīng)營權的所有者，如果將公用事業(yè)服務權完全出賣給一個私有者，就必須承擔因此而產(chǎn)生的這些嚴重后果。正因為此，即使在公用事業(yè)民營化程度很高的西方發(fā)達國家，完全私有的模式也非常罕見。如此看來，公有經(jīng)營公用服務似乎就仍然是一種較優(yōu)的選擇。然而現(xiàn)實中所發(fā)生的民營化模式如BOT、特取投標等卻與此推論明顯相左。為什么呢？

　　對公用事業(yè)經(jīng)營所需特質(zhì)性投資而言存在一個非?，F(xiàn)實的問題，即財務約束。特質(zhì)性投資一般都需耗巨資且不易于（或根本不能）被重新配置，如沉淀成本在自來水行業(yè)有非常重要的地位，在法國，這些成本在全部成本中比例高達80％（Claude M6nard，Stephane Sausser1999）。因此，對于地方政府（他們決定公用事業(yè)服務經(jīng)營權的歸屬）而言，對公用事業(yè)服務實行完全的公有一體化經(jīng)營的前提條件是必須擁有足夠的財力來添置和維護昂貴的特質(zhì)性投資才行。事實上，這正是大多數(shù)地方政府所面臨的瓶頸約束。英國正是在財政支出捉襟見肘，對公用事業(yè)的補貼難以為續(xù)的時候才開始對公用事業(yè)進行民營化改革的。中國目前的情況也不例外。自1998年中國實施積極財政政策的5年來，平均赤字比率上升到2.8％[2].

　　政府在籌措設施建設資金等方面仍然面臨著巨大壓力；并且隨著經(jīng)濟發(fā)展對公用事業(yè)服務需求的迅速增長，這種壓力越來越大。以污水處理為例，按國務院批準的“十五”環(huán)保計劃要求，到2005年，城市生活污水集中處理率要達到45％，50萬人口以上的城市要達到60％。資料表明，要完成污水集中處理目標，全國需要新建1000多座污水處理廠，新增處理能力2600萬噸/日，總投資達千億元。在資金短缺這一硬約束條件下，地方政府往往不能選擇那種他們本來偏好的治理模式（公有公營）及相應的投資方式。在完全公有公營與完全私有私營這種兩難選擇之間，需要尋找一種折衷方式。另一方面，隨著中國市場經(jīng)濟進程加快，至2001年，國內(nèi)民間投資與國有投資占全社會總投資的比重分別為47.3％和44.6％，民間投資已經(jīng)超過國有投資[3].急速增加的民間資本急于找到新的投資領域，經(jīng)營供水服務所需的巨額特質(zhì)性資產(chǎn)投資在數(shù)量上對民間資本來說已經(jīng)不是什么難以跨躍的障礙。一方面由于供水服務的特殊性，政府不能將其完全交給私人經(jīng)營，另一方面政府滿足不了經(jīng)營供水服務所需的大量特質(zhì)性投資資金要求，并且法律也基本上限制了地方政府進行經(jīng)營性融資，因此，政府需要尋求一種既能解決完成供水服務的資金問題，同時又能夠保留對供水服務一定調(diào)控權的一種治理模式?，F(xiàn)在流行的民營化模式正是這種折衷需要的體現(xiàn)。國外的相關研究表明，特質(zhì)性投資使供水經(jīng)營傾向于采用一體化模式經(jīng)營，但是，如果存在財務硬約束，政府就會轉(zhuǎn)而尋求市場化模式。[4]

　　事實上，如果我們仔細考察目前流行的公用事業(yè)改革的幾種模式，就會更加加深對這一認識的理解。以目前在公用事業(yè)改革中被采用得最多的模式。BOT為例，這一模式的典型特征就是，政府借助民間資本建設公用事業(yè)基礎設施，作為融資補償，政府將公用事業(yè)的經(jīng)營權出讓給融資者一段時間后，收回經(jīng)營權并最終擁有所有權。對經(jīng)營公用事業(yè)所需的巨額特質(zhì)性投資進行融資正是這一模式的現(xiàn)實特征和前提。而在目前中國出現(xiàn)的多例公用事業(yè)資產(chǎn)的整體出售案例中，也反映出改革的蛹作者——政府偏好經(jīng)濟目標而非社會效率目標的明顯傾向。在上海、合肥、福州等地的自來水業(yè)民營化，其資產(chǎn)售讓都獲得了較高的溢價，如2002年上海浦東自來水公司50％股權，7億資產(chǎn)，溢價到20億轉(zhuǎn)讓給法國威立雅。但正如一些專家所指出的，自來水價格的定價是以其資產(chǎn)核算為重要依據(jù)的，企業(yè)本身不可能承擔溢價損失，必然要通過從水價收取中收回這筆投資，也就是說，這筆投資最終還是要由社會公眾來承擔，這也就意味著，在公用事業(yè)國有資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓這筆政府與企業(yè)的所謂“雙贏”交易中，社會公眾成為輸家。

　　上述一切清楚地表明，政府在公用事業(yè)改革中，并非以真正意義的社會效率改善為初始目的，而是因為其所面臨的現(xiàn)實條件約束所致，其真正的根源在于財力匱乏。財務約束是公用事業(yè)改革的最基本約束條件，一切都是從這里開始的。

　　三、結論與啟示

　　無論如何，公用事業(yè)改革都是從政府這里發(fā)起的，因此，考察這場改革的動因就必須從政府的行為目的開始。各方面的分析表明，政府在這場改革中是否以效率為目標值得懷疑，但是，政府現(xiàn)有財力難以繼續(xù)承擔公用事業(yè)服務這一前提卻清楚無疑。公用事業(yè)民營化是政府在財力緊張這一約束條件下進行的一種無奈選擇。

　　對公用事業(yè)改革動因的重新認識具有非常重要的意義。由于任何經(jīng)濟行為都必定是圍繞一定目的進行的，不同的目標其相應的行為策略也會大不一樣。在效率假說前提下，公用事業(yè)改革的理論討論必然是以如何改善市場結構、如何完善企業(yè)體制等作為主要話題。但是，如果以財務約束假說為前提對公用事業(yè)改革予以重新認識，我們的注意力就會改變。事實上，改變市場結構、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營體制等措施的改革成本是巨大的，這一點幾乎是不言自明，但能否達到預期的所謂效率目標卻是一個未知數(shù)。如果公用事業(yè)改革是因政府財力緊張約束所致，為什么不把目光集中于此，在這方面進行更多的嘗試呢？

　　BOT等方式的廣泛應用是因為其融資特征，但這只是政府與民間資本之間的一種直接融資方式，應該有更多的融資方式可以探討，包括間接融資方式。特別是對于像自來水經(jīng)營這樣一些雖然前期投入巨大，但其收入穩(wěn)定可靠，在長期內(nèi)投資完全可以收回并有盈利的行業(yè)，對投資具有很大的吸引力，股票、債券、銀行借貸等等，都應是其可以考慮的融資方式。目前這些國企面臨的最大融資障礙是，原有的企業(yè)資產(chǎn)多是通過銀行借貸獲得，企業(yè)的負債率過高，難以達到進入資本市場融資的一些基本要求。而地方政府受其財力限制，無法通過財政收入直接注資，并且一些法規(guī)也限制了地方政府本身的融資行為，因而無法從根本上改善企業(yè)的資產(chǎn)負債狀況。如何在這方面進行更深入的研究并找到解決辦法，必然具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

　　主要參考文獻：

　　[1]王自力。公用事業(yè)民營化：理論盲點與政策建議[J].改革，2004（3）。

　　[2]郭慶旺，呂冰洋，何乘才。我國的財政赤字“過大”嗎？[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2003（8）。

　　[3]陳富良。自然壟斷行業(yè)：效率來自民營化還是來自競爭[J].當代財經(jīng)，2000（4）。

　　[4]Claude Menard and stephane Saussier.Contractual choice and  performance：the case of water supply in France.