一、積極財(cái)政政策的負(fù)面效應(yīng)

　　積極財(cái)政政策是針對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會(huì)總需求不足而采取的一項(xiàng)“反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”的主要政策手段，其目的就是要在短期內(nèi)通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政資金投入，迅速擴(kuò)大社會(huì)有效需求，增加社會(huì)購(gòu)買力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。積極財(cái)政政策實(shí)施三年來(lái)，已取得了明顯成效，有效地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，解決了一些多年來(lái)想辦而沒(méi)能力辦的大事，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，改善了城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活條件，推進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。但同時(shí)也帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)，主要包括以下三個(gè)方面：

　　1、赤字和債務(wù)規(guī)模過(guò)大，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。實(shí)施積極財(cái)政政策以后，每年發(fā)行上千億元的建設(shè)國(guó)債，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)財(cái)政增收的同時(shí)，而財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模卻在急劇擴(kuò)大，1998&#0；2000年，中央財(cái)政赤字分別為958億元、1792億元和2598億元，1999年中央財(cái)政赤字和債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為2.2%和12.7%，2000年中央財(cái)政赤字和債務(wù)余額占當(dāng)年GDP的比重為2.9%和14.5%，如果再把各種財(cái)政隱性債務(wù)或或有債務(wù)算進(jìn)去，包括社會(huì)保障制度的大量缺口，政策性銀行的呆賬壞賬，國(guó)有商業(yè)銀行的不良債權(quán)，國(guó)有企業(yè)特別是國(guó)有糧食企業(yè)的巨額虧損，地方政府債務(wù)，企業(yè)外債等，我國(guó)政府綜合債務(wù)余額占GDP的比重已達(dá)到或超過(guò)國(guó)際警戒線。我國(guó)目前的債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入占當(dāng)年財(cái)政支出的比例）已高達(dá)58%，大大超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的30%的標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)債償債率（當(dāng)年債務(wù)還本付息額占財(cái)政收入的比重）已高達(dá)25%，而國(guó)外一般不超過(guò)8%.如果巨額的國(guó)債發(fā)行出現(xiàn)問(wèn)題，其債務(wù)危機(jī)就會(huì)不期而遇。

　　2、投資效益低下，非市場(chǎng)化運(yùn)作明顯。財(cái)政投資本身是一種政府行為，其投資行為、方式、領(lǐng)域和目的都帶有明顯的非市場(chǎng)化特征。政府投資在非市場(chǎng)化運(yùn)作的情況下，地方爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目以及不切實(shí)際盲目上馬項(xiàng)目、搞“形象工程”等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的惡習(xí)又開(kāi)始抬頭。由于政府投資的過(guò)快擴(kuò)張，項(xiàng)目投資只重?cái)?shù)量和速度，忽視質(zhì)量和效益的弊病比重明顯。從近幾年中央對(duì)國(guó)債資金使用情況的檢查情況來(lái)看，國(guó)債投資的擠占挪用問(wèn)題、效益低下問(wèn)題、浪費(fèi)問(wèn)題已經(jīng)在一定范圍內(nèi)存在。

　　3、對(duì)民間資本產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”。從固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率和全社會(huì)投資資金來(lái)源增長(zhǎng)率看，1998年和1999年國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)體經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率。1999年全社會(huì)投資資金來(lái)源中，財(cái)政資金增長(zhǎng)了43%，銀行貸款增長(zhǎng)4.8%，企事業(yè)單位自有資金僅增長(zhǎng)1.2%，利用外資下降26.7%，這充分表明積極財(cái)政政策在擴(kuò)大政府投資的同時(shí)對(duì)民間資本產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”，政府投資替代了一部分私人投資。同時(shí)也表明，在供過(guò)于求的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，由于中央政府投資結(jié)構(gòu)比較單一，對(duì)刺激地方和公共投資作用有限，積極財(cái)政政策的“乘數(shù)效應(yīng)”難以充分發(fā)揮。

　　二、積極財(cái)政政策的完善建議

　　積極財(cái)政政策是針對(duì)一個(gè)時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況而采取的應(yīng)對(duì)之策，在目前內(nèi)需不足的情況下，我們還必須堅(jiān)持實(shí)施積極財(cái)政政策，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。正如財(cái)政專家陳共所言：“積極財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，如同加大馬力推動(dòng)汽車爬坡，沒(méi)有到達(dá)坡頂就減退馬力，汽車就會(huì)退回?！薄爱?dāng)前正是積極財(cái)政政策充分發(fā)揮作用的時(shí)候，一旦撤下來(lái)，就可能出現(xiàn)反復(fù)，甚至全功盡棄。”但在實(shí)施積極財(cái)政政策的同時(shí)，應(yīng)對(duì)增發(fā)國(guó)債引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)予以高度重視，認(rèn)真處理和解決好以下幾個(gè)問(wèn)題，以促使積極財(cái)政政策能發(fā)揮最大作用。

　　1、增加財(cái)政支出與減稅雙管齊下

　　從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，用擴(kuò)張性財(cái)政政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，主要有兩種手段：一種是增加財(cái)政支出，另一種是減稅。而目前我國(guó)實(shí)行的積極財(cái)政政策，是以擴(kuò)大支出為主要手段，同時(shí)對(duì)稅收政策作一些局部性的調(diào)整，以此來(lái)擴(kuò)大社會(huì)總需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定。從實(shí)際情況看，這種單一依靠增發(fā)國(guó)債增加政府投資的做法，不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用有限，而且存在一定的負(fù)面效應(yīng)。在我國(guó)目前貸通緊縮的條件下，由于物價(jià)的負(fù)增長(zhǎng)或低增長(zhǎng)，企業(yè)盈利的空間不斷減少，甚至大面積虧損，特別是下崗工人的大量存在，農(nóng)民收入長(zhǎng)期徘徊不前，只實(shí)行政府?dāng)U大投資搞基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，難以解決目前“企業(yè)盈利難、職工上崗難、農(nóng)民增收難”的問(wèn)題。如果在增加支出的同時(shí)，配合以減稅政策，一方面就會(huì)使企業(yè)稅負(fù)降低，盈利空間增加，企業(yè)和個(gè)人投資的積極性就會(huì)明顯增加，民間投資信心就會(huì)逐步恢復(fù)；另一方面會(huì)使廣大農(nóng)民和個(gè)體工商戶有一個(gè)休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。日本曾經(jīng)一度把消費(fèi)稅的稅率由5%降到3%，使市場(chǎng)的銷售轉(zhuǎn)好，經(jīng)濟(jì)開(kāi)始上升，但隨即又把消費(fèi)稅的稅率由3%提高到5%，結(jié)果經(jīng)濟(jì)又下滑。這一實(shí)例充分說(shuō)明稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用不可小視。從近年來(lái)我國(guó)工商稅收大幅增長(zhǎng)的情況來(lái)看，減稅應(yīng)該有一定的空間。“九五”時(shí)期，我國(guó)稅收收入的年均增長(zhǎng)率為15%，而這一時(shí)期GDP的年均增長(zhǎng)率僅為8.3%，兩者相差6.7個(gè)百分點(diǎn)。稅收收入的高增長(zhǎng)充分表明我國(guó)稅收政策是偏緊的。雖然有人認(rèn)為我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重仍比國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家低許多，但實(shí)際情況是由于運(yùn)用的統(tǒng)計(jì)方法不同，造成了觀點(diǎn)上的差異，事實(shí)上，如果把我國(guó)龐大的預(yù)算外收入作為財(cái)政收入來(lái)計(jì)算，其比重就會(huì)與國(guó)外相差無(wú)幾。

　　當(dāng)然，減稅政策的運(yùn)用是要根據(jù)財(cái)政承受能力來(lái)定的。根據(jù)目前我國(guó)的實(shí)際情況，減稅政策可采取有限度地重點(diǎn)推進(jìn)的辦法。減稅的重點(diǎn)應(yīng)放在：一是對(duì)增值稅的稅基進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)增值稅稅基由生產(chǎn)型向消費(fèi)型的轉(zhuǎn)型，并適當(dāng)降低增值稅稅率；二是統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，改變內(nèi)外資企業(yè)稅負(fù)不公平的現(xiàn)狀，盡可能將企業(yè)所得稅降低到20—25%；三是積極推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，將壓在農(nóng)民頭上過(guò)重的費(fèi)和稅都同時(shí)減下來(lái)。當(dāng)然，在減稅的同時(shí)，對(duì)當(dāng)前GDP中法定稅負(fù)較輕的，應(yīng)適當(dāng)增加稅負(fù)，以實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。減稅的幅度應(yīng)限定在財(cái)政收入增幅超過(guò)GDP增幅的增長(zhǎng)部分。通過(guò)減稅使稅收收入的增長(zhǎng)基本上與同時(shí)GDP的增長(zhǎng)相一致。

　　2、財(cái)政政策與貸幣政策協(xié)調(diào)配合

　　財(cái)政投資和銀行投資性貸款都是社會(huì)總投資的重要組成部分。在啟動(dòng)財(cái)政投資政策的同時(shí)，貸幣政策必須與之協(xié)調(diào)，只有這樣積極財(cái)政政策的積極效應(yīng)才能充分發(fā)揮。當(dāng)前要認(rèn)真研究和做好以下三項(xiàng)工作：

　　一是積極擴(kuò)大銀行投資性貸款，切實(shí)有效地帶動(dòng)社會(huì)民間投資的擴(kuò)大。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，在當(dāng)前的國(guó)民收入總體分配格局中，銀行信貸資金的比重呈現(xiàn)出日益上升的趨勢(shì)，居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)6萬(wàn)多億元，為銀行信貸支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了雄厚的資金來(lái)源。但從當(dāng)前貸幣政策的運(yùn)用的結(jié)果來(lái)看，出現(xiàn)的情況是：貸款增長(zhǎng)始終不活躍，存貸不斷擴(kuò)大，通貸緊縮日趨明顯。這是金融政策上的制度性收縮在很大程度上抵銷了技術(shù)性的松動(dòng)效應(yīng)。一些防范金融風(fēng)險(xiǎn)所采取的措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于金融健康發(fā)展，但在短期內(nèi)卻緊縮了企業(yè)特別是中小企業(yè)的信貸來(lái)源，造成了以中小企業(yè)為主的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)大幅回落。為了帶動(dòng)民間投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，下一步銀行信貸政策的基本取向應(yīng)該是：配合財(cái)政投資，積極擴(kuò)大銀行投資性貸款，縮小和消除“存差”，實(shí)現(xiàn)銀行信貸資金的良性循環(huán)。

　　二是注重發(fā)揮銀行政策性信貸的作用。銀行投資性貸款大致可分兩個(gè)類型：一是一般性投資，它完全按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行安排，銀行是否投放貸款主要考慮投資項(xiàng)目的盈利狀況。二是政策性投資貸款，主要是依據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和投資政策，重點(diǎn)支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些薄弱環(huán)節(jié)及重要產(chǎn)業(yè)，并實(shí)行利率優(yōu)惠政策。從國(guó)外情況看，銀行投資性貸款結(jié)構(gòu)也不完全是純市場(chǎng)化或商業(yè)性的，政策性投資貸款占有相當(dāng)比重。我國(guó)信貸資金運(yùn)行要努力適應(yīng)這一國(guó)際化趨勢(shì)，針對(duì)我國(guó)政府財(cái)力不足和有限的矛盾，通過(guò)調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，更加有效地發(fā)揮政策性投資貸款支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

　　三是運(yùn)用財(cái)政貼息手段，帶動(dòng)銀行信貸。財(cái)政貼息是指財(cái)政只代為支持部分貸款利息，而由項(xiàng)目本身負(fù)責(zé)本金和其他利息的償還。它是政府投資性投融資的一種有效工具，可以彌補(bǔ)項(xiàng)目直接經(jīng)濟(jì)方面的缺陷，體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，同時(shí)也可以有效動(dòng)員和擴(kuò)大銀行信貸資金，對(duì)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)投資具有十分重要的導(dǎo)向作用。近幾年來(lái)，在企業(yè)的技術(shù)改造方面，我們運(yùn)用了這種手段，取到了較好的作用。今后，要繼續(xù)使用這種手段，并且還要擴(kuò)大規(guī)模和范圍。

　　3、適度控制國(guó)債規(guī)模，優(yōu)化國(guó)債結(jié)構(gòu)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　為了防范因增發(fā)國(guó)債而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮國(guó)債投資的積極作用，今后要考慮三個(gè)問(wèn)題：

　　一是適度控制國(guó)債規(guī)模。從當(dāng)前情況看，我國(guó)國(guó)債余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重雖然較低，但債務(wù)依存度和國(guó)債償債率卻較高，已經(jīng)超過(guò)了國(guó)際警戒線，這說(shuō)明我國(guó)目前發(fā)行國(guó)債雖有一定的空間，但國(guó)債所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也在逐步加大。拉美一些發(fā)展中國(guó)家70年代以來(lái)紛紛擴(kuò)大赤字和債務(wù)，試圖以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但高赤字和高債務(wù)難以為繼，到80年代初期引發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和惡性通貨膨脹?！扒败囍?，后車之鑒”。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)總體水平不高，國(guó)家財(cái)力集中程度有限，國(guó)家對(duì)債務(wù)的承受能力比較脆弱，長(zhǎng)期的高赤字和高國(guó)債無(wú)疑會(huì)增加未來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，今后在考慮增發(fā)國(guó)債時(shí)，必須考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)的較低承受能力，考慮國(guó)家一定時(shí)期內(nèi)的償債能力，把國(guó)債規(guī)模適當(dāng)控制在一個(gè)合理的區(qū)間內(nèi)。

　　二是優(yōu)化國(guó)債的結(jié)構(gòu)。首先，調(diào)整國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加短期和長(zhǎng)期國(guó)債的比重。一般來(lái)說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家短期（一年以下）國(guó)債在全部國(guó)債中約占40——50%，這既有利于籌集資金，又有利于擴(kuò)大央行的公共市場(chǎng)業(yè)務(wù)。而增加長(zhǎng)期國(guó)債的比重，可以滿足國(guó)家長(zhǎng)期投資的需要，延緩政府的償債壓力，加強(qiáng)財(cái)政資金使用的連續(xù)性。其次，優(yōu)化國(guó)債品種結(jié)構(gòu)，除發(fā)行國(guó)庫(kù)券外，可增加建設(shè)債、可轉(zhuǎn)換債券、儲(chǔ)蓄債券等品種，以適應(yīng)居民不同的投資需求，使居民應(yīng)債能力盡可能得到釋放。第三，優(yōu)化國(guó)債使用結(jié)構(gòu)，提高債務(wù)支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比重，減少用于彌補(bǔ)非生產(chǎn)性的赤字的比重，提高國(guó)債的使用效益，形成“以債養(yǎng)債”的國(guó)債良性循環(huán)體系。

　　三是實(shí)行國(guó)債的市場(chǎng)化改革。把目前有限的國(guó)債回購(gòu)業(yè)務(wù)擴(kuò)展成有效率的公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，使之成為調(diào)控貨幣流通、活躍貸幣供求的主要市場(chǎng)。同時(shí)考慮恢復(fù)國(guó)債期貨市場(chǎng)，使持債者減少對(duì)將來(lái)利率受損的疑慮。

　　4、加強(qiáng)財(cái)政投資管理，提高財(cái)政投資效益

　　積極財(cái)政政策除了加大財(cái)政的投入力度外，更應(yīng)注重財(cái)政投資的效益，以保證積極財(cái)政政策作用的有效發(fā)揮。在財(cái)政投資過(guò)程中，財(cái)政部門負(fù)有重要的管理職責(zé)，其核心是要著力強(qiáng)化投資的資金管理和財(cái)務(wù)管理，確保財(cái)政投資資金能夠正確使用，避免國(guó)家財(cái)力的損失浪費(fèi)。

　　一是加強(qiáng)對(duì)財(cái)政投資的全過(guò)程監(jiān)管。對(duì)投資項(xiàng)目工程進(jìn)行概預(yù)算審查，參與工程招標(biāo)標(biāo)底編制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政投資資金使用的事前控制；參與投資工程采購(gòu)和對(duì)項(xiàng)目年度財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審查，嚴(yán)格控制投資資金使用；對(duì)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審查，核減不合理開(kāi)支，真正做到把有限的資金用在刀刃上，發(fā)揮出最大的投資效益。

　　二是規(guī)范財(cái)政投資資金撥款管理。嚴(yán)格投資資金撥付程序，減少撥款的中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格層層轉(zhuǎn)包、層層克扣，避免挪用、擠占，確保各項(xiàng)建設(shè)資金安全、及時(shí)、足額撥付到建設(shè)單位，全部使用到建設(shè)項(xiàng)目上。

　　三是加強(qiáng)建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理。幫助建設(shè)單位建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督檢查，扭轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)管理弱化狀況。當(dāng)前要特別針對(duì)近兩年國(guó)債投資中暴露的種種問(wèn)題，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位財(cái)務(wù)工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。