一、當前應充分發(fā)揮稅收的宏觀調控作用

　　我國經(jīng)濟自20世紀90年代中期成功地實現(xiàn)軟著陸以來，市場狀態(tài)已發(fā)生了根本的變化，即出現(xiàn)了由賣方市場向買方市場的轉變，而且，這將成為未來我國市場經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)性特征。為了使我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，必須在充分發(fā)揮市場機制基礎性作用的同時，健全政府的宏觀調控體系。在我國當前的環(huán)境下，尤其必須重視充分發(fā)揮稅收的宏觀調控作用。

　　1.經(jīng)濟緊縮時期貨幣政策的使用具有局限性。

　　在我國目前的經(jīng)濟緊縮時期，依靠貨幣政策啟動偏冷的經(jīng)濟存在一定的局限性。一是擴張性的貨幣政策往往因其作用的時滯，以及政策的中間傳導過程較長，而使其對經(jīng)濟的回升作用不甚明顯；二是我國商業(yè)銀行這一發(fā)放貸款的主渠道因自身不良資產(chǎn)負擔過重，企業(yè)效益改善不明顯，且商品價格持續(xù)下降或回升緩慢而難以大有作為；三是由于金融風險的累積及信貸管理體制等方面的問題導致貨幣政策傳導機制不暢，使貨幣政策發(fā)揮作用受限；四是在我國經(jīng)濟由傳統(tǒng)型經(jīng)濟轉入現(xiàn)代市場經(jīng)濟的制度建構過程中，居民因預期收入的下降或收入的不穩(wěn)定及預期支出的剛性增加，也抵消了貨幣政策的作用力度。如居民必須為住房制度、社會保障制度及教育、養(yǎng)老等體制的改革作準備。況且，已有的投資激勵中還受到地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷、國有企業(yè)激勵約束制度不健全等方面的限制；在消費激勵方面受到大宗耐用消費品質量及服務質量的限制等，從而使得低利率對投資與消費的誘導作用下降。而所有這些都制約著貨幣政策發(fā)揮其實際效果。它也表明，啟動經(jīng)濟，僅靠貨幣政策是難以奏效的。

　　2.積極財政政策必須逐漸淡出。

　　1998年，在內受國內市場需求不足、外受亞洲金融危機沖擊的情況下，我國按照國際通行做法，實施了主要以增加赤字、增加公債和增加政府投資的積極財政政策。該政策實施5年來，通過巨額資金的集中投入，在加快基礎設施建設步伐，推進企業(yè)技術改造和產(chǎn)業(yè)升級，加強生態(tài)環(huán)境建設和保護等方面取得了較為顯著的成效，扭轉了經(jīng)濟增長速度持續(xù)多年下降的趨勢，拉動了經(jīng)濟的增長。但是，毋庸置疑的是，持續(xù)的積極財政政策必然加大財政風險，帶來較大的經(jīng)濟隱患，因而必須選擇適當時機逐漸淡出。具體來說，一是經(jīng)濟資源的有限性，尤其是我國財政收入能力的有限性要求這種擴張性的積極財政政策只能作為一種階段性的政策，否則，勢必導致經(jīng)濟過熱，進而引發(fā)通貨膨脹。二是實證分析表明，盡管前幾年這一政策對拉動我國經(jīng)濟增長起到了重要作用，但這種推動作用正在逐漸減弱。三是連續(xù)多年甚至更長時間的積極財政政策會形成經(jīng)濟增長對投資尤其是政府投資的過度依賴，而政府配置資源的比例越來越高，將弱化市場配置資源的能力。四是中國入世之后，按照國際規(guī)則及我國的對外承諾，一些原來不允許民間資本涉足的投資領域將逐漸對國內民間資本和外商開放，如果政府投資不能適時退出這些尚屬有一定盈利前景的基礎設施領域，必然會影響民間資本和外商投資的熱情。

　　3.在財政政策的運用中，稅收政策處于基礎地位的作用。

　　財政政策手段主要包括財政支出和財政收入政策兩個方面，后者主要是指稅收收入政策，但在財政政策的運用中，稅收政策處于基礎地位的作用。其基本原因在于：一是支出政策工具的運用以一定時期的收入能力為基礎。即財政負有彌補市場失靈，為全社會配置公共資源、提供公共商品的重要職責，客觀上需要通過稅收取得大量資金，同時，財政履行職責的過程，也就是實施財政宏觀調控的過程。顯然，國家財政宏觀調控力度的大小是國家財政能力的集中表現(xiàn)，而這又取決于稅收收入規(guī)模及其增長速度。換言之，稅收調控包含在財政調控之中，且對整個財政調控產(chǎn)生影響和制約。二是財政支出促進經(jīng)濟的有效增長必須在財政收入上得到反映。在市場經(jīng)濟條件下，稅收作為國家進行宏觀調控的主要工具之一，其內容不僅包括總量的調控，以促進社會總供求的平衡，保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，而且包括結構調控，即產(chǎn)業(yè)結構、地區(qū)結構、收入分配結構等在內的國民經(jīng)濟結構，以保持經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，而這種經(jīng)濟的穩(wěn)定與協(xié)調發(fā)展必然通過稅源增長、稅收收入的平穩(wěn)增加得到體現(xiàn)。三是稅收政策是維護市場有效運行的基本防線，從而也制約著支出政策的調控空間。即稅收作為國家的一種非直接償還的強制性征收，無論是稅種的設立，稅目的增減，還是稅率的調整，都將對納稅人的經(jīng)濟利益產(chǎn)生影響，由此影響納稅人的行為，進而對整個社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生影響。因此，稅收收入的取得必須把握客觀的數(shù)量界限，而這在一定程度上也表明財政支出政策的調控空間不是無限的。

　　在我國已正式成為世貿(mào)組織的一員，且市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的今天，我國經(jīng)濟結構的調整、地區(qū)的協(xié)調發(fā)展等深層次問題的解決固然離不開財政支出政策的運用，但在當前積極財政政策必須逐漸淡出的情況下，稅收本身的特點及稅收調控的特點與方式表明，無論是維護效率市場的運轉，還是解決深層次的經(jīng)濟問題，稅收政策都有其較大的作用空間。因此，當前特別需要充分發(fā)揮稅收的宏觀調控作用。其基本途徑是：理順分配關系，合理分配稅負，真正確立稅收在財政收入中的主導地位，并通過科學、合理的稅收立法予以保障。

　　二、科學、合理且合乎程序的稅收立法是規(guī)范和實現(xiàn)稅收宏觀調控作用的法治前提

　　立法是社會主義法制建設的重要組成部分，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。沒有法律的保障，社會主義市場經(jīng)濟體制不可能確立和完善，政府職能的規(guī)范化和宏觀調控也不可能落到實處。同樣道理，稅收宏觀調控作用的實現(xiàn)也需要稅收法律提供保障作用。

　　1.稅收法律是稅收宏觀調控作用實現(xiàn)必不可少的手段。

　　就稅收宏觀調控的作用機理而言，稅收作為以國家為主體進行的非直接返還性分配，稅收調控是國家憑借政治權力，在利用稅收參與國民收入分配的過程中，通過征稅與不征稅，以及多征稅與少征稅等方式來改變社會成員的物質利益，以鼓勵或限制或維持其所從事的社會經(jīng)濟活動，并使之按預定方向與規(guī)模發(fā)展變化的行為過程。它是國家整個宏觀調控體系的重要組成部分，是國家運用稅收手段對社會經(jīng)濟運行的一種自覺調控。但稅收的宏觀調控作用是不可能自發(fā)實現(xiàn)的，它必須通過稅法的確立及其強制實施予以保障。其基本原因在于：現(xiàn)代社會，國家要履行必要的公共職能，為公民提供所需的公共商品，就需要對公民征集資源，因此，稅收可以視為公民為獲得或消費公共商品所支付的價格，但就本質上而言，稅收是國家權力對公民財產(chǎn)權利的侵害。顯然，國家的這種強制性權力如果不受到有效控制，就可能會侵害公民的合法權利。正因為如此，各國歷史上，國家征稅權的范圍與界限成為國家權力與公民權利相互關系中沖突最激烈、矛盾最突出的領域之一。而現(xiàn)代法治國家處理這種矛盾沖突的基本框架就是稅收法治，它通過公民及其代表制定法律，對國家權力和公民權利進行合理界定來解決這一問題。顯然，它是建立法治國家必不可少的重要組成部分，也是防止國家權力對公民財產(chǎn)權利隨意侵害，進而引發(fā)激烈的社會矛盾與沖突的基本途徑。正因為如此，稅收遵循法定主義原則，如果沒有法律的根據(jù)，政府就不得行使征稅權，人民也不得被要求繳納稅款。而這種依照稅法的征稅權的行使與納稅義務的履行，本身就是稅收宏觀調控作用實現(xiàn)的過程。在這里，稅收法律是稅收宏觀調控作用實現(xiàn)必不可少的手段。

　　2.科學、合理且合乎程序的稅收立法是規(guī)范稅收宏觀調控作用的法治保證。

　　稅收法律是稅收宏觀調控作用實現(xiàn)必不可少的手段，而科學、合理且合乎程序的稅收立法是規(guī)范稅收宏觀調控作用的法治保證。因為法治與法制最重要的區(qū)別在于法治包含了對法律制度的價值判斷。也就是說，在法治的情況下，不僅要有完善的法律體系，而且還必須保證所制定的法律符合法治的要求。而這就必須完善稅收立法機制，通過科學的立法程序保障公民參與稅法制定的權利。具體來說，稅收法治不僅僅是指形式上的法律制度，更重要的是指還具有獨立于法律制度之外的價值判斷和理念。它要求制定和實際執(zhí)行的稅法應當是既能夠有效保障公民財產(chǎn)權利，又能夠滿足社會公共需要的公平合理的，因而也是值得尊重的良法。而為了實現(xiàn)這一稅收法治要求，就必須相應地切實賦予公民參與立法的政治權利，并通過一套運行良好的立法原則、立法程序及執(zhí)法和救濟程序對立法予以保障，即稅收法治不僅具有實體價值，而且還具有形式價值。同時，也正是這樣的稅收立法及稅收法律的實施成為規(guī)范稅收宏觀調控作用的法治保證。

　　三、我國稅收立法的現(xiàn)狀及存在的主要問題

　　稅收立法是實施稅收法治的前提，稅收法律是治理稅收的依據(jù)，也是實施稅收宏觀調控的法律依據(jù)。改革開放以來，經(jīng)過二十余年的努力，我國在稅收立法與稅收制度建設方面取得了重大進展，已建立了包括稅收實體法和稅收程序法在內的較為完整的稅收法制體系，初步形成了有法可依的局面，但毋庸諱言的是，我國仍然存在稅收立法權配置不合理、稅收立法方式不規(guī)范、稅收法律級次低、稅收法律缺位或內容粗糙等方面的問題，而這不僅直接影響了依法行政的質量，而且也阻礙了稅收宏觀調控作用的正常發(fā)揮。

　　1.稅收立法權的配置不合理。

　　對稅收立法權進行合理配置，是稅收法治的政治基礎。在法治化水平較高的國家，稅收立法權的分配一般通過憲法予以明確規(guī)定，或至少存在一個由最高立法機構通過的法律依據(jù)，而我國稅收立法權的劃分一直沒有一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實際劃分是由中央政府，即國務院通過頒布行政法規(guī)來加以規(guī)定的。

　　根據(jù)我國憲法的規(guī)定，省級人大及其常務委員會在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但實際操作中，國務院曾數(shù)次發(fā)文強調稅收立法權的集中統(tǒng)一。如國發(fā)[1993]第85號文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”。同年第90號文件再次強調，“中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅的立法權集中在中央”等等。顯然，在這種政府既有稅收立法權又有稅收行政權的稅權配置狀態(tài)下，稅收法律可以隨時根據(jù)需要制定出來，導致政府往往從自身利益出發(fā)，隨時改變分權規(guī)則，從而使得集權—放權—收權的循環(huán)反復變得不可避免，其隨意性較大。

　　2.稅收立法方式不規(guī)范。

　　與稅收立法權的配置不合理相適應，我國稅法的立法方式存在不規(guī)范的問題。具體來說，按照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定除基本法律之外的其他普通法律，而國務院有權根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)和進行授權立法，國務院各部委則根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)在本部門權限內，有權制定部門行政規(guī)章。但實際的情況是，我國目前稅法的授權立法比重過大。具體來說，自中華人民共和國成立以來，我國稅收立法權基本上是由行政系統(tǒng)負責的。這主要體現(xiàn)在，我國絕大多數(shù)稅收法律法規(guī)，不是由國務院直接擬定頒布，就是由財政部或國家稅務總局擬定而以國務院批轉的形式頒布，稅法的解釋或細則的頒布則往往授權財政部，而真正由最高立法機關立法通過的則寥寥無幾。這也使得我國整個稅法的實施對稅收行政執(zhí)法權的依賴過大。

　　3.稅法體系不健全。

　　依法治理稅收，發(fā)揮稅收的宏觀調控功能，首先必須做到有法可依，而這就要求稅收立法必須普遍，即能覆蓋稅收活動的全過程，因為只要有稅收法律盲區(qū)的存在，只要稅法體系不健全，就會造成稅收法治的困難。而我國目前稅法體系是不健全的，其主要體現(xiàn)在三個方面：一是缺乏關于稅收一般性規(guī)范的法律，即缺乏稅收基本法。稅收基本法是一國稅收法律體系的母法，其法律地位，法律效力都優(yōu)于其他法律，但由于我國至今缺少這樣一部法律，從而對稅法中一些具有重大影響和相同性質的基本問題難以作出統(tǒng)一的規(guī)定。二是缺乏稅收組織法。合理的機構設置與合格的稅收法律操作者是稅收法治實現(xiàn)的組織基礎，它要求稅務職能部門配置完整、分工科學，但由于缺少稅收組織法，缺乏相對穩(wěn)定的稅務行政組織原則、設置程序等基本的法律性規(guī)范，我國稅務機構多年來始終處于變化之中，某些從事分類管理的稅務機構設置的法律依據(jù)不足；同時，由于稅務機關上下級之間、平級之間許多事權劃分不清，以至產(chǎn)生權力碰撞和權力真空同時存在的現(xiàn)象。三是稅務協(xié)助方面的法律規(guī)定較為薄弱。經(jīng)濟活動的復雜性與稅收活動的廣泛的社會性，決定了稅收工作除涉及征納雙方外，還必然涉及到其他第三方相關單位與人員，而第三方在稅收征管、稅收執(zhí)法與稅收司法中起著重要的作用。盡管新的《稅收征收管理法實施細則》規(guī)定了工商行政管理機關、銀行部門、公安機關的協(xié)稅護稅義務，但相對于稅收征管的復雜性而言，稅務協(xié)助方面的法律規(guī)定尚嫌薄弱。

　　4.稅法內容設定不嚴密。

　　為確保稅收法律受到普遍的遵從，從而使稅收宏觀調控功能實現(xiàn)預期目標，稅法不僅應具備法律形式，而且還必須是良法。所謂良法，于政府而言，就是要能保證取得必要的收入以滿足其實現(xiàn)基本職能的需要；于征收機關而言，就是必須簡便、明確、具體和便于實施；于納稅人而言，就是必須確定、公平、合理、穩(wěn)定。但我國現(xiàn)行稅法規(guī)定存在執(zhí)法標準籠統(tǒng)、內容、程序設定不全的問題。如現(xiàn)行征管法對退稅、欠稅的處理缺乏具體的操作程序；對稅務機關如何為納稅人和舉報人保密沒有作出明確規(guī)定；稅法對偷稅手段列舉不全等，從而也影響了稅收的嚴格執(zhí)法。

　　5.稅收立法缺乏與其他法的銜接。

　　由于課稅對象和范圍的確定，一般要以應稅財產(chǎn)、行為、所得或應稅事實的認定為前提，而這些財產(chǎn)、行為、所得或事實涉及面廣、關系復雜，單靠稅法難以做到全面、合理、科學地進行規(guī)定，同時，作為稅法執(zhí)法主體的稅務機關既是國家行政機關，又是稅法的執(zhí)法機關，因此，在制定和執(zhí)行稅法的過程中，有時就需要參照、比照或援引其他法律規(guī)定進行司法解釋或法律裁定。也就是說，盡管在稅法中占主導地位的是直接規(guī)定課稅權利和義務內容的稅收實體法，以及稅收程序法、稅收訴訟法和稅收處罰法，但在某些情況下，也需要援引其他法律，以確定征納雙方的權利和義務關系。因此，廣義的稅法除了包括有關稅收關系的主體法之外，還應將其他法律中有關稅收的內容或與稅法有直接關聯(lián)的法律條款納入稅法范圍。也正因為如此，國家法律體系中的某些法律部門及其子法也或多或少的同稅法有著直接或間接相關性。因此，稅法的制定必須考慮與其他法的協(xié)調與銜接，以避免法律之間的沖突。但我國目前的稅收立法尚未對此予以足夠的關注。例如，在行政復議法與稅收征管法各自規(guī)定的復議程序中，稅收征管法規(guī)定的復議條件以繳清稅款為前提，而行政復議法則沒有此限制條件；在行政處罰法和稅收征管法對違法行為免予處罰的規(guī)定中，行政處罰法規(guī)定，違法行為在兩年內未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰，而稅收征管法則規(guī)定，違反稅收法律行政法規(guī)應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發(fā)現(xiàn)的，不給予行政處罰。其執(zhí)行中必然產(chǎn)生混亂，而對法律之間的沖突，有權機關至今沒有作出明確的規(guī)定。

　　四、進一步完善稅收立法，增強稅收宏觀調控力度的思路

　　為了切實保障國家行使征稅權的同時，有效地保障公民的財產(chǎn)權，并增強宏觀調控功能，必須加強稅收立法，且嚴格奉行稅收法定主義原則。稅收法定主義原則是現(xiàn)代世界各國稅法中的一條最為重要的基本原則。在我國的稅法研究和稅收立法中研究、引入這一基本原則，并確立其在我國稅法體系中應有的地位和作用，對于完善我國的稅收法律體系，提高我國稅收法律的檔次具有十分重要的意義。為此，當前主要應做好以下幾方面的工作。

　　1.強化立法機關的權力。

　　從中國未來稅收立法權的橫向配置來看，由于憲法賦予人大及其常委會、國務院均享有立法權，因此，我國將繼續(xù)實行分享模式。但應注意的是，國家立法機關與行政機關的性質、地位、任務各不相同，在社會生活中發(fā)揮著各自不同的職能作用，二者在行使立法權上也各有其特點。二者的區(qū)別不僅僅是一個稅法的外在表現(xiàn)形式問題，還是一個涉及到在稅收立法上如何處理國家立法權和行政立法權的關系，如何劃分不同立法主體間的立法權限以及稅法的地位、效力和實施效果等方面的重大原則性問題。就目前我國法治建設的總體情況和稅收立法的基本格局而言，應以國家立法為核心，行政立法為輔助，以盡量避免稅收立法的低層次化。這也是稅收法定主義原則和依法治稅的必然要求，是未來一段時期需要努力的方向。因此，稅收立法權的橫向劃分上首先應強化立法機關的權力，加強立法機關在稅收立法中的主導地位，同時，相應地逐步縮小國務院的授權立法范圍。

　　2.適度下放地方部分稅收立法權。

　　我國是一個單一制國家，立法體制上一直都是采用的中央集權制，但從總體上看，綜合我國市場經(jīng)濟發(fā)展初期的各種因素，將部分地方稅稅種的立法權下放地方，讓地方擁有對地域特征明顯的稅源開征新稅種的權力是有一定必要性的。一是我國是一個大國，各地自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平很不均衡，因此，對一些地域性的、較為零散的稅源通過地方立法來征稅，不僅不會影響國家稅收政策措施的統(tǒng)一貫徹執(zhí)行，反而會有利于促使地方因地制宜地根據(jù)本地經(jīng)濟特色和實際情況，積極采取某些稅收政策措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進經(jīng)濟發(fā)展，并有助于中央管好國家的大政方針。二是賦予地方適度的稅收立法權是有效地實現(xiàn)地方政府職能的必要條件。我國地方政府不是純粹的管理機關，相反，它擔負著調控經(jīng)濟的重要職責，因此，將必要的稅收立法權賦予地方，并加以引導和監(jiān)督，將有利于更好地發(fā)揮地方政府組織并調控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用，完善國家宏觀調控體系。三是適度分權有利于增強稅收法律的適應性。從我國稅制改革的過程來看，現(xiàn)有的一些小稅種在全國范圍內沒有普遍開征的意義，而在部分地區(qū)還有一定的稅源，類似的種種情況給某些稅種由全國統(tǒng)一制定稅收法律帶來了一定的難度。因此，有前提的、適當?shù)亟o地方下放一些稅收的立法權，使地方可以在法律授權范圍內征收一些適合本地區(qū)特點的地方性稅種，既有助于稅收立法權的合理配置，又有利于地方因地制宜地開辟本地的新稅源，并有利于解決全國稅收統(tǒng)一立法難以適應地方實際情況的矛盾。

　　3.健全稅收法律法規(guī)。

　　在稅收立法權合理配置的前提下，加強稅收法制建設，實現(xiàn)依法治稅，首先就要確立一套科學完善的稅收法律體系，包括稅收基本法、稅收實體法、稅收程序法和稅收組織法等。一是加快制定《稅收基本法》的進程，建立稅收一般性規(guī)范。《稅收基本法》作為稅收的母法，其主要作用是規(guī)范和指導稅收法律體系，提高稅收執(zhí)法、司法的法律效力，從而為依法治稅提供法律依據(jù)。這是一個國家稅收法制是否健全的標志。而且，在我國目前的稅收實踐中也確實需要一部統(tǒng)帥現(xiàn)行稅收法規(guī)以及稅收立法、執(zhí)法與司法的根本性法律，它應當是各種稅收活動的依據(jù)。二是完善、充實稅收實體法的立法。其基本思路是：在稅制簡化、稅負公平而合理的原則下，盡快完善各稅種構成的實體法體系，并提高實體法的法律級次。三是充實、完善稅收程序法的立法，使之真正成為一部全面規(guī)范稅收征納活動的完整的法律。行政程序反映的是法律關系主體定位以及各主體交換過程中的運行規(guī)則。規(guī)定了行政程序，就為行政主體實施行政權規(guī)定了操作規(guī)則，而行政程序化是對行政權隨意擴張進行控制的最好途徑。隨著公民法律意識的提高，人們已逐漸認識到，對實體法規(guī)定的權利，如果沒有嚴格、正當?shù)某绦虮ＷC，就不可能真正得到實現(xiàn)。因此，應大力加強稅收程序法等配套法的建設，使稅收行政執(zhí)法活動的各個環(huán)節(jié)均有法可依。四是加緊制定稅收組織法。通過制定稅收組織法，明確各級稅務機關名稱及其權限，明確稅務機關設置、撤銷、合并的程序、方式及其權限，并規(guī)定不按照規(guī)定設置稅務機構的后果，即相應的法律責任，從根本上解決執(zhí)法主體不合格、稅務機關越權執(zhí)法和隨意放棄稅收職權，或者因執(zhí)法主體不明確致使工作相互推諉扯皮等問題，以確保各級稅務機關在法律規(guī)定的范圍內實施稅務行政行為。五是加強稅務行政協(xié)助方面的法律。稅務行政與執(zhí)法的廣泛性與復雜多變性特點，使得稅務工作的完成需要多方面與多部門的協(xié)助與配合，因此，稅法不僅應規(guī)定各有關部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務，而且應明確規(guī)定有關部門和單位不支持、不協(xié)助所應當承擔的法律責任，以增強稅法的剛性。

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